Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 29 ноября 2022 г. по делу N 66а-2374/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего

Ходус Ю.А, судей

Калугина Д.М, Буруновой С.В, при секретаре

Кулиевой К.А, с участием прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации - Яковлевой Ю.Д.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по административному исковому заявлению Назаровой Наталии Викторовны, Глызиной Елены Константиновны, Накайте Алены Олеговны, Алемасовой Светланы Владимировны, Евдокимова Вадима Владимировича, Евдокимовой Яны Вадимовны о признании не действующим в части со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26.06.2007 N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми", приложений NN 18.1, 18.2 к изменениям, которые вносятся в Правила землепользования и застройки города Перми, по апелляционным жалобам: административного ответчика Пермской городской Думы, административного ответчика Правительства Пермского края, заинтересованного лица администрации города Перми, заинетерсованного лица Баглей Надежды Всеволодовны на решение Пермского краевого суда от 9 августа 2022 года.

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Буруновой С.В, объяснения представителя административного ответчика Пермской городской Думы - ФИО27 объяснения представителя административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края - ФИО29 объяснения представителя заинтересованных лиц администрации города Перми, департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми - ФИО26 объяснения представителя заинтересованного лица Управления по экологии и природопользованию администрации города Перми - ФИО31 объяснения представителя административных истцов Назаровой Н.В, Евдокимовой Я.В, Евдокимова В.В, Глызиной Е.К, Алемасовой С.В, Накайте А.О. - ФИО30 заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 (далее - Решение N 143) утверждены Правила землепользования и застройки города Перми (далее также - ПЗЗ).

Решение N 143 опубликовано в печатном издании " "данные изъяты"" от ДД.ММ.ГГГГ N

В дальнейшем в Правила землепользования и застройки города Перми неоднократно вносились изменения.

В частности, решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 (далее - Решение N 25), опубликованным в издании " "данные изъяты"", N, ДД.ММ.ГГГГ, в ПЗЗ внесены изменения, в том числе установлена территориальная зона парков (Р-1) на территорию, расположенную между улицами Аркадия Гайдара, Пушкарской, Уинской Мотовилихинского района города Перми, согласно приложению N 18.1 к настоящему решению (не приводится), согласно приложению N 18.2 к настоящему решению Пункт 1.18 Решения N25).

Назарова Н.В, Глызина Е.К, Накайте А.О, Алемасова С.В, Евдокимов В.В, Евдокимова Я.В. обратились в Пермский краевой суд с административным иском о признании не действующим пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" в части установления территориальной зоны парков (Р-1) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, приложений NN 18.1, 18, 2 в отношении указанных земельных участков к изменениям, которые вносятся в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007г. N 143.

В обоснование заявленных требований административные истцы указали, что являются собственниками земельных участков, расположенных в границах территории, на которую оспариваемым нормативным правовым актом установлена территориальная зона парков (Р-1). Пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 "О внесении изменений в Решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении правил землепользования и застройки города Перми" не соответствует генеральному плану города Перми, нарушает права и законные интересы административных истцов, поскольку ограничивает виды разрешенного использования земельных участков.

Решением Пермского краевого суда от 9 августа 2022 года Административные исковые требования Назаровой Н, В, Глызиной Е.К, Накайте А.О, Алемасовой С.В, Евдокимова В.В, Евдокимовой Я.В. удовлетворены; признан не действующим со дня вступления решения суда в законную силу пункт 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 "О внесении изменений в решение Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 "Об утверждении Правил землепользования и застройки города Перми" в части установления территориальной зоны парков (Р-1) в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N, N, приложения NN 18.1, 18, 2 в отношении земельных участков N к изменениям, которые вносятся в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007г. N 143.

В апелляционной жалобе административный ответчик Пермская городская Дума просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований, указывая, что судом неверно истолкованы нормы Генерального плана; установленная согласно Правил землепользования и застройки территориальная зона Р-1 не противоречит установленным согласно Генеральному плану функциональным зонам СТН-Г (Зона многофункциональной жилой застройки), СТН-В (Зона многофункциональной застройки срединной части города); в отношении функциональных зон СТН-Г и СТН-В предусмотрен процент доли озеленения, который достигается с учетом назначения территориальной зоны Р-1 (Зона парков) согласно Правилам землепользования и застройки; размещение парков, скверов, бульваров в зоне жилой застройки возможно и не приводит к противоречию территориального и функционального зонирования.

Кроме того судом не дана надлежащая оценка обстоятельствам, при которых было принято решение об установлении территориальной зоны Р-1 в отношении спорной территории, а именно: территория ранее располагалась в территориальных зонах Р-3 (Зона коллективных садов, садово-огородных и дачных участков), Ц-2 (Зона обслуживания и деловой активности местного значения), Ц-6 (Зона промышленности, торговли, складирования и мелкого производства); территория располагалась в границах зоны охраняемого ландшафта Л-3 согласно постановлению Правительства Пермского края от 15.06.2007 N119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режим использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон"; в отношении территории установлена водоохранная зона; при принятии оспариваемого нормативного правового акта не были учтены основные принципы законодательства о градостроительной деятельности, один из которых предусматривает соблюдение требований охраны окружающей среды и экологической безопасности; проект благоустройства "Сад соловьев у ручья "Уинка" был включен в список победителей конкурса "Город - это мы!" в номинации "Зеленая стена"; на момент приобретения двумя административными истцами нескольких земельных участков - Евдокимовым В.В. и Назаровой Н.В. в отношении данных земельных участков уже была установлена территориальная зона Р-1; с учетом изложенных обстоятельств считают, что установление территориальной зоны Р-1 в отношении спорной территории было обоснованно и законно. Также указывают об отсутствии нарушения прав и законных интересов административных истцов, подлежащих судебной защите, так как административные истцы не лишены права использовать принадлежащие им земельные участки и расположенные на них объекты недвижимого имущества в соответствии с видом разрешенного использования.

Считают, что имеются основания для отмены решения, поскольку судом неправильно определены обстоятельства, имеющие значение для административного дела, а также неправильно истолкованы нормы Генерального плана; основания, предусмотренные для признания нормативного правового акта недействующим, отсутствуют.

В апелляционной жалобе административный ответчик Правительство Пермского края (далее также - Правительство) просит решение суда отменить, в удовлетворении исковых требований прокурора отказать.

В обоснование жалобы Правительством указано, что удовлетворяя административные исковые требования, суд первой инстанции исходил из противоречия установленной в отношении земельных участков, принадлежащих административным истцам на праве собственности, территориальной зоны Р-1 параметрам функциональных зон СТН-В, СТН-Г, установленным Генеральным планом города Перми, утв. Решением Пермской городской Думы от 17.12.2010 N205, что нарушает права административных истцом как пользователей земельных участков, поскольку ограничивает виды разрешенного использования земельных участков. Положениями ГрК РФ определена первичность генерального плана как основополагающего документа территориального планирования, определяющегося стратегию градостроительного развития территорий и содержащего в себе долгосрочные ориентиры их развития, перед правилами землепользования и застройки. Вместе с тем, федеральное законодательство предусматривает необходимость учета функциональных зон и параметров, а не полное и безоговорочное их воспроизведение. Безусловная тождественность в данном случае недопустима, поскольку Генеральный план и Правила землепользования и застройки имеют разную юридическую природу. Сам по себе Генеральный план по своей юридической природе не должен устанавливать или изменять правовой режим земель и земельных участков, поскольку направлен на определение назначения территорий, долгосрочного и стратегического планирования развития территории муниципального образования, в то время как Правила землепользования и застройки, не изменения назначение территории, установленного Генеральным планом, с учетом его положений определяют правовой режим использования земель и земельных участков.

Регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Кроме того, рекреационные территориальные зоны Правил землепользования и застройки города Перми (Р) не противоречат функциональным зонам стандартных территорий нормирования благоприятных условий жизнедеятельности населения (СТН). При этом предусмотренные Генеральным планом функциональные зоны (ТСП-Р, ТСП-ЭП) определяют назначение территорий, исключающее (ограничивающее) их беспрепятственное многофункциональное использование сообразное зонам стандартных территорий нормирования (СТН) и расположены вне границ таких зон, направлены на сохранение окружающей среды, то есть имеют принципиально иное значение для развития территории муниципального образования. В свою очередь природно-рекреационные территориальные зоны правил землепользования и застройки города Перми могут располагаться в функциональных зонах стандартных территорий нормирования (СТН), поскольку такие территории должны быть обеспечены, помимо основных объектов жилого и общественно-делового назначения, озелененными и рекреационными территориями. Нахождение в рекреационных территориальных зонах Правил землепользования и застройки города Перми частных земельных участков не ограничивает правомочия собственника.

Считают необоснованным вывод суда об отсутствии необходимости изменения территориальной зоны на зону городских парков (Р-1).

Указывают, что спорные земельные участки находятся в водоохранной зоне, в границах зоны охраняемого ландшафта Л-3 согласно постановлению Правительства Пермского края от 15.06.2007 N119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режим использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон"; на часть территории накладывается прибрежная защитная полоса.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо администрация города Перми просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований, указывая, что суд первой инстанции неверно определилнесоответствие территориальной зоны Р-1 функциональным зонам СТН-В, СТН-Г, а доводы, указанные в судебном акте, основаны на ошибочном применении и толковании положений ГрК РФ, Генерального плана и Правил землепользования и застройки. Указанно судом обстоятельство, что Генеральным планом города Перми предусмотрена специальная функциональная зона, целью которой является сохранение и использование существующего природного ландшафта и создание экологически чистой окружающей среды в интересах здоровья населения, сохранение и развитие специальных парков, обеспечение возможности размещения открытых плоскостных физкультурно-спортивных сооружений, по мнению администрации города, не может свидетельствовать о несоответствии решения Пермской городской Думы N25 Генеральному плану города Перми и являться основанием для удовлетворения требований административных истцов. Судом первой инстанции необоснованно указано, что Генеральным планом города Перми в отношении земельных участков административных истцов не предусмотрено такое использование, как зеленые насаждения, площадки для занятий спортом, парки культуры и отдыха. Но Генеральный план города Перми не определяет использование земельных участков, а предусматривает назначение территории в целях обеспечения устойчивого развития территории. Градостроительное зонирование земельных участков административных истцов согласуется с функциональным зонированием, определенным Генеральным планом города. Градостроительные регламенты территориальной зоны Р-1 не противоречат Генеральному плану города Перми, способствуют формированию комфортной городской среды и обеспечивают территорию преимущественно рекреационными зонами, в том числе объектами озеленения.

Установление территориальной зоны Р-1 не являлось произвольным; были соблюдены требования ч.3 ст.31, ст.33, ч.1 ст. 34 ГрК РФ, отнесение земельного участка к территориальной зоне Р-1 не противоречит нормам земельного и градостроительного законодательства. Основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в Правила землепользования и застройки явилось предложение ТСЖ "ЖК Кристалл", изложенные в письме от 30.08.3010 (вх. N22-01-06/07-20246) в целях создания условий для устойчивого развития территории муниципального образования, недопущения загрязнения и захламления долины и водного объекта, использования пространства долины ручья Уинка для рекреационных целей и сохранения ландшафтного разнообразия, а также обеспечения прав и законных интересов жителей микрорайона, обеспечения баланса публичных и частных интересов. Решение о внесении изменений в Правила землепользования и застройки принято с учетом планируемого правового регулирование, установленного Генеральным планом города Перми, использования Территория, в отношении которой установлена территориальная зона Р-1, на момент принятия оспариваемого решения располагалась в границах зоны охраняемого ландшафта Л-3 согласно постановлению Правительства Пермского края от 15.06.2007 N119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режим использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон". Доказательств, подтверждающих нарушение прав административных истцов, в материалы дела не представлено. Из судебного акта и материалов дел не усматривается, что в отношении спорных земельных участков изменился правовой режим, не допускающий их дальнейшее использование в соответствии с видом разрешенного использования; правообладатели не утратили прав владения, пользования и распоряжения земельными участками.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Баглей Н.В. просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении исковых требований, указывая о несогласии с выводами суда: о необходимости обеспечения жителей парками только муниципалитетом и на муниципальной земле, парки могут быть не только муниципальными, но и в иной собственности; о недопустимости расположения парков в жилых микрорайонах (СТН). Вывод суда о противоречии территориальной зоны парков жилой функциональной зоне не основан на законодательстве; парки должны находиться внутри жилых микрорайонов. Судом неверно применены Правила землепользования и застройки г..Перми в части указания того, что градостроительный регламент зоны городских парков (Р-1) предусматривает возможность его использования неограниченным кругом лиц, поскольку градостроительный регламент не может регулировать доступ неопределенного круга лиц. Суд исходил из неверного толкования целей градостроительного зонирования, указав, что Правила землепользования и застройки искусственно создают административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельных участков, поскольку целью принятия Правил землепользования и застройки является ограничение свободы пользования земельным участком посредством установления списка видов разрешенного использования земельных участков и предельных параметров строительства в градостроительных регламентах. Суд поставил права и интересы собственников земельных участков выше прав и интересов жителей двух микрорайонов (СНТ). Градостроительный кодекс не предусматривает принадлежность земельного участка только к одной функциональной зоне и применение функциональных зон (стратегических характеристик) к земельным участкам. Наличие территориальной зоны Р-1 "Зона парков" не противоречит назначению жилых функциональных зон СТН-В и СТН-Г, парки, как и объекты здравоохранения, общественного питания и прочей социальной инфраструктуры очевидно допустимы в жилых микрорайонах.

Исключая возможность изъятия земельных участков для муниципальных нужд с целью создания парков, законодатель определилвозможные пути их создания с помощью установления территориальных зон в Правилах землепользования и застройки. Считает, что доказательство соблюдения общественных и частных интересов при оказании услуг населению не требуется, данное обстоятельство является общеизвестным. Также считает необоснованным вывод суда, что соблюдение прав жителей на благоприятные условия жизнедеятельности будут впоследствии обеспечены при осуществлении планировки территории.

Административными истцами и прокурором, участвующим в деле в суде первой инстанции, представлены возражения относительно апелляционной жалобы, в которых полагали, что решение суда подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Заинтересованным лицом - Управлением по экологии и природопользованию администрации города Перми - представлен отзыв на апелляционные жалобы.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Пермской городской Думы ФИО38 представитель административного ответчика Правительства Пермского края и заинтересованного лица Министерства по управлению имуществом и градостроительной деятельности Пермского края - ФИО39 представитель заинтересованного лица администрации город Перми ФИО40 представляющая также интересы департамента градостроительства и архитектуры администрации города Перми, участвующие в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи, доводы апелляционных жалоб поддержали.

Представитель заинтересованного лица Управления по экологии и природопользованию администрации города Перми - ФИО41, участвующая в судебном заседании посредством использования систем видеоконференц-связи, поддержала апелляционные жалобы административных ответчиков и заинтересованных лиц.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административных истцов Назаровой Н.В, Евдокимовой Я.В, Евдокимова В.В, Глызиной Е.К, Алемасовой С.В, Накайте А.О. - ФИО42 просил решение суда оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены в соответствии с главой 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, положения статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах, гарантирующие равенство всех перед судом, в соответствии с которыми неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Законность и обоснованность решения суда первой инстанции проверена судебной коллегией с учетом части 1 статьи 308 КАС РФ, по смыслу которой суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Заслушав объяснения представителей административных ответчиков и заинтересованных лиц, объяснения представителя административных истцов, заключение прокурора, полагавшего решение Пермского краевого суда от 9 августа 2022 года подлежащим оставлению без изменения, апелляционные жалобы ответчиков и заинтересованных лиц - без удовлетворения, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб, возражений на апелляционные жалобы, оценив имеющиеся в деле доказательства, судебная коллегия приходит к следующему.

В соответствии с частью 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ) с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки с кадастровыми номерами: N.

Решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 (пункт 1.18) в Правила землепользования и застройки города Перми, утвержденные Решением Пермской городской Думы от 26 июня 2007 года N 143 внесены изменения: на территорию, расположенную между улицами "адрес", в том числе земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам, установлена территориальная зона парков (Р-1) согласно приложениям N N 18.1, 18.2 к настоящему решению.

Следовательно, административные истцы, в отношении которых применен оспариваемый нормативный правовой акт и которые полагают, что данным актом нарушаются их права и законные интересы, на основании части 1 статьи 208 КАС РФ во взаимосвязи с частью 1 статьи 5, частью 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее по тексту - ГрК РФ) вправе обратиться в суд с настоящим административным исковым заявлением, которое подлежит рассмотрению по существу.

Статьей 3 ГрК РФ предусмотрено, что законодательство о градостроительной деятельности состоит из данного кодекса, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить ГрК РФ.

Правила землепользования и застройки, исходя из содержания пункта 8 статьи 1 названного кодекса, является документом градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

Процедура подготовки и принятия правил землепользования и застройки, их утверждения и внесения в них изменений регламентированы статьями 30 - 35 ГрК РФ.

Проанализировав нормы федерального и регионального законодательства суд первой инстанции верно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят Пермской городской Думой в пределах ее компетенции, с соблюдением требований, предъявляемых к его форме и виду, процедуре принятия и правилам введения в действие и по данным основаниям не оспаривается.

Проверяя содержание оспариваемых положений на предмет их соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд первой инстанции верно руководствовался нормами законодательства о градостроительной деятельности, регулирующими спорные правоотношения, и пришел к правильному выводу о том, что требования административных истцов подлежат удовлетворению.

Отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, отношения по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, а также по эксплуатации зданий, сооружений регулируются законодательством о градостроительной деятельности (часть 1 статьи 4 ГрК РФ).

К градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, иное законодательство Российской Федерации, если данные отношения не урегулированы законодательством о градостроительной деятельности (часть 3 статьи 4 ГрК РФ).

Градостроительное зонирование ГрК РФ определяет как зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов, которые включаются в правила землепользования и застройки и определяют правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. В данных регламентах указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны (часть 1 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно пункту 8 статьи 1 ГрК РФ правила землепользования и застройки - это документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений.

В соответствии с частью 1 статьи 30 ГрК РФ правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия, создания условий для планировки территорий муниципальных образований, обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства, создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Составной частью правил землепользования и застройки являются градостроительные регламенты (пункт 3 части 2 статьи 30 ГрК РФ), в которых указываются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 1 части 6 статьи 30 ГрК РФ).

В соответствии со статьей 1 ГрК РФ территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Согласно части 3 статьи 9 ГрК РФ документы территориального планирования являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии им решений и реализаций таких решений.

Согласно части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования муниципальных образований.

В соответствии с положениями статьи 23 ГрК РФ генеральные планы включают в себя: 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения поселения или городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа.

Частями 9 и 10 статьи 31 ГрК РФ установлен принцип первичности генерального плана городского округа по отношению к правилам землепользования и застройки городского округа.

Несоответствие правил землепользования и застройки муниципального образования генеральному плану является основанием для рассмотрения вопроса о приведении правил в соответствие с указанным документом территориального планирования (часть 10 статьи 31 ГрК РФ).

В соответствии с пунктом 1 части 2 статьи 33 ГрК РФ основанием для рассмотрения вопроса о внесении изменений в правила землепользования и застройки являются несоответствие правил землепользования и застройки генеральному плану поселения, генеральному плану городского округа, схеме территориального планирования муниципального района, возникшее в результате внесения в такие генеральные планы или схему территориального планирования муниципального района изменений.

Согласно статьей 34 ГрК РФ при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом:

1) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков;

2) функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом поселения (за исключением случая, установленного частью 6 статьи 18 настоящего Кодекса), генеральным планом городского округа, схемой территориального планирования муниципального района;

3) определенных настоящим Кодексом территориальных зон;

4) сложившейся планировки территории и существующего землепользования; планируемых изменений границ земель различных категорий;

5) планируемых изменений границ земель различных категорий;

6) предотвращения возможности причинения вреда объектам капитального строительства, расположенным на смежных земельных участках;

7) историко-культурного опорного плана исторического поселения федерального значения или историко-культурного опорного плана исторического поселения регионального значения.

Положениями статьи

35 ГрК РФ предусмотрено, что в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав жилых зон могут включаться:

1) зоны застройки индивидуальными жилыми домами;

2) зоны застройки индивидуальными жилыми домами и домами блокированной застройки;

3) зоны застройки среднеэтажными многоквартирными домами;

4) зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами;

5) зоны жилой застройки иных видов.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства (часть 2).

В состав зон рекреационного назначения могут включаться зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11).

Как правильно отмечено судом первой инстанции, из анализа приведенных положений законодательства, следует, что подготовка правил землепользования и застройки должно осуществляться с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа, территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки, конкретизируют положения генерального плана в целях определения правового режима использования земельных участков без изменения функциональных зон согласно генеральному плану.

Судом первой инстанции установлено и следует из материалов дела, постановлением администрации города Перми от 31 октября 1995 года N 2180 садоводческому кооперативу N " "данные изъяты"" при администрации "адрес" в аренду на 15 лет был предоставлен земельный участок под существующий коллективный сад, восточнее домов N по "адрес", площадью 64733, 50 кв.м. за счет ранее отведенных и городских земель (участок N - площадью 14589, 93 кв.м, участок N - площадью 50143, 57 кв.м.).

Впоследствии право аренды садоводческого кооператива N " "данные изъяты"" на земельный участок было прекращено, садовые земельные участки предоставлены в собственность для ведения садоводства на основании статей 28, 46 Земельного кодекса Российской Федерации, статьи 28 Федерального закона от 15 апреля 1998г. N 66-ФЗ "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан".

Пунктом 1.18 Решения Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 установлена территориальная зона парков (Р-1) на территорию, расположенную между улицами "адрес", в том числе на земельные участки, находящиеся в собственности административных истцов, в статье 49 согласно приложению N 18.1 к настоящему решению, в статье 49.6 согласно приложению N 18.2 к настоящему решению; согласно приложениям N 18.1 и N 18.2 к Решению Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25, в отношении указанной территории установлена территориальная зона Р-3.

Зона Р-1 выделена для обеспечения правовых условий сохранения и использования участков озеленения в целях проведения досуга населением. Предполагается возможность частной собственности на земельные участки в этой зоне и строительство капитальных объектов. Запрещена рубка деревьев, кроме санитарных рубок.

К основным видам разрешенного использования отнесены: зеленые насаждения, площадки для занятий спортом (5.1.3.), парки культуры и отдыха (3.6.2).

Вспомогательные виды разрешенного использования: обеспечение внутреннего правопорядка (8.3), объекты наружного противопожарного водоснабжения (пожарные резервуары, водоемы), коммунальное обслуживание (3.1).

Условно разрешенные виды использования: служебные гаражи (4.9), развлекательные мероприятия (4.8.1), благоустройство территории (12.0.2), религиозное использование (3.7), коммунальное обслуживание (3.1), общественное питание (4.6).

Согласно Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, территория (включающая в себя земельные участки административных истцов) расположена частично в границах функциональной зоны многофункциональной жилой застройки (СТН-Г), частично в границах функциональной зоны многофункциональной застройки срединной части города (СТН-В).

Установив, что Правила землепользования и застройки города Перми с учетом изменений, внесенных решением Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25, в части установления в отношении принадлежащих административным истцам земельных участков с кадастровыми номерами N территориальной зоны Р-1 и согласно приложениям N 18.1 и N 18.2 к Решению Пермской городской Думы от 28 февраля 2012 года N 25 - территориальной зоны Р-3 противоречат Генеральному плану города Перми, утвержденному решением Пермской городской Думы от 17 декабря 2010 года N 205, в соответствии с которым данные земельные участки расположены частично в границах функциональной зоны многофункциональной жилой застройки (СТН-Г), частично в границах функциональной зоны многофункциональной застройки срединной части города (СТН-В), суд первой инстанции пришел к верному выводу об удовлетворении исковых требований административных истцов и признании недействующим оспариваемого нормативного правового акт в данной части в связи с противоречием частям 9 и 10 статьи 31 ГрК РФ, устанавливающим принцип первичности генерального плана городского округа по отношению к правилам землепользования и застройки городского округа.

Доводы апелляционных жалоб административных ответчиков и заинтересованных лиц о том, что федеральное законодательство предусматривает необходимость учета функциональных зон и параметров, а не полное и безоговорочное их воспроизведение, основаны на ошибочном толковании норм градостроительного законодательства, поскольку вышеприведенными нормами Градостроительного кодекса Российской Федерации установлен принцип первичности генерального плана городского округа по отношению к правилам землепользования и застройки городского округа (части 9 и 10 статьи 31 ГрК РФ), предусмотрено приведение правил землепользования и застройки в соответствие с генеральным планом муниципального образования (часть 2 статьи 33 ГрК РФ).

Также основаны на ошибочном толковании норм градостроительного законодательства доводы апелляционных жалоб о том, что территориальная зона Р-1 не противоречит функциональным зонам СТН-Г (Зона многофункциональной жилой застройки), СТН-В (Зона многофункциональной застройки срединной части города), поскольку согласно пунктам 5, 9 статьи 85 ЗК РФ и частям 3, 11 статьи 35 ГрК РФ жилые и рекреационные зоны имеют различное назначение, обусловливающее несовместимость правового режима земельных участков, отнесенных к каждой из названных зон.

Вопреки доводам апелляционных жалоб, тот факт, что до принятия оспариваемого решения территория, в том числе земельные участки, принадлежащие на праве собственности административным истцам, находились в границах территориальных зон: коллективных садов, садово-огородных и дачных участков (Р-3), обслуживания и деловой активности местного значения (Ц-2) и обслуживания промышленности, торговли, складирования и мелкого производства (Ц-6), на правильность выводов суда первой инстанции по существу дела не влияют.

Обстоятельства, на которые указано в апелляционных жалобах, что территория спорных земельных участков представляет собой зеленые насаждения, при этом данные земельные участки располагаются в границах водоохранной зоны, зоны охраняемого ландшафта Л-3 согласно постановлению Правительства Пермского края от 15.06.2007 N119-п "Об утверждении границ зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Дзержинского, Ленинского, Свердловского, Мотовилихинского районов города Перми, режим использования земель и градостроительных регламентов в границах данных зон" и частично в прибрежной защитной полосе, сами по себе не могут служить достаточным обоснованием изменения территориальной зоны расположения вышеуказанных земельных участков на зону парков (Р1), не соответствующей функциональной зоне генерального плана муниципального образования. При этом действующим законодательством предусмотрено отображение в обязательном порядке границ зон с особыми условиями использования территорий как в материалах по обоснованию генерального плана в виде карт, так и на карте градостроительного зонирования правил землепользования и застройки, вместе с тем установление территориальных зон не поставлено в зависимость от их наличия.

Судебная коллегия соглашается с выводом суда первой инстанции, что оспариваемый в части нормативный правовой акт нарушает права административных истцов как собственников земельных участков, поскольку искусственно создает административный барьер, ограничивая возможные виды разрешенного использования земельных участков, находясь в противоречии с тем назначением территории, которое установлено для земельных участков Генеральным планом города Перми.

Доводы апелляционных жалоб административных ответчиков и заинтересованных лиц о превышении предельных показателей плотности застройки территории, необходимости создания озелененных территорий в жилых микрорайонах в целях создания благоприятной окружающей среды также не является достаточным основанием для установления в отношении принадлежащих административным истцам земельных участков территориальной зоны парков (Р-1), не соответствующей предусмотренной для данной территории функциональной зоне генерального плана муниципального образования.

В целом указанные в апелляционных жалобах доводы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в решении суда первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения, предусмотренных статьей 310 КАС РФ, не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Пермского краевого суда от 9 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционные жалобы Пермской городской Думы, Правительства Пермского края, администрации города Перми, Баглей Надежды Всеволодовны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в соответствии с главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации в кассационном порядке в течение шести месяцев в Седьмой кассационный суд общей юрисдикции (г. Челябинск) через Пермский краевой суд.

Мотивированное апелляционное определение составлено 13 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи