Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-10893/2022[88а-11109/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составепредседательствующего Фахретдиновой Р.Ф., судей Белоусовой Ю.К., Зайнуллиной Г.К.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Главы Республики Дагестан и Народного Собрания Республики Дагестан

на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20.04.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.08.2022

по административному делу по административному исковому заявлению первого заместителя прокурора Республики Дагестан, поданному в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц, о признании не действующей в части статьи 1 Закона Республики Дагестан от 17.11.2015 N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов".

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Белоусовой Ю.К, а также позицию прокурора Отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Зудина А.Н, полагавшего обжалуемый судебный акт законным и обоснованным, а кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Народным Собранием Республики Дагестан 29.10.2015 принят и Президентом Республики Дагестан 17.11.2015 подписан Закон Республики Дагестан N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" (далее - Закон N 94).

В силу части 1 статьи Закона N 94 настоящий Закон в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает критерии, которым должны соответствовать объекты социальнокультурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых на территории Республики Дагестан допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, расположенных на территории Республики Дагестан и не предоставленных иным лицам, в аренду юридическим лицам без проведения торгов в соответствии с распоряжением Главы Республики Дагестан.

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнений, принятых судом к рассмотрению, просил признать недействующей со дня принятия статью 1 Закона N 94, как противоречащую требованиям федерального законодательства в части формулировок "государственная собственность" и "не предоставленных иным лицам". Требования мотивированы тем, что формулировка "государственная собственность" допускает неопределенность условий принятия решения, распространяя действие закона на земельные участки, принадлежащие на праве собственности, как Республике Дагестан, так и Российской Федерации. Указанное нарушение, выразившиеся в широте дискреционных полномочий, свидетельствует о наличии в Законе N 94 коррупциогенного фактора, предусмотренного подпунктом "а" пункта 3 Методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 26.02.2010 N 96, кроме того, дополнение статьи 1 Закона N 94 положением "и не предоставленных иным лицам" не соответствует требованиям подпункта 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, не предусматривающего указанных регламентаций.

Решением Верховного Суда Республики Дагестан от 20.04.2022 заявленные требования удовлетворены частично, суд признал недействующей со дня принятия статью 1 Закона N 94 в части слов "в государственной собственности" (в редакции Закона Республики Дагестан от 08.12.2020 N 82) ввиду отсутствия указания о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан. В удовлетворении остальной части требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.08.2022 решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20.04.2022 отменено в части отказанных требований, в указанной части принято новое решение, которым признана недействующей со дня принятия статья 1 Закона Республики Дагестан от 17.11.2015 N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" (в редакции Закона Республики Дагестан от 08.12.2020 N 82) в части слов "и не предоставленных иным лицам", изменен абзац 2 решения суда, изложен в следующей редакции:

признать недействующей со дня принятия статью 1 Закона Республики Дагестан от 17.11.2015 N 94 "Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов" (в редакции Закона Республики Дагестан от 08.12.2020 N 82) в части слов "в государственной собственности" в той мере, в какой отсутствует указание о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан. В остальной части решение суда оставлено без изменения.

Не согласившись с постановленными судебными актами, Глава Республики Дагестан в лице представителя, и Народное Собрание Республики Дагестан в лице аппарата, обжаловали их в кассационном порядке, в кассационной жалобе ставят вопрос об их отмене, как принятых с нарушением норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, соответствия обжалуемого нормативного акта положениям действующего законодательства, имеющих большую силу, отсутствия признаков неопределенности и оснований для удовлетворения требований прокурора.

Кассационная жалоба Главы поступила в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 11.11.2022, Народного Собрания 16.11.2022.

В судебное заседание суда кассационной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились, по правилам статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации извещены надлежащим образом, ходатайств об отложении от них не поступало, Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции рассмотрела кассационную жалобу в их отсутствии.

Изучив изложенные в кассационных жалобах доводы, позицию лиц, участвующих в деле, принятые по делу судебные акты и материалы дела, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (статья 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Требования административного истца по настоящему делу рассмотрены судами в порядке главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Согласно части 7 статьи 213 главы 21 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются. При проверке законности этих положений суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении о признании нормативного правового акта недействующим, и выясняет обстоятельства, указанные в части 8 данной статьи, в полном объеме.

В соответствии с частью 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет:

1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление;

2) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих:

а) полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов;

б) форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты;

в) процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта;

г) правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу;

3) соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

По настоящему делу предметом спора является нормативный правовой акт, статьей 1 которого редакции Закона Республики Дагестан от 08.12.2020 N 82, опубликованного в газете "Дагестанская правда", N 272-321, 15.12.2020, а также на официальных интернет-порталах правовой информации Республики Дагестан http://pravo.e-dag.ru, 10.12.2020, http://pravo.gov.ru, 11.12.2020, предусмотрено, что настоящий Закон в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает критерии, которым должны соответствовать объекты социальнокультурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых на территории Республики Дагестан допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, расположенных на территории Республики Дагестан и не предоставленных иным лицам, в аренду юридическим лицам без проведения торгов в соответствии с распоряжением Главы Республики Дагестан.

Первый заместитель прокурора Республики Дагестан обратился в Верховный Суд Республики Дагестан просил признать недействующей со дня принятия статью 1 Закона N 94, как противоречащую требованиям федерального законодательства в части формулировок "государственная собственность" и "не предоставленных иным лицам".

Разрешая заявленные требования и удовлетворяя их в части, суд первой инстанции исходил из того, что содержащаяся в оспариваемой норме Закона N 94 формулировка "государственная собственность" допускает неопределенность условий принятия решения, распространяя действие закона на земельные участки, принадлежащие на праве собственности, как Республике Дагестан, так и Российской Федерации, что действующим законодательством не предусмотрено, поскольку управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации, осуществляет Российская Федерация.

С выводами суда первой инстанции согласился суд апелляционной инстанции.

У судебной коллегии, вопреки доводам кассационных жалоб, основания не согласиться с выводами судов отсутствуют. Так, в соответствии с разъяснениями, содержащихся в пункте 35 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25.12.2018 N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным, если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается недействующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Статьей 214 Гражданского кодекса Российской Федерации дано понятие государственной собственности в Российской Федерации, которой является имущество, принадлежащее на праве собственности Российской Федерации (федеральная собственность), и имущество, принадлежащее на праве собственности субъектам Российской Федерации - республикам, краям, областям, городам федерального значения, автономной области, автономным округам (собственность субъекта Российской Федерации).

Таким образом оспариваемой нормой объект регулирования не определен с точки зрения однозначного толкования, о чем к правильному выводу пришли суды первой и апелляционной инстанций. Содержащаяся в статье 1 Закона N 94 формулировка "государственной собственности" без указания о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан, создает правовую неопределенность условий принятия решения, распространяя действие регионального закона на земельные участки, принадлежащие на праве собственности как Республике Дагестан, так и Российской Федерации.

При этом статьями 9 и 10 Земельного кодекса Российской Федерации закреплено, что Российская Федерация осуществляет управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности Российской Федерации (федеральной собственностью); субъекты Российской Федерации осуществляют управление и распоряжение земельными участками, находящимися в собственности субъектов Российской Федерации.

Подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации субъектам Российской Федерации предоставлено право на установление критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов земельные участки, находящиеся в собственности данного субъекта Российской Федерации или муниципальной собственности.

Правомочием по установлению критериев, которым должны соответствовать перечисленные объекты и масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов земельные участки, находящиеся в федеральной собственности, названная норма Земельного кодекса Российской Федерации субъект Российской Федерации не наделяет.

Как правильно отмечено судом апелляционной инстанции, из материалов административного дела не следует, что на территории Республики Дагестан полномочия федеральных органов исполнительной власти в области земельных отношений переданы для осуществления органам исполнительной власти данного субъекта Российской Федерации в соответствии со статьей 9.1 ЗК РФ, то есть на основании постановления Правительства Российской Федерации в порядке, установленном Федеральным законом от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". А оспариваемый в части закон принят за пределами предоставленных Народному Собранию Республики Дагестан полномочий в области земельных отношений.

При этом суд апелляционной инстанции содержащееся в резолютивной части решения суда первой инстанции выводы о признании недействующей оспариваемой нормы ввиду отсутствия в ней указания о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан, посчитал некорректным, что послужило основанием для изменения решения суда с ее изложением в новой редакции, указав о признании оспариваемой нормы недействующей в части слов "в государственной собственности" в той мере, в какой отсутствует указание о принадлежности земельных участков, находящихся в государственной собственности, субъекту Российской Федерации - Республике Дагестан.

Судебная коллегия находит выводы судов правильными, основанными на фактических обстоятельствах дела и нормах материального права, регулирующих спорные правоотношения. Доводы кассационных жалоб о том, что исходя из предмета регулирования закона и полномочий должностных лиц, принадлежность земельных участков определена, - являются необоснованными, поскольку определенность нормативного акта должна носить характер очевидной, без каких либо оговорок и выяснения вопросов его применения.

Удовлетворяя заявленные требования в иной части суд апелляционной инстанции принимал во внимание, что Законом N 94, принятым в соответствии с подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, установлены критерии, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду юридическим лицам без проведения торгов, в том числе не предоставленных иным лицам, в аренду юридическим лицам без проведения торгов в соответствии с распоряжением Главы Республики Дагестан.

Суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что в оспариваемой норме помимо критериев, предъявляемых к вышеуказанным объектам и масштабным инвестиционным проектам, закреплены не предусмотренные подпунктом 3 пункта 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации положения, устанавливающие требования к земельным участкам, предоставляемым в аренду юридическим лицам без проведения торгов, для размещения (реализации) данных объектов и масштабных инвестиционных проектов, которыми ограничено использование в указанных целях земельных участков, предоставленных иным лицам, содержащаяся в оспариваемой норме формулировка "не предоставленных иным лицам", - не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, допускает неоднозначное толкование ее содержания, носит неопределенный характер.

Пунктом 3 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка юридическим лицам в соответствии с распоряжением высшего должностного лица субъекта Российской Федерации для размещения объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, реализации масштабных инвестиционных проектов при условии соответствия указанных объектов, инвестиционных проектов критериям, установленным законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом данной нормой не предусмотрено такое условие, как не предоставленных иным лицам, данной нормой предусмотрены ограничения по соблюдению соответствующих критериев инвестиционных проектов.

В связи с этим суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу, что в оспариваемой норме помимо критериев, предъявляемых к вышеуказанным объектам и масштабным инвестиционным проектам пунктом 3 части 2 статьи 39.6 Земельного кодекса Российской Федерации, закреплены не предусмотренные положения, устанавливающие требования к земельным участкам, предоставляемым в аренду юридическим лицам без проведения торгов, для размещения (реализации) данных объектов и масштабных инвестиционных проектов, которыми ограничено использование в указанных целях земельных участков, предоставленных иным лицам.

Статьей 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации предусмотрены основания для отказа в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, которыми факт предоставления земельного участка на основании одного из перечисленных прав не во всех случаях влечет отказ в его предоставлении, в том числе в аренду юридическим лицам без проведения торгов.

Кроме того, как пришел к выводу суд апелляционной инстанции, приведенное правовое регулирование по сравнению с нормами федерального законодательства создает излишние условия, ограничивающие возможность участия в рассматриваемых правоотношениях как земельных участков, предоставленных иным лицам, так и самих таких лиц, разрешает вопрос о правах органов государственной власти и органов местного самоуправления по распоряжению в пределах своей компетенции земельными участками, находящимися в собственности соответствующих публичноправовых образований, в целях их предоставления для размещения (реализации) объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабных инвестиционные проектов.

В связи с этим статья 1 Закона N 94 (в редакции Закона Республики Дагестан от 08.12.2020 N 82) в части слов "и не предоставленных иным лицам" признана недействующей.

Вопреки позиции кассаторов, как судом первой инстанции, так и судом апелляционной инстанции, при удовлетворении требований дана оценка всем юридически значимым обстоятельствам дела, позиция сторон рассмотрена в полном объеме и надлежащим образом с учетом требований частей 7 и 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административных дел такой категории, представленные сторонами доказательства получили надлежащую оценку судов.

По итогам рассмотрения дела судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции пришла к выводу, что обжалуемые судебные акты являются законными и обоснованными, при их принятии нарушений норм материального и процессуального права, которые могли повлиять на исход дела, допущено не было, итоговые выводы судов, в том числе с учетом внесенных судом апелляционной инстанции изменений, соответствуют фактическим обстоятельствам дела, в связи с чем основания для удовлетворения кассационных жалоб отсутствуют.

Руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 20.04.2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 11.08.2022 оставить без изменения, кассационные жалобы Главы Республики Дагестан и Народного Собрания Республики Дагестан - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Ю.К. Белоусова

Г.К. Зайнуллина

Мотивированное кассационное определение изготовлено 21.12.2022.