Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 09 декабря 2022 г. по делу N 8а-32353/2022[88а-32383/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Балабанова Е.С. на решение Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Балабанова Е.С. о признании частично недействующими генерального плана Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области и Правил землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденных распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 и N 26.

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения представителя Балабанова Е.С.- Боженко Ю.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения на кассационную жалобу представителя министерства строительства Белгородской области Беликовой С.Ю, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре и г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия

установила:

распоряжениями департамента строительства и транспорта Белгородской области от 24 января 2019 года N 24 утверждён генеральный план Стрелецкого сельского поселения, а N 26 утверждены Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения. Распоряжения официально опубликованы 25 января 2019 года на сайте "Вестник нормативных правовых актов Белгородской области" (www.zakon.belregion.ru).

Балабанов Е.С. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующими генеральный план Стрелецкого сельского поселения в части установления на карте территориального планирования территории Стрелецкого сельского поселения функциональной зоны - общественно-деловая зона (подзона - многофункциональная общественно-деловая зона) для земельного участка с кадастровым номером N и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения в части установления на карте градостроительного зонирования территории Стрелецкого сельского поселения территориальной зоны РП для названного земельного участка.

Требования обоснованы тем, что с 2017 года является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного в селе "адрес" в границах функциональной зоны рекреационного назначения "зона озеленённых территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары) и территориальной зоны рекреационного назначения "РО - зона озеленённых территорий и открытых пространств". Полагал, что при подготовке генерального плана и Правил землепользования и застройки не была соблюдена необходимая процедура, и в них произвольно установлены функциональная и территориальная зоны для его земельного участка, исключающие использование в соответствии с видом разрешённого использования (для эксплуатации торгового центра), чем нарушены права административного истца.

Решением Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года, в удовлетворении административных требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 17 октября 2022 года через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 31 октября 2022 года, Балабанов Е.С. просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального и процессуального права, несоответствие выводов судов обстоятельствам дела. Полагает, что судом в нарушение статьи 35 Конституции Российской Федерации рассмотрено дело об осуществлении градостроительной деятельности, установившей правовой режим территории общего пользования на земельный участок, находящейся в его собственности. Судом не дана правовая оценка его доводам о том, что градостроительная деятельность, реализуемая в публичных интересах, не должна осуществляться в отношении и за счет имущества, находящегося в частной собственности. При принятии генерального плана и правил землепользования и застройки не учтено целевое назначение его земельного участка, схема территориального планирования Белгородского района не содержит сведений о планируемых к размещению на его земельном участке объектов местного значения. Полагает, что основания для изменения территориальной зоны Ц (зона обслуживания и деловой активности центра), установленной в 2010 году, на рекреационную зону отсутствовали.

На кассационную жалобу министерством строительства Белгородской области поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что генеральный план и правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие. При проведении публичных слушаний были соблюдены требования статей 5.1, 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 44 Устава муниципального района "Белгородский район", порядка организации и проведения публичных слушаний в муниципальном районе "Белгородский район", утвержденного решением муниципального совета Белгородского района от 30 ноября 2018 года N 30. Возможность участвовать в обсуждении проекта внесения изменений в генеральный план и правила землепользования и застройки была обеспечена всем заинтересованным лицам, в том числе административному истцу. Вместе с тем, при проведении публичных слушаний предложения и замечания к проектам в части установления функциональной и территориальной зон, в границах которых расположен земельный участок административного истца, не поступали. Оспариваемые нормативные правовые акты требованиям градостроительного законодательства также не противоречат. Установление функциональной зоны "рекреационная" в отношении территории, к которой отнесен земельный участок административного истца, не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу. Действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти при принятии генерального плана определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории. Расположение находящегося в пользовании административного истца земельного участка в территориальной зоне отдыха и прогулок (РП) соответствует функциональному назначению территории, установленному генеральным планом.

Сведения о виде разрешенного использования земельного участка административного истца (для эксплуатации торгового центра), внесенные в Единый государственный реестр недвижимости 21 октября 2015 года сами по себе не свидетельствуют о незаконности нормативных правовых актов в оспоренной части, так как вид разрешенного использования земельного участка административного истца не соответствует правовому режиму территории, в границах которой он расположен.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений; территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения; функциональные зоны - зоны, для которых документами территориального планирования определены границы и функциональное назначение.

Согласно пункту 20 части 1 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генеральных планов поселения и правил землепользования и застройки относятся к вопросам местного значения поселения.

Генеральный план поселения, генеральный план городского округа, в том числе внесение изменений в такие планы, утверждаются соответственно представительным органом местного самоуправления поселения, представительным органом местного самоуправления городского округа (часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации); являются документами долгосрочного территориального планирования, включают карту функциональных зон поселения (часть 11 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18, пункт 4 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно статье 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из материалов административного дела следует, что распоряжением главы администрации Белгородского района от 8 октября 2018 года N указано на подготовку проектов о внесении изменений в генеральный план и Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, которое размещено 8 октября 2018 года на официальном сайте Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru).

Распоряжением председателя муниципального совета Белгородского района от 19 октября 2018 года N по проектам назначено проведение публичных слушаний на 25 декабря 2018 года, которое опубликовано 19 октября 2018 года на официальном сайте Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru) и 27 октября 2018 года в районной газете "Знамя" (выпуск N 123-124), размещено на информационном стенде в здании администрации Стрелецкого сельского поселения.

Публичные слушания были проведены во всех населенных пунктах Стрелецкого сельского поселения, по результатам которых были составлены протоколы от 25 декабря 2018 года. Заключения о результатах публичных слушаний размещены 28 декабря 2018 года на официальном сайте Белгородского района в сети Интернет (belrn.ru), опубликованы в районной газете "Знамя". Сроки проведения публичных слушаний не нарушены.

Как следует из схемы территориального планирования муниципального района "Белгородский район" Белгородской области, утвержденной решением муниципального совета Белгородского района от 16 июня 2010 года N, объяснений представителей администрации Белгородского района, земельный участок административного истца расположен в зоне "сосредоточения населения и производства, социально-культурной, кредитно-финансовой, административно-управленческой деятельности", подзоне "усадебной застройки", которая имеет особый режим средопользования, определяющийся на основе утвержденной градостроительной документации. Предоставление, изъятие и другие виды оборота земель и размещение объектов строительства в подзоне "усадебной застройки" осуществляется только на основе генеральных планов развития, правил землепользования и застройки и проектов планировки конкретных населенных пунктов (пункт 3.6 т. III отчета о научно-исследовательской работе на подготовку названной схемы).

Как следует из генеральных планов Стрелецкого сельского поселения, утвержденных решением Земского собрания Стрелецкого сельского поселения от 30 декабря 2009 года N и распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 25 октября 2018 года N, территория, в границах которой располагается земельный участок административного истца, относилась к рекреационной зоне.

Правила землепользования и застройки Стрелецкого сельского поселения, утвержденные решением муниципального совета Белгородского района от 29 июня 2017 года N и распоряжением департамента строительства и транспорта Белгородской области от 15 марта 2018 года N, также относили эту территорию к рекреационной зоне.

Порядок подготовки и принятия генерального плана урегулирован положениями статей 24, 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а порядок подготовки и утверждения правил землепользования и застройки - положениями статей 31 - 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Обязательным этапом подготовки и принятия генерального плана и правил землепользования и застройки являются публичные слушания, процедура организации и проведения которых осуществляется в соответствии со статьями 5.1 и 28 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Исходя из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в Определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О, публичные слушания не являются формой осуществления власти населением, но предоставляют каждому, кого может затронуть предполагаемое решение, правомочие на принятие которого принадлежит компетентным органам и должностным лицам, возможность участвовать в его обсуждении независимо от наличия специальных знаний либо принадлежности к определенным организациям и объединениям. Конечная цель такого обсуждения - выработка рекомендаций по общественно значимым вопросам либо получение общественной оценки правового акта.

Пунктами 1 - 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов, генеральные планы поселений и генеральные планы городских округов.

В силу статей 23, 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации при принятии генерального плана и Правил землепользования и застройки подлежала учету схема территориального планирования муниципального района, а также определенные ею направления планировки территории конкретных населенных пунктов.

Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (пункт 2 части 2, части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны (пункты 2, 5, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в результате градостроительного зонирования могут определяться жилые, общественно-деловые, производственные зоны, зоны инженерной и транспортной инфраструктур, зоны сельскохозяйственного использования, зоны рекреационного назначения, зоны особо охраняемых территорий, зоны специального назначения, зоны размещения военных объектов и иные виды территориальных зон.

В состав зон рекреационного назначения включаются зоны в границах территорий, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, а также в границах иных территорий, используемых и предназначенных для отдыха, туризма, занятий физической культурой и спортом (часть 11 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно пункту 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе рекреационных зон, в том числе земельные участки, занятые городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, используются для отдыха граждан и туризма.

При этом приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Учитывая приведенные нормы права, обстоятельства дела, судебная коллегия кассационной инстанции полагает правильными выводы судов нижестоящих инстанций о правомерном установлении в отношении земельного участка административного истца генеральным планом и Правилами землепользования и застройки зоны РП, что соответствуют требованиям градостроительного законодательства.

Установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях определения правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для функциональной зоны согласно генеральному плану. При установлении правилами землепользования и застройки территориальных зон учитывается не только фактически существующее землепользование, но и иные факторы, указанные в статье 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

На основании изложенного, отказ в удовлетворении административных исковых требований является правильным. Генеральный план, Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом, в рамках предоставленной компетенции, в оспариваемой части не противоречат требованиям законодательства, имеющего большую юридическую силу, и не нарушают права и законные интересы административного истца.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в судах первой и апелляционной инстанций и им уже дана правильная правовая оценка, оснований для переоценки не имеется.

Нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено. Обстоятельства, имеющие значение для дела, определены правильно, выводы, изложенные в оспариваемых судебных актах, мотивированы, соответствуют обстоятельствам дела и подтверждены имеющимися доказательствами, которым дана оценка в соответствии со статей 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Белгородского областного суда от 28 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Балабанова Е.С. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 9 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи