Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2022 г. по делу N 8а-23571/2022[88а-22753/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Виноградовой О.В, судей Мишиной И.В, Лукьяновой Т.Г, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации Тайгинского городского округа, поданную через суд первой инстанции 25 октября 2022 на решение Тайгинского городского суда Кемеровской области от 07 июля 2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 8 сентября 2022

по административному делу N 2а-219/2022 по административному исковому заявлению администрации Тайгинского городского округа к отделу надзорной деятельности и профилактической работы г. Тайга и Яшкинского района о признании незаконными решений и действий должностного лица.

заслушав доклад судьи Виноградовой О.В, объяснения представителей отдела надзорной деятельности и профилактической работы и ГУ МЧС России по Кемеровской области-Кузбассу

установила:

администрация Тайгинского городского округа (далее - Администрация) обратилась в суд с административным исковым заявлением (с учетом дополнений) о признании незаконным распоряжения от 14 апреля 2022 N 33 о проведении внеплановой выездной проверки в рамках осуществления федерального государственного пожарного надзора, действий должностного лица по ее проведению, решения должностного лица о выявлении нарушений, указанных в акте проверки от 06 мая 2022 N 33 и предписании N 33/1/1 от 06 мая 2022 и включении этих нарушений в акт проверки от 06 мая 2022 г. N 33 и предписание N 33/1/1 от 06 мая 2022, признании незаконным и отмене предписания N 33/1/1 от 06 мая 2022 по устранению нарушений обязательных требований пожарной безопасности, ссылаясь на проведение проверки без согласования с органами прокуратуры, в отсутствие законных оснований, применении должностным лицом норм не подлежащего применению постановления Правительства РФ, что свидетельствует о нарушении процедуры ее проведения.

Решением Тайгинского городского суда Кемеровской области от 07 июля 2022, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 08 сентября 2022, административное исковое заявление оставлено без удовлетворения.

В кассационной жалобе заявителем ставится вопрос об отмене судебных актов, направлении дела на новое рассмотрение либо удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на допущенные судами нарушения в применении и толковании норм материального и процессуального права, неправильное установление обстоятельства дела.

Повторяя доводы, изложенные в административном иске и апелляционной жалобе, указывает на отсутствие поручения Президента Российской Федерации, на которое имеется ссылка в распоряжении о ее проведении в качестве основания. Полагает, что судами сделан неверный вывод о том, что выездная внеплановая проверка органов местного самоуправления в части обеспечения ими первичных мер пожарной безопасности в населенных пунктах, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров могут проводиться без согласования с прокуратурой субъекта Российской Федерации, выражает несогласие с выводами судов о том, что Постановление Правительства РФ N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля" не распространяется на проверки органов местного самоуправления в области пожарной безопасности. Считает, что в нарушение приказа МЧС России от 28 февраля 2022 г. N 137 отделом надзорной деятельности и профилактической работы г. Тайга и Яшкинского района в отношении администрации проведены не профилактические, а надзорные мероприятия, что свидетельствует о нарушении требования соразмерности усмотрения, поскольку, для достижения законной цели достаточным было проведение профилактических мероприятий. Полагает, что данным обстоятельствам судами не дана надлежащая оценка.

Представители административного ответчика возражали по доводам жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав объяснения представителей административных ответчиков, судебная коллегия в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Как установлено судами и следует из материалов дела, 15 апреля 2022 в администрацию Тайгинского городского округа поступило распоряжение заместителя главного государственного инспектора Тайгинского городского округа и Яшкинского муниципального округа по пожарному надзору о проведении внеплановой выездной проверки от 14 апреля 2022 N 33, с целью исполнения поручения Президента РФ, данного в ходе оперативного заседания Совета безопасности РФ от 27 января 2022 г. N ПР-195 по вопросу "О дополнительных мерах по повышению пожарной безопасности и снижению возникновения чрезвычайных ситуаций в паводкоопасный период", приказа МЧС России N 137 от 28 февраля 2022 г. "О реализации в системе МЧС России протокола оперативного совещания Совета Безопасности РФ от 27 января 2022 года N ПР-195 по вопросу "О дополнительных мерах по повышению пожарной безопасности и снижению возникновения чрезвычайных ситуаций в паводкоопасный период" задачами которой указаны контроль выполнения администрацией Тайгинского городского округа первичных мер пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки.

На основании указанного распоряжения в период с 26 апреля 2022 по 06 мая 2022 в Администрации проведена проверка пожарной безопасности, по результатам которой составлен акт проверки N 33 от 06 мая 2022, в котором отражены выявленные нарушения:

- на территории населенных пунктов "данные изъяты" до начала пожароопасного периода в целях исключения возможного перехода природных пожаров не создана противопожарная минерализованная полоса шириной не менее 10 метров с западной стороны вокруг населенных пунктов;

- на территориях общего пользования, расположенных в границах населенных пунктов "данные изъяты" не проводится своевременная уборка сухой травы.

В целях устранения выявленных нарушений выдано предписание N 33/1/1 от 06 мая 2022 со сроком исполнения до 01 октября 2022.

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемое предписание принято в соответствии с законом, является обоснованным и не нарушает права административного истца.

Суд апелляционной инстанции, проверяя законность обжалуемого судебного акта согласился с выводами суда первой инстанции, указав, что на администрации сельского поселения, как на органе местного самоуправления, лежит обязанность по обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах поселения.

Судебная коллегия кассационного суда полагает выводы судов правильными, доводы кассационной жалобы не могут являться основанием для отмены судебных актов, поскольку не свидетельствуют о нарушении судами норм материального и процессуального права, основаны на неверной оценке заявителем обстоятельств дела.

В соответствии со статьей 1 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон "О пожарной безопасности") пожарная безопасность - состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров (абзац второй); требования пожарной безопасности - специальные условия социального и (или) технического характера, установленные в целях обеспечения пожарной безопасности законодательством Российской Федерации, нормативными документами или уполномоченным государственным органом (абзац четвертый); нарушение требований пожарной безопасности - невыполнение или ненадлежащее выполнение требований пожарной безопасности (абзац пятый).

В соответствии с частью 1 статьи 2 Федерального закона "О пожарной безопасности" законодательство Российской Федерации о пожарной безопасности основывается на Конституции Российской Федерации и включает в себя данный Федеральный закон, принимаемые в соответствии с ним федеральные законы и иные нормативные правовые акты, а также законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты, регулирующие вопросы пожарной безопасности.

Как установлено частью 4 статьи 6 Федерального закона от 22 июля 2008 г. N 123-ФЗ "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности" (далее - Федеральный закон "Технический регламент о требованиях пожарной безопасности"), пожарная безопасность городских и сельских поселений, городских округов и закрытых административно-территориальных образований обеспечивается в рамках реализации мер пожарной безопасности соответствующими органами государственной власти, органами местного самоуправления в соответствии с положениями статьи 63 указанного Федерального закона.

В силу части 1 статьи 63 указанного Федерального закона первичные меры пожарной безопасности включают в себя в том числе, реализацию полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности муниципального образования.

В силу пункта 9 части 1 и части 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" к вопросам местного значения относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов.

Из содержания статей 10 и 19 Федерального закона от 21 декабря 1994 г. N 69-ФЗ "О пожарной безопасности" следует, что вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах населенных пунктов поселений, городских округов устанавливаются нормативными актами органов местного самоуправления. Финансовое обеспечение мер первичной пожарной безопасности в границах муниципального образования, в соответствии с настоящим Федеральным законом является расходным обязательством муниципального образования.

Согласно ч. 2 ст. 69 Федерального закона N 123-ФЗ противопожарные расстояния должны обеспечивать нераспространение пожара от лесных насаждений вне лесничеств (лесопарков) до зданий и сооружений.

Правилами противопожарного режима в РФ (далее - Правила противопожарного режима), утвержденными Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 года N 1479, установлены требования пожарной безопасности, определяющие, в том числе порядок содержания территорий в целях обеспечения пожарной безопасности.

Пунктом 63 Правил противопожарного режима установлено, что в целях исключения возможного перехода природных пожаров на территории населенных пунктов создаются (обновляются) до начала пожароопасного периода вокруг населенных пунктов противопожарные минерализованные полосы шириной не менее 10 метров.

В силу пункта 67 Правил противопожарного режима правообладатели земельных участков (собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков), расположенных в границах населенных пунктов и на территориях общего пользования вне границ населенных пунктов, и правообладатели территорий ведения гражданами садоводства или огородничества для собственных нужд (далее - территории садоводства или огородничества) обязаны производить своевременную уборку мусора, сухой растительности и покос травы.

В соответствии со статьями 17 и 19-1 Закона Кемеровской области- Кузбасса от 6 октября 1997 года N 33-03 "Об обеспечении пожарной безопасности" в случае повышения пожарной опасности на соответствующих территориях Кемеровской области - Кузбасса высшим исполнительным органом государственной власти Кемеровской области - Кузбасса может устанавливаться особый противопожарный режим.

На период действия особого противопожарного режима на соответствующих территориях Кемеровской области - Кузбасса устанавливаются дополнительные требования пожарной безопасности, предусмотренные нормативными правовыми документами по пожарной безопасности, в том числе предусматривающие привлечение населения для профилактики и локализации пожаров вне границ населенных пунктов, запрет на посещение гражданами лесов, принятие дополнительных мер, препятствующих распространению лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, а также иных пожаров вне границ населенных пунктов на земли населенных пунктов (увеличение противопожарных разрывов по границам населенных пунктов, создание противопожарных минерализованных полос и подобные меры).

Профилактику пожаров на территории Кемеровской области в пределах полномочий, предоставленных действующим законодательством, осуществляют органы государственной власти Кемеровской области, пожарная охрана Кемеровской области, органы местного самоуправления, организации и граждане.

Постановлением Правительства Кемеровской области - Кузбасса от 1 апреля 2022 года N 177 "О некоторых вопросах, связанных с установлением периода пожароопасного сезона на территории Кемеровской области - Кузбасса в 2022 году" в целях обеспечения пожарной безопасности, защиты жизни и здоровья граждан и их имущества от пожаров, в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 16 сентября 2020 года N 1479 "Об утверждении Правил противопожарного режима в РФ", на территории Кемеровской области - Кузбасса установлен период пожароопасного сезона с 15 апреля 2022 по 20 октября 2022 года.

Указанным Постановлением утвержден перечень населенных пунктов, подверженных угрозе лесных пожаров и других ландшафтных (природных) пожаров, куда были отнесены "данные изъяты" Тайгинского городского округа.

Суд кассационной инстанции считает, что нижестоящие суды пришли к обоснованному выводу о возложении действующим законодательством на Администрацию обязанности по соблюдению требований пожарной безопасности на территории соответствующего городского округа. Мероприятия по созданию противопожарных минерализованных полос и уборка сухой травы относятся к первичным мерам пожарной безопасности, обеспечение которой в силу закона возложено на административного истца.

Обеспечение первичных мер пожарной безопасности подразумевает реализацию первичных мер пожарной безопасности на предупреждение пожаров, создание условий для безопасности людей и сохранности имущества от пожаров.

Полагать выводы судов в данной части относительно обязанности муниципального образования с целью предупреждения пожаров обеспечивать создание противопожарных минерализованных полос и организовывать уборку сухой травы в населенных пунктах, поименованных в предписании, неправильными оснований не имеется.

На основании статей 37 и 38 Закона РФ N 69-ФЗ руководители организаций обязаны выполнять предписания, постановления и иные законные требования должностных лиц пожарной охраны.

Государственные инспекторы по пожарному надзору имеют право давать руководителям юридических лиц и индивидуальным предпринимателям, должностным лицам и гражданам обязательные для исполнения предписания по устранению нарушений требований пожарной безопасности (статья 6 Закона РФ N 69-ФЗ).

Предписание об устранении нарушений требований пожарной безопасности представляет собой ненормативный правовой акт должностного лица, уполномоченного на осуществление государственного пожарного надзора, выявившего соответствующие нарушения, возлагающий на лицо, в деятельности которого эти нарушения установлены, обязанности по их устранению в определенные сроки.

В силу положений пунктов 2, 8, 9 статьи 18 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при применении к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям мер государственного принуждения, направленных на устранение выявленных нарушений обязательных требований, должностные лица органов государственного контроля (надзора) обязаны соблюдать права и законные интересы проверенного лица, не допускать их необоснованного ограничения и обосновывать свои действия.

В этой связи предписание должностного лица органа государственного пожарного надзора об устранении нарушений требований пожарной безопасности, выявленных при проверке объекта, должно быть обоснованным как с правовой точки зрения, так и соответствовать фактическим обстоятельствам дела, возлагать на лицо, которому оно выдается, реально исполнимые им с учетом технико-эксплуатационного состояния объекта обязанности. Необоснованное возложение предписанием определенных обязанностей на юридическое лицо, по сути, влечет нарушение его законных прав и интересов.

Оспаривая законность принятых по настоящему делу судебных актов, кассатор ссылается на отсутствие оснований для проведения проверки, и нарушение процедуры ее проведения, при этом, не опровергает факт наличия нарушений, вмененных оспариваемым предписанием и подлежащих устранению.

Поскольку при рассмотрении настоящего дела установлено, что оспариваемое предписание принято уполномоченным должностным лицом, содержат конкретные требования, четкую формулировку предлагаемых действий, факты нарушения требований пожарной безопасности подтверждены материалами дела и административным истцом не оспаривается, устранение нарушений, указанных в предписании направлено на защиту прав неопределенного круга лиц, соответствует задачам обеспечения безопасности и цели недопустимости угрозы возникновения пожара и причинения вреда жизни людей, суды пришли к выводу об отсутствии совокупности таких условий как несоответствие оспариваемых действий, решений административных ответчиков требованиям закона и нарушение этим действиями, решениями прав и свобод административного истца.

Учитывая установленный факт наличия нарушений требований пожарной безопасности, суд кассационной инстанции считает, что при таких обстоятельствах доводы кассационной жалобы относительно возможности устранения выявленных нарушений в ходе профилактических, а не надзорных мероприятий, не имеют определяющего значения и не влияют на правильность выводов судов.

Суды также пришли к выводу о несостоятельности доводов административного истца о проведении проверки в нарушение положений постановления Правительства РФ от 10 марта 2022 года N 336 "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", без соответствующего поручения Президента РФ и без согласования с органами прокуратуры, указав, что ограничения, установленные указанным постановлением не распространяются на проверки, проводимые в отношении органов местного самоуправления по вопросам деятельности, осуществляемой ими при решении вопросов местного значения, осуществления полномочий по решению указанных вопросов (к которым относится обеспечение первичных мер пожарной безопасности), поскольку проведение таких проверок регулируется Федеральным законом от 6 октября 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления" и Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 69-ФЗ "О пожарной безопасности", а не Федеральным законом "О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в РФ" и Федеральным законом "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля".

Суд кассационной инстанции согласен с выводами судов о несостоятельности доводов жалобы в указанной части, поскольку наличие поручения от Совета Безопасности Российской Федерации о дополнительных мерах по повышению пожарной безопасности и снижению возникновения чрезвычайных ситуаций на территории Российской Федерации не требует дополнительных распорядительных актов от органов прокуратуры.

Согласно пункту 3 Постановления Правительства Российской Федерации от 10.03.2022 N 336 (ред. от 24.03.2022) "Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля", внеплановые проверки проводятся без согласования с органами прокуратуры, в том числе по поручению Президента Российской Федерации.

Совет Безопасности Российской Федерации это конституционный государственный и консультативно-совещательный орган при Президенте Российской Федерации, осуществляющий подготовку решений Президента по вопросам обеспечения защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, проведения единой государственной политики по обеспечению национальной безопасности (Положение о Совете Безопасности утверждено Указом Президента Российской Федерации от 07 марта 2020 года N 175).

Следовательно, согласование с органами прокуратуры при проведении указанной внеплановой проверки не требовалось.

При таких обстоятельствах, судебная коллегия кассационного суда полагает, что судами первой и апелляционной инстанций правильно установлены обстоятельства, имеющие значение для дела, выводы судов установленным обстоятельствам соответствуют.

Приведенные выше, а также иные доводы подателя жалобы основаны на ошибочном толковании норм действующего законодательства, по существу, сводятся к переоценке выводов судов, проверялись ими и получили правильную правовую оценку в обжалуемых судебных актах, не содержат ссылок на существенные нарушения норм материального или процессуального права, повлиявшие на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции определила

определила:

решение Тайгинского городского суда Кемеровской области от 07 июля 2022 и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Кемеровского областного суда от 08 сентября 2022 оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 13 декабря 2022.

Председательствующий

Судьи