Апелляционное определение СК по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 66а-1303/2022

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Павловой О.А, судей Белоногого А.В. и Пластинина И.В, при секретаре Веселовой Н.Н, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-94/2022 по апелляционной жалобе Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 сентября 2022 года, которым удовлетворён административный иск общества с ограниченной ответственностью "Аквакультура" о признании недействующим постановления Правительства Санкт-Петербурга от 7 декабря 2010 года N 1664 "Об утверждении проекта планировки с проектом межевания территории, ограниченной Ириновским "адрес"".

Заслушав доклад судьи Пластинина И.В, объяснения представителя административного истца общества с ограниченной ответственностью "Аквакультура" - Маслова А.В, представителя административного ответчика Правительства Санкт-Петербурга - Долгушевой А.А, заключение прокурора Курышкиной О.А,

УСТАНОВИЛА:

7 декабря 2010 года постановлением Правительства Санкт-Петербурга N 1664 (далее - Постановление) утверждён проект планировки с проектом межевания территории, ограниченной "адрес"

Согласно пункту 3 данного постановления оно вступает в силу на следующий день после официального опубликования.

Общество с ограниченной ответственностью "Аквакультура" (далее - Общество), являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", обратилось с административным исковым заявлением о признании Постановления недействующим.

В обоснование заявленных требований Общество указало, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает его права как собственника указанного земельного участка, поскольку препятствует использованию участка в соответствии с видами разрешённого использования, установленными для функциональной и территориальной зон, в которых он расположен, что противоречит части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации, Генеральному плану Санкт-Петербурга, утверждённому Законом Санкт-Петербурга от 22 декабря 2005 года N 728-99, Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утверждённым постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524. Кроме того, Постановление принято с нарушением порядка, в том числе с нарушением правил опубликования.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 7 сентября 2022 года административные исковые требования удовлетворены, Постановление признано недействующим с момента его принятия.

В апелляционной жалобе административный ответчик просит решение суда отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и норм процессуального права; несоответствие выводов, изложенных в решении, обстоятельствам дела.

На апелляционную жалобу административным истцом представлены возражения.

Представитель административного ответчика в судебном заседании настаивал на удовлетворении апелляционной жалобы.

Представитель административного истца просил оставить решение суда без изменения.

Прокурор дал заключение о законности обжалуемого судебного акта.

Представитель заинтересованного лица Министерства обороны Российской Федерации о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещён своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился.

На основании части 1 статьи 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагала возможным рассмотреть дело в отсутствие представителя заинтересованного лица.

Суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционной жалобе и возражениях относительно жалобы (часть 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Выслушав объяснения сторон, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на неё, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия пришла к выводу, что решение суда первой инстанции не подлежит отмене по следующим основаниям.

Согласно пункту "в" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации вопросы владения, пользования и распоряжения землей отнесены к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с положениями частей 2 и 5 статьи 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам.

Согласно частям 1, 5 статьи 41, части 2 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в редакции на день принятия Постановления) подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов.

При подготовке документации по планировке территории может осуществляться разработка проектов планировки территории, проектов межевания территории и градостроительных планов земельных участков.

В случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 данного кодекса, осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.

Пунктами 12, 13 статьи 3, пунктом 3 статьи 7 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" предусмотрено, что к полномочиям Правительства Санкт-Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга относится принятие решений о подготовке документации по планировке территории Санкт-Петербурга; утверждение документации по планировке территории Санкт-Петербурга.

Решения о подготовке документации по планировке территории принимаются Правительством Санкт-Петербурга.

Уполномоченный Правительством Санкт-Петербурга исполнительный орган государственной власти Санкт-Петербурга: обеспечивает подготовку документации по планировке территории; осуществляет проверку подготовленной документации по планировке территории на соответствие требованиям, указанным в части 10 статьи 45 Градостроительного кодекса Российской Федерации. По результатам проверки принимает решение о направлении такой документации Правительству Санкт-Петербурга на утверждение или об отклонении такой документации и направлении ее на доработку.

Таким образом, суд первой инстанции пришёл к правильному выводу, что оспариваемое Постановление принято в пределах предоставленных полномочий Правительству Санкт-Петербурга.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят с нарушением правил опубликования.

Согласно части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

В силу подпункта "г" пункта 2 части 8, части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 2 и 3 части 8 данной статьи, возлагается на орган, организацию, должностное лицо, принявшие оспариваемый нормативный правовой акт.

В соответствии с пунктами 2, 6, 8 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010 года N 445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга" (в редакции на день принятия Постановления) порядок официального опубликования правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга в части, не урегулированной данным Законом Санкт-Петербурга, и иные источники их официального опубликования устанавливаются Правительством Санкт-Петербурга.

Правовой акт Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа государственной власти Санкт-Петербурга, затрагивающий права, свободы и обязанности человека и гражданина, подлежит официальному опубликованию не позднее 15 дней после его подписания, если иной срок не установлен федеральным законодательством.

Правовые акты Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга могут быть опубликованы в иных печатных изданиях, доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы органам государственной власти, должностным лицам, организациям, переданы по каналам связи, распространены в машиночитаемой форме, а также опубликованы в виде отдельного издания.

Согласно пункту 1.5 постановления Правительства Санкт-Петербурга от 30 декабря 2003 года N 173 "О порядке опубликования законов Санкт-Петербурга, нормативных правовых актов Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга и иных исполнительных органов государственной власти Санкт-Петербурга" (в редакции на день принятия Постановления) официальным опубликованием нормативного правового акта Губернатора Санкт-Петербурга, Правительства Санкт-Петербурга, иного исполнительного органа считается первая публикация его полного текста в следующих изданиях: в газетах "Санкт-Петербургские ведомости", "Невское время", "Петербургский дневник", "Санкт-Петербургский Курьер", в журналах "Вестник Администрации Санкт-Петербурга", "Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга".

Пунктом 1 статьи 6 Федерального закона от 29 декабря 1994 года N 77-ФЗ "Об обязательном экземпляре документов" предусмотрено, что производители документов обязаны передавать обязательный экземпляр получателям документов безвозмездно.

В абзаце 4 пункта 31 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым, учитывая, что целью официального опубликования нормативного правового акта является обеспечение возможности ознакомиться с содержанием этого акта тем лицам, права и свободы которых он затрагивает, в исключительных случаях при отсутствии в публичном образовании периодического издания, осуществляющего официальное опубликование нормативных правовых актов, принимаемых в этом публичном образовании, и при опубликовании оспариваемого акта в ином печатном издании либо обнародовании акта (например, в порядке, предусмотренном учредительными документами публичного образования) необходимо проверять, была ли обеспечена населению публичного образования и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, возможность ознакомиться с его содержанием. Если такая возможность была обеспечена, порядок опубликования нормативного правового акта не может признаваться нарушенным по мотиву опубликования не в том печатном издании либо доведения его до сведения населения в ином порядке.

Доводы административного ответчика об опубликовании Постановления в газете "Петербургский дневник" N 52 от 31 декабря 2010 года не нашли своего подтверждения в суде первой инстанции.

Доказательств официального опубликования Постановления в указанном издании либо в ином источнике, либо доведение его до сведения населения в ином порядке административным ответчиком в нарушение части 9 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не представлено.

Довод административного ответчика о размещении Постановления в справочно-информационных системах обоснованно не принят во внимание судом первой инстанции, поскольку возможность пользования данными системами является ограниченной и не позволяет всему населению на безвозмездной основе ими пользоваться. Кроме того, рассматриваемый случай исключительным не является.

В соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу судебным актом по ранее рассмотренному гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

В пункте 26 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым в соответствии с частью 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации обстоятельства, установленные вступившим в законную силу решением суда по ранее рассмотренному им гражданскому или административному делу либо по делу, рассмотренному ранее арбитражным судом, не доказываются вновь и не подлежат оспариванию при рассмотрении судом другого административного дела, в котором участвуют лица, в отношении которых установлены эти обстоятельства, или лица, относящиеся к категории лиц, в отношении которой установлены эти обстоятельства.

При применении данной правовой нормы нужно исходить из того, что под лицами, относящимися к категории лиц, в отношении которой установлены названные выше обстоятельства, понимаются, в частности, органы государственной власти, входящие в единую систему государственных органов (например, налоговые органы, таможенные органы и т.п.), должностные лица соответствующей системы государственных органов.

Определением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 13 июля 2012 года о прекращении производства по делу N установлено, что Постановление опубликовано в газете "Петербургский дневник" N 52 от 31 декабря 2010 года.

Тем не менее, суд первой инстанции обоснованно не принял доводы административного ответчика о преюдициальном характере данного определения, поскольку административный истец лицом, участвовавшим в данном деле, не являлся, дело по существу не рассмотрено и прекращено в связи с неподведомственностью спора арбитражному суду.

Доводы апелляционной жалобы об опубликовании Постановления на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре Правительства Санкт-Петербурга и на официальном сайте Законодательного Собрания Санкт-Петербурга не могут являться основанием для её удовлетворения, поскольку при рассмотрении дела в суде первой инстанции административный ответчик на данные обстоятельства не указывал, а приложенные к апелляционной жалобе скриншоты с указанных сайтов не позволяют определить день размещения Постановления на данных сайтах.

Неопределённость дня официального опубликования Постановления ведёт и к неопределённости дня вступления его в силу в соответствии с пунктом 3 Постановления.

В пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" даны разъяснения, согласно которым следует иметь в виду, что акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Доводы апелляционной жалобы фактически повторяют позицию административного ответчика по существу спора, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с данной оценкой у судебной коллегии не имеется.

При рассмотрении дела судом первой инстанции правильно определены юридически значимые обстоятельства, нарушений или неправильного применения норм материального или процессуального права, влекущих отмену или изменение судебного акта, не допущено, выводы суда соответствуют обстоятельствам дела.

С учетом изложенного решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены или изменения в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь статьями 177, 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 7 сентября 2022 оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Санкт-Петербурга - без удовлетворения.

На состоявшиеся по делу судебные акты может быть подана кассационная жалоба в Третий кассационный суд общей юрисдикции через Санкт-Петербургский городской суд в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения.

Председательствующий

Судьи