Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2022 г. по делу N 8а-24982/2022[88а-25564/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Бритвиной Н.С. и Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи поданную 24 октября 2022 года кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Богдановой Любови Юрьевны, Никитина Ивана Николаевича, Смирнова Сергея Александровича на решение Верховного Суда Чувашской Республики от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года по административному делу N 3а- 308/2021 по административному исковому заявлению индивидуального предпринимателя Богдановой Л.Ю. о признании недействующим в части Закона Чувашской Республики "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках" от 13 июля 2010 года N 39 в редакции Закона Чувашской Республики от 24 июня 20201 года N 49 "О внесении изменений в статью 5 Закона Чувашской Республики "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках".

Заслушав доклад председательствующего судьи Фахрутдинова И.И, изложившего обстоятельства административного дела и содержание кассационной жалобы, выслушав в ее поддержку объяснения представителей Богдановой Л.Ю, Никитина И.Н, Смирнова С.А. по доверенности Яковлева Е.А, возражения представителя Госсовета Чувашии по доверенности Ванямова В.Н, заключение прокурора Трофимова А.А, полагавшего судебные акты подлежащими оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Государственным Советом Чувашской Республики принят Закон Чувашской Республики от 24 июня 2021 года N 49 "О внесении изменений в статью 5 Закона Чувашской Республики "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках", который опубликован 1 июля 2021 года в газете "Республика" и 7 июля 2021 года в газете "Хыпар", а так же размещен (опубликован) 24 июня 2021 года на Портале органов власти "Чувашской Республики в сети "Интернет" (http.//www.cap.ru), 28 июня 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации (http.pravo.gov.ru).

Закон Удмуртской Республики от 13 июля 2010 года N 39 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках" в редакции Закона Чувашской Республики от 24 июня 2021 года N 49 "О внесении изменений в статью 5 Закона Чувашской Республики "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках", как следует из его содержания, регулирует правоотношения по размещению нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности Чувашской Республики или муниципальной собственности.

В части 4 статьи 5 упомянутого Закона указано, что основанием для размещения нестационарного торгового объекта в местах, определяемых схемой размещения нестационарных торговых объектов, является договор на размещение нестационарного торгового объекта, заключаемый по результатам проведения торгов либо без проведения торгов в случаях, установленных частью 7 этого Закона.

Согласно части 7 без проведения торгов договоры в местах, определенных схемой размещения нестационарных торговых объектов, заключаются в случаях:

размещения на новый срок размещения нестационарного торгового объекта, размещенного по действующему договору в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом, исполняющим свои обязанности по действующему договору;

размещения на новый срок размещения нестационарного торгового объекта, размещенного в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов, хозяйствующим субъектом, надлежащим образом исполняющим свои обязанности по действующему договору аренды земельного участка, заключенному до 1 марта 2015 года и предусматривающему размещение нестационарного торгового объекта;

предоставление компенсационного места при досрочном прекращении действия договора при принятии органом местного самоуправления решений:

а) о необходимости ремонта и (или) реконструкции автомобильных дорог в случае, если нахождение нестационарного торгового объекта препятствует осуществлению указанных работ;

б) об использовании территории, занимаемой нестационарным торговым объектом, для целей, связанных с развитием улично-дорожной сети, размещением остановок общественного транспорта, оборудованием бордюров, организацией парковочных мест, иных элементов благоустройства;

в) о размещении объектов капитального строительства.

Индивидуальный предприниматель Богданова Л.Ю. обратилась в суд с административным исковым заявлением, в котором, уточнив требования, просила признать недействующими часть 4 статьи 5 Закона Чувашской Республики от 13 июля 2010 года N 39 (в редакции закона от 24 июня 2021 года) в части ограничения в перечне документов - оснований (правоустанавливающих) документов на основании, которого у собственников нестационарных объектов возникает право на размещение единственным видом сделки - договором на размещение.

Решением Верховного Суда Чувашской Республики от 9 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления индивидуального предпринимателя Богдановой Л.Ю. отказано.

В кассационной жалобе административный истец индивидуальный предприниматель Богданова Л.Ю, а также лица, не привлеченные к участию в деле индивидуальные предприниматели Никитин И.Н, Смирнов С.А, ставят вопрос об отмене судебных актов судов обеих инстанций, как постановленных с нарушением норм процессуального и материального права. В обоснование доводов кассационной жалобы ее податели не соглашаются с выводами судов о правомерности оспариваемого нормативного правового акта, поскольку он, по их мнению, противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 28 декабря 2009 года N 3481-ФЗ "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации", Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135- ФЗ "О защите конкуренции" вводя не предусмотренное указанными федеральными законами ограничения, сузив круг правоустанавливающих документов - оснований для размещения нестационарных торговых объектов. Также, как полагают авторы кассационной жалобы, резолютивная часть решения суда первой инстанции не содержит выводов о разрешении заявленных административным истцом требований.

Лица, участвующие в деле, извещенные о времени и месте судебного заседания надлежащим образом.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких нарушений по настоящему административному делу нижестоящими судебными инстанциями не допущено.

Согласно части 1 статьи 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Как следует из содержания пункта 1 части 2 статьи 215 указанного Кодекса, по результатам рассмотрения административного дела об оспаривании нормативного правового акта судом принимается решение об удовлетворении заявленных требований полностью или в части, если оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части признается не соответствующим иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, и не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты.

Из правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 34 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", следует, что судами при рассмотрении административных дел о признании недействующим нормативного правового акта следует выяснять: принят ли этот нормативный правовой акт в пределах полномочий органа или должностного лица с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия и введения его в действие, соответствует ли содержание акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Разрешая административный спор и принимая решение об отказе в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с мнением которого согласился суд апелляционной инстанции, указал, что оспариваемые положения Закона Чувашской Республики от 24 июня 2021 года N 49 "О государственном регулировании торговой деятельности в Чувашской Республике и о внесении изменений в статью 1 Закона Чувашской Республики "О розничных рынках" приняты уполномоченным органом в пределах его компетенции, с соблюдением порядка, процедуры, а также формы, вида нормативного правового акта, нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу не противоречат.

Судебная коллегия находит выводы судов правильными, основанными на применимых нормах материального права, регулирующих спорные отношения и надлежащей оценке юридически значимых обстоятельств.

Так, частями 2 и 5 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются Федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации.

Согласно подпункту 69 пункта 2 статьи 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет бюджета субъекта относится решение вопросов реализации государственной политики в области торговой деятельности на территории Российской Федерации, проведения информационно - аналитического наблюдения за состоянием рынка определенного товара и осуществлением торговой деятельности Российской Федерации, разработки и реализации мероприятий, содействующих развитию торговой деятельности и осуществление иных полномочий, предусмотренных Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N 381-Ф3 "Об основах государственного регулирования торговой деятельности в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 381-ФЗ).

Как предусмотрено частью 1 статьи 3 и частью 1 статьи 6 указанного закона, правовое регулирование отношений в области торговой деятельности осуществляется Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом N 381-ФЗ, Законом Российской Федерации от 7 февраля 1992 года N 2300 "О защите прав потребителей", другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами, законами субъектов Российской Федерации, иными нормативными правовыми актами.

В соответствии с частями 1 и 3 статьи 10 Федерального закона N 381- ФЗ размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках, в зданиях, строениях, сооружениях, находящихся в государственной собственности или муниципальной собственности, осуществляется в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов с учетом обеспечения устойчивого развития территорий и достижения нормативов минимальной обеспеченности населения площадью торговых объектов. Схема размещения нестационарных торговых объектов разрабатывается и утверждается органом местного самоуправления в порядке, установленном уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

В силу подпункта 6 пункта 1 статьи 39.33 Земельного кодекса Российской Федерации использование земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, за исключением земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам, может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в случае размещения нестационарных торговых объектов, рекламных конструкций, а также иных объектов, виды которых устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 39.36 указанного кодекса предусмотрено, что размещение нестационарных торговых объектов на землях или земельных участках, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов в соответствии с Федеральным законом от 28 декабря 2009 года N381-ФЗ.

Частью 1 статьи 17.1 Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135- ФЗ " О защите конкуренции" установлено, что заключение договоров аренды, договоров безвозмездного пользования, доверительного управления имуществом, иных договоров, предусматривающих переход прав владения и (или) пользования в отношении государственного или муниципального имущества, не закрепленного на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, может быть осуществлено только по результатам проведения конкурсов или аукционов на право заключения этих договоров.

Таким образом законодатель, определяя основания использования земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, наряду с общими основаниями предоставления земельных участков, установилособое правовое регулирование использование земель и земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в частности, при размещении на них нестационарных торговых объектов. То есть такое размещение может осуществляться без предоставления земельных участков и установления сервитута в соответствии со схемой размещения нестационарных торговых объектов.

Исходя из анализа указанных правовых норм, судами первой и апелляционной инстанций сделан правильный вывод о том, что федеральное законодательство не регулирует вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не регламентирует основания и форму юридического оформления прав субъектов, осуществляющих торговую деятельность, на использование земель в соответствии с правилами, установленными Земельным кодексом Российской Федерации, равно как не устанавливает запрет на возможность определения такого порядка и не исключает оформление прав, в том числе посредством заключения договора.

Следовательно, вопросы порядка и условий размещения нестационарных торговых объектов на землях, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в части, не урегулированной федеральными законами, регулируются законодательством субъектов Российской Федерации.

Таким образом субъект Российской Федерации, реализуя свои полномочия по регулированию правоотношений, связанных с размещением нестационарных торговых объектов, вправе установить в законе субъекта в качестве основания для размещения нестационарного торгового объекта в местах, определенных схемой размещения нестационарного торгового объекта, договор на размещение, заключаемый по результатам проведения торгов либо без проведения торгов в случаях, установленных законом субъекта. Основанием для установления данного порядка предоставления прав на размещение нестационарных торговых объектов в Законе Чувашской Республики послужило распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 января 2021 года N 208-р, в котором ключевыми направлениями по созданию возможностей для розничного сбыта товаров определены: продление договоров на размещение нестационарных торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли без проведения торгов; содействие открытию юридическими и физическими лицами новых торговых объектов и объектов для осуществления развозной торговли, а также предоставления компенсационных мест для размещения таких торговых объектов.

Такое правовое регулирование не противоречит и утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 февраля 2016 года N 164-р "Стратегии действий в интересах граждан старшего поколения в Российской Федерации до 2025 года", механизм реализации которой в сфере розничной торговли предусматривает закрепление в федеральном законодательстве всех вариантов юридического оформления размещения нестационарных торговых объектов.

Также методическими рекомендациями по совершенствованию правового регулирования нестационарной и развозной торговли на уровне субъектов Российской Федерации, направленными письмом Министерства промышленности и торговли Российской Федерации от 23 марта 2015 N ЕВ- 5999/08 субъектам Российской Федерации было предложено организовывать работу по закреплению в законодательстве Российской Федерации всех вариантов юридического оформления размещения нестационарных торговых объектов и осуществления развозной торговли: договоров аренды земельного участка и договор на размещение (эксплуатацию) нестационарного торгового объекта. Согласно указанным методическим рекомендациям договор на размещение нестационарного торгового объекта допускается как альтернатива договору аренды земельного участка для киосков, павильонов, торговых автоматов, сезонных кафе, бахчевых развалов, елочных базаров и прочих объектов, являющихся сооружениями не демонтируемыми и не вывозимыми с места по итогам торгового дня, а также лотков сезонного или круглогодичного размещения.

Исходя из указанного правового регулирования, являются обоснованными суждения судов обеих инстанций о том, что закрепление в Законе Чувашской Республике в качестве юридического основания для размещения нестационарного торгового объекта такого вида договора, как договор на размещение нестационарного торгового объекта, в полной мере согласуется как с законодательством Российской Федерации, так и с рекомендациями федеральных органов государственной власти.

Отвергая доводы административного истца, суды верно отметили, что закрепление в Земельном кодексе Российской Федерации особого правового регулирования использования земель или земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, при размещении на них нестационарных торговых объектов не означает, что реализация права на размещение нестационарных торговых объектов на указанных земельных участках осуществляется лишь на основании схемы размещения нестационарных торговых объектов, исключая возможность заключения договора на размещение указанного объекта. Схема размещения нестационарных торговых объектов не содержит информации о конкретных объектах или субъектах хозяйственной деятельности и поэтому, не закрепляет права субъектов хозяйственной деятельности на места, указанные в схеме.

Исходя из Порядка разработки и утверждения органами местного самоуправления в Чувашской Республике схемы размещения нестационарных торговых объектов, утвержденного приказом Министерства экономического развития, промышленности и торговли Чувашской Республики от 16 ноября 2010 года N 184 указанная схема является инструментом систематизации размещения нестационарных торговых объектов на территории муниципального образования и представляет собой перечень мест размещения таких объектов с указанием типа торгового объекта, срока осуществления торговой деятельности в месте размещения нестационарных торговых объектов, специализации торгового объекта без указания конкретных лиц, которые являются их владельцами и эксплуатируют их. Подтверждением права субъекта предпринимательской деятельности в установленном месте, определенном схемой размещения нестационарных торговых объектов, является именно договор на размещение объекта, предусмотренный оспариваемым дополнением к закону.

Какого-либо противоречия оспариваемого нормативного правового акта Конституции Российской Федерации, положениям Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 26 июля 2006 года N 135 -ФЗ "О защите конкуренции" судами также не установлено.

В частности, судебные инстанции правильно указали, что ссылка административного истца в обосновании заявленных требований на положения статьи 8 Гражданского кодекса Российской Федерации не свидетельствует о недействительности оспариваемого Закона, поскольку указанная статья устанавливает общие основания возникновения гражданских правоотношений и из её содержания не следует, что все перечисленные в данной статье основания применимы при правовом регулировании вопросов юридического оформления права на размещение нестационарных торговых объектов на земельных участках.

Перечень оснований для размещения нестационарных торговых объектов не может быть открытым, как утверждает административный истец, поскольку данное обстоятельство привело бы к неопределенности правового регулирования региональным законодателем отношений в области торговой деятельности, что повлекло бы за собой нарушение прав хозяйствующих субъектов, осуществляющих торговую деятельность.

Не согласиться с этими выводами у суда кассационной инстанции правовых оснований не имеется, поскольку они являются аргументированными и обоснованными.

Доводы административного истца о несоблюдении административным ответчиком процедуры принятия оспариваемого Закона судами тщательно проверены и отклонены, как противоречащие фактическим обстоятельствам дела применительно к нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения. В приведенной части суждения судов в кассационной жалобе под сомнение не ставятся.

Исходя из вышеуказанного, судебная коллегия полагает, что поставленные судами первой и апелляционной инстанций судебные акты являются законными и обоснованными.

Доводы авторов кассационной жалобы, основанные на ошибочном и произвольном толковании норм права, ранее получили надлежащую правовую оценку суда апелляционной инстанции и с учетом изложенных в настоящем кассационном определении выводов судебной коллегии не могут повлечь отмену обжалуемых судебных актов.

Каких-либо нарушений норм процессуального права, в том числе регулирующих порядок принятия решения суда, круг вопросов, разрешаемых при его принятии, его содержание, судом первой инстанции не допущено. Резолютивная часть судебного акта содержит выводы суда об отказе в удовлетворении административного иска полностью по заявленным им требованиям.

При таких обстоятельствах решение и апелляционное определение подлежат оставлению без изменения, а кассационная жалоба - без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьёй 328, пунктом 2 части 1 статьи 329 и статьёй 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Верховного Суда Чувашской Республики от 9 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу индивидуальных предпринимателей Богдановой Любови Юрьевны, Никитина Ивана Николаевича, Смирнова Сергея Александровича - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, предусмотренные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 16 декабря 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: