Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 13 декабря 2022 г. по делу N 8а-30787/2022[88а-30656/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С. и Ендовицкой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационные жалобы Бессудновой Аллы Петровны, Дементьевой Марии Николаевны, Долбиловой Марии Григорьевны, Кармановой Надежды Михайловны, Козыревой Натальи Константиновны, Лукьяновой Нины Ивановны, Пчелкиной Елены Валентиновны, Пылевой Татьяны Николаевны, Шапетько Марии Валентиновны, в лице их представителя Мальковой Л.П, и Михайленко Елены Ивановны на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 апреля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Бессудновой Аллы Петровны, Дементьевой Марии Николаевны, Долбиловой Марии Григорьевны, Кармановой Надежды Михайловны, Козыревой Натальи Константиновны, Лукьяновой Нины Ивановны, Пчелкиной Елены Валентиновны, Пылевой Татьяны Николаевны, Шапетько Марии Валентиновны и Михайленко Елены Ивановны к Малоярославецкому районному Собранию депутатов муниципального района "Малоярославецкий район" Калужской области о признании недействующим в части Положения о дополнительных социальных гарантиях лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района "Малоярославецкий район", утвержденного решением Малоярославецкого районного Собрания депутатов муниципального района "Малоярославецкий район" от 22 июня 2020 года N 45.

Заслушав доклад судьи Васляева В.С, объяснения Бессудновой А.П, Дементьевой М.Н, Пчелкиной Е.В, Пылевой Т.Н, их представителя Мальковой Л.П, Михайленко Е.И. и ее представителя Кузьминой Л.Н, поддержавших доводы кассационных жалоб, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационные жалобы не подлежащими удовлетворению, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Малоярославецкого районного Собрания депутатов муниципального района "Малоярославецкий район" от 22 июня 2020 года N 45 утверждено Положение о дополнительных социальных гарантиях лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района "Малоярославецкий район".

Статьей 2 названного Положения установлено, что ежемесячная социальная выплата устанавливается в размерах: лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в соответствии с п. 1 ст. 1 Положения - в размере 15% денежного содержания по замещавшейся должности муниципальной службы.

Размер ежемесячной социальной выплаты увеличивается на 1 % денежного содержания муниципального служащего за каждый полный календарный год стажа муниципальной службы свыше стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению N 1 к настоящему Положению, но не более 25 % денежного содержания муниципального служащего.

Лицам, замещавшим должности муниципальной службы, которым в соответствии с решением Малоярославецкого Районного Собрания депутатов от 16 декабря 2009 года N 58 "Об утверждении Положения "О порядке назначения и выплаты ежемесячной доплаты к пенсии по старости лицам, замещавшим муниципальные должности и муниципальные должности муниципальной службы муниципального района "Малоярославецкий район", решением Малоярославецкого Районного Собрания депутатов от 18 декабря 2013 года N 55 "Об утверждении Положения о ежемесячной социальной выплате лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы муниципального района "Малоярославецкий район", которым была назначена ежемесячная социальная выплата, устанавливается ежемесячная социальная выплата при наличии стажа муниципальной службы от 9 лет - в размере 15% денежного содержания по замещавшейся должности муниципальной службы.

Размер ежемесячной социальной выплаты увеличивается на 1 % денежного содержания муниципального служащего за каждый полный календарный год стажа муниципальной службы, но не более 25 % денежного содержания муниципального служащего.

Лицам, замещавшим должности муниципальной службы, которым в соответствии с решением Малоярославецкого Районного Собрания депутатов от 20 февраля 2019 года N 26 "Об утверждении Положения о ежемесячной социальной выплате лицам, замещавшим муниципальные должности муниципальной службы муниципального района "Малоярославецкий район", которым назначена ежемесячная социальная выплата, - в размере 15% денежного содержания по замещавшейся должности муниципальной службы.

Размер ежемесячной социальной выплаты увеличивается на 1 % денежного содержания муниципального служащего за каждый полный календарный год стажа муниципальной службы свыше стажа, продолжительность которого для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению N 1 к настоящему Положению, но не более 25 % денежного содержания муниципального служащего.

Кроме того, п. 3 оспариваемого решения указано, что оно вступает в силу с момента официального опубликования (обнародования) и распространяется на правоотношения, возникшие с 24 апреля 2019 года.

Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими с момента принятия перечисленных пунктов ст. 2 поименованного Положения в части установления размеров ежемесячной социальной выплаты лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района "Малоярославецкий район", указывая на то, что новые размеры ежемесячной социальной выплаты пересчитаны в сторону уменьшения ранее назначенных им размеров такой выплаты, что ухудшило их пенсионное обеспечение.

При этом, ссылались на противоречия оспариваемой нормы Конституции Российской Федерации, закрепляющей принцип недопустимости придания обратной силы закону, ухудшающему положение лица; п. 3 Указа Президента Российской Федерации от 31 декабря 2016 года N 730, предусматривающему право сохранения ранее установленной ежемесячной социальной выплаты; а также иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, а именно: пп.5 п. 1 ст. 23 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", п.п. 2 и 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", п. 3 ст. 7 Федерального закона от 23 мая 2016 года N 143-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части увеличения пенсионного возраста отдельным категориям граждан", ст. 4 Закона Калужской области от 25 февраля 2011 года N 120-ОЗ "О дополнительных социальных гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) государственные должности Калужской области, должности гражданской службы Калужской области, семьям, а также детям умерших лиц, замещавших указанные должности", ст. 2 Закона Калужской области N 192-ОЗ "О внесении изменений в Закон Калужской области "О дополнительных социальных гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) государственные должности Калужской области, должности гражданской службы Калужской области, семьям, а также детям умерших лиц, замещавших указанные должности", правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации по указанному вопросу.

Решением Калужского областного суда от 2 апреля 2021 года в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 апреля 2022 года решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей ст. 2 оспариваемого Положения, направленной на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в той мере, в какой она распространена на правоотношения, возникшие с 24 апреля 2019 года, то есть до ее принятия отменено; с принятием по делу в указанной части нового решения об удовлетворении административных исковых требований.

Статья 2 Положения о дополнительных социальных гарантиях лицам, замещавшим должности муниципальной службы в органах местного самоуправления муниципального района "Малоярославецкий район", утвержденного решением Малоярославецким районным Собранием депутатов муниципального района "Малоярославецкий район" от 22 июня 2020 года N 45, направленная на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим должности муниципальной службы, признана недействующей с даты ее принятия в той мере, в какой она распространена на правоотношения, возникшие с 24 апреля 2019 года, то есть до ее принятия.

В остальной части решение Калужского областного суда от 2 апреля 2021 года оставлено без изменения.

В кассационных жалобах, направленных 29 сентября и 3 октября 2022 года и поступивших 17 октября 2022 года Бессуднова А.П, Дементьева М.Н, Долбилова М.Г, Карманова Н.М, Козырева Н.К, Лукьянова Н.И, Пчелкина Е.В, Пылева Т.Н. и Шапетько М.В, в лице своего представителя Мальковой Л.П, а также Михайленко Е.И. просят апелляционное определение отменить ввиду незаконности и необоснованности, с направлением административного дела на новое рассмотрение.

Указывают на то, что размер ежемесячных выплат за выслугу лет иным, нежели административные истцы, пенсионерам из числа муниципальных служащих, проживающих на территории Малоярославецкого муниципального района, установлен в размере 50 % от их денежного содержания, что ставит административных истцов в неравное положение с другими получателями указанных выплат.

Не соглашаются с выводами суда апелляционной инстанции о наличии в материалах дела доказательств, подтверждающих то обстоятельство, что порядок и условия выплаты пенсии за выслугу лет должны определятся с учетом возможностей местного бюджета, который в рассматриваемой ситуации, по их мнению, не мог быть признан дефицитным.

Обращают также внимание на противоречие оспариваемых положений региональному законодательству.

В своей кассационной жалобе Михайленко Е.И. указывает на то, что судом не исследовалась причина принятия нормативных правовых актов, устанавливающих два разных размера ежемесячных социальных выплат в один год; полагает, что законодательство не связывает определение размера соответствующей пенсии муниципальных служащих с источниками финансирования выплат; считает необоснованным вывод суда о том, что органы местного самоуправления полномочны по своему усмотрению устанавливать размер ежемесячной социальной выплаты наравне с субъектом Российской Федерации, тогда как федеральное законодательство предоставляет органам местного самоуправления право устанавливать порядок и условия назначения ежемесячной пенсии за выслугу лет, а определение размера данных выплат относится к полномочиям субъекта Российской Федерации.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 19 октября 2022 года кассационные жалобы с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

О времени и месте рассмотрения дела иные лица, участвующие в деле, извещены своевременно и в надлежащей форме. На основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело без их участия.

Проверив представленные материалы, обсудив доводы кассационных жалоб, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии оснований для отмены или изменения состоявшихся по делу судебных актов.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч. 2 ст. 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Таких нарушений при рассмотрении настоящего административного дела допущено не было.

В силу ч. 1 ст. 208 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации с административным исковым заявлением о признании нормативного правового акта не действующим полностью или в части вправе обратиться лица, в отношении которых применен этот акт, а также лица, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, если они полагают, что этим актом нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы.

Согласно ч. 7 ст. 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд проверяет законность положений нормативного правового акта, которые оспариваются.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции, с которым согласилась судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, пришел к выводу о том, что оспариваемый нормативный акт соответствует нормам федерального и регионального законодательства, принят административным ответчиком в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением процедуры, порядка, формы его принятия и права административных истцов его принятием в оспариваемой части не нарушаются.

Изложенная позиция судов основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

В силу пунктов "ж, н" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации социальная защита, установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно п. 12 ч. 1 ст. 11 Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" муниципальный служащий имеет право на пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством Российской Федерации.

В силу п. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации и муниципальным служащим за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов определяются законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

При этом государственные гражданские служащие субъектов Российской Федерации, муниципальные служащие имеют право на пенсию за выслугу лет, устанавливаемую к страховой пенсии по старости (инвалидности), назначенной в соответствии с Федеральным законом "О страховых пенсиях" либо досрочно назначенной в соответствии с Законом Российской Федерации от 19 апреля 1991 года N 1032-1 "О занятости населения в Российской Федерации", при наличии стажа государственной гражданской службы, стажа муниципальной службы, минимальная продолжительность которых для назначения пенсии за выслугу лет в соответствующем году определяется согласно приложению к настоящему Федеральному закону.

Суды нижестоящих инстанций, проверяя законность положений оспариваемого нормативного правового акта и его соответствие нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проанализировав положения Федерального закона от 2 марта 2007 года N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", Закона Калужской области от 25 февраля 2011 года N 120-ОЗ "О дополнительных социальных гарантиях лицам, замещающим (замещавшим) государственные должности Калужской области, должности государственной гражданской службы Калужской области, семьям, а также детям умерших лиц, замещавших указанные должности", Устава муниципального района "Малоярославецкий район", исходили из того, что в оспариваемой части правовое регулирование не является произвольным, принято в рамках компетенции представительного органа местного самоуправления с учетом соответствующих финансово-экономических возможностей муниципального образования.

Введенный оспариваемыми нормами порядок установления размера ежемесячной социальной выплаты и случаи ее назначения не может рассматриваться как снижение уровня правовых гарантий, установленных для муниципальных служащих федеральным и региональным законодательством в области пенсионного обеспечения, поскольку доплата к пенсии при наличии у муниципального служащего определенного стажа муниципальной службы является дополнительной, что указывает на то, что при изменении правил исчисления таких дополнительных выплат и их размера право административных истцов на получение пенсии в установленных законом случаях не нарушается.

Кроме того, поскольку придание обратной силы нормативному правовому акту, направленному на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим должности муниципальной службы, противоречит федеральному законодательству, суд апелляционной инстанции по данному делу признал необоснованными выводы суда нижестоящей инстанции в части отказа в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующей ст. 2 оспариваемого Положения, направленной на уменьшение пенсионных выплат лицам, замещавшим должности муниципальной службы, в той мере, в какой она распространена на правоотношения, возникшие с 24 апреля 2019 года, то есть до ее принятия.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции соглашается с вышеприведенными выводами судов нижестоящих инстанций.

Вопреки доводам кассационной жалобы, выводы судов основаны на совокупности исследованных при судебном разбирательстве доказательств, проверенных и оцененных по правилам ст. 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационных жалоб, в том числе и профиците местного бюджета, не содержат новых обстоятельств, которые не были бы исследованы судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении административного дела и не получили бы надлежащую правовую оценку в решении судов.

Обжалуемые судебные акты основаны на анализе исследованных доказательств, мотивированны, соответствуют материалам дела и требованиям законодательства. Судами соблюдены нормы процессуального права, нормы материального права правильно применены и истолкованы.

Иное толкование авторами кассационных жалоб положений законодательства, не свидетельствует о неправильном применении судами норм материального права.

Суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями ст. 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Оснований для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке, предусмотренных ч. 1 ст. 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, также не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 328, 329 и 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 апреля 2022 года оставить без изменения, кассационные жалобы Бессудновой Аллы Петровны, Дементьевой Марии Николаевны, Долбиловой Марии Григорьевны, Кармановой Надежды Михайловны, Козыревой Натальи Константиновны, Лукьяновой Нины Ивановны, Пчелкиной Елены Валентиновны, Пылевой Татьяны Николаевны, Шапетько Марии Валентиновны и Михайленко Елены Ивановны - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи