Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 24 ноября 2022 г. по делу N 8а-28106/2022[88а-33564/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Иванова А.Е. и Монмаря Д.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Часнык Э.Ю, действующего в интересах Толстых Л.Д, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Толстых Л.Д. об оспаривании решения органа местного самоуправления.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав объяснения представителей Толстых Л.Д. по доверенности Часнык Э.Ю. и Кислякова Р.А, настаивавших на удовлетворении кассационной жалобы, объяснение представителя департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар по доверенности Пешковой Е.А, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Толстых Л.Д. обратилась в суд с административным исковым заявлением об оспаривании отказа департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар от 16 июля 2021 года во внесении изменений в градостроительный план земельного участка от 16 июня 2021 года посредством исключения сведений о расположении части земельного участка с кадастровым номером N в зоне зеленых насаждений общего пользования.

Решением Ленинского районного суда г. Краснодара от 21 сентября 2021 года административное исковое заявление удовлетворено. Признан незаконным отказ департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар от 16 июля 2021 года, на департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар возложена обязанность внести изменения в градостроительный план земельного участка от 16 июня 2021 года, исключив из раздела "1.Чертеж градостроительного плана земельного участка Ml:500" в графической и текстовой части сведения о расположении земельного участка с кадастровым номером N, площадью 1967 кв. м, по адресу: "данные изъяты", в границе зоны зеленых насаждений общего пользования.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года решение районного суда отменено. По делу принято новое решение об отказе в удовлетворении административных исковых требований.

В кассационной жалобе, поданной представителем Толстых Л.Д. по доверенности Часнык Э.Ю. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене апелляционного определения с оставлением в силе решения районного суда.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 22 августа 2022 года, определением судьи кассационной инстанции от 8 сентября 2022 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав объяснения представителей Толстых Л.Д. по доверенности Часнык Э.Ю. и Кислякова Р.А, настаивавших на доводах и требованиях кассационной жалобы, объяснение представителя департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар по доверенности Пешковой Е.А, полагавшей апелляционное определение законным, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия считает, что такие нарушения допущены апелляционным судом, о чем обоснованно указано в доводах кассационной жалобы.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд второй инстанции указал, что основанием для принятия решения суда о признании ненормативного правового акта недействительным являются одновременно его несоответствие закону или иному правовому акту и нарушение указанным актом гражданских прав и охраняемых законом интересов гражданина и юридического лица, вместе с тем в данном случае совокупности вышеуказанных условий не имеется, поскольку Толстых Л.Д. не лишена права обратиться с заявлением в администрацию муниципального образования г. Краснодар о внесении изменений в документацию по планировке территории.

Такой вывод основан на неправильном применении норм материального и процессуального права.

Как следует из материалов дела, Толстых Л.Д. на праве собственности принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 1967 кв. м, категории земель населенных пунктов, виды разрешенного использования: общественное питание (размещение объектов капительного строительства в целях устройства мест общественного питания рестораны, кафе, столовые, закусочные, бары); развлекательные мероприятия (размещение зданий и сооружений, предназначенных для организации развлекательных мероприятий, путешествий, для размещения дискотек и танцевальных площадок, ночных клубов, аквапарков, боулинга, аттракционов и т.п, игровых автоматов (кроме игрового оборудования, используемого для проведения азартных игр), игровых площадок), расположенный по адресу: "адрес", о чем в Единый государственный реестр прав на недвижимое имущество и сделок с ним 14 мая 2021 года внесена запись о регистрации.

Согласно градостроительному плану земельного участка от 16 июня 2021 года указанный участок расположен в зоне ОД.К - зона общественно-делового и коммерческого назначения, установлен градостроительный регламент. Однако в разделе 1. Чертеж градостроительного плана земельного участка М 1:500 в графическую и текстовую часть внесены сведения о частичном расположении земельного участка в границе зоны зеленых насаждений общего пользования (по проекту планировки) согласно постановлению администрации муниципального образования г. Краснодар от 18 марта 2009 года "Об утверждении проекта планировки центральной части г. Краснодара".

Толстых Л.Д. обратилась в департамент архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар с заявлением о внесении изменений в градостроительный план земельного участка от 16 июня 2021 года путем исключения сведений о расположении земельного участка с кадастровым номером N в границе зоны зелёных насаждений общего пользования.

Письмом департамента архитектуры и градостроительства администрации муниципального образования г. Краснодар от 16 июля 2021 года Толстых Л.Д. отказано в удовлетворении обращения, поскольку градостроительный план земельного участка от 16 июня 2021 года подготовлен с учетом проекта планировки территории, не противоречащего генеральному плану и правилам землепользования и застройки.

Между тем, в соответствии с частью 1 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительным регламентом к следующим территориальным зонам: жилым, общественно-деловым, производственным, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационным, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов, иным территориальным зонам.

Согласно пунктам 2, 4, 9 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной зоне.

Правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков).

Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент. Градостроительный регламент территориальной зоны определяет основу правового режима земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе застройки и последующей эксплуатации зданий, строений, сооружений.

Согласно статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации обеспечение принадлежности земельного участка к одной территориальной зоне является обязанностью органов местного самоуправления.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Согласно подпункту 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации земли делятся по целевому назначению на категории, и правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства.

В соответствии с пунктом 7 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальные зоны - это зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты.

Согласно пункту 8.1 статьи Правил землепользования и застройки на территории муниципального образования г Краснодар, утвержденных решением Городской Думы Краснодара от 30 января 2007 года N 19 п. 6, предусматривается отдельная зона - зона "зеленых насаждений общего пользования (РО)".

Согласно части 4 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации на карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованиям принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне. Формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается. Территориальные зоны, как правило, не устанавливаются применительно к одному земельному участку.

Таким образом, в рассматриваемом случае имеет место одновременное отнесение земельного участка к двум территориальным зонам: ОД.К - зоне общественно-делового и коммерческого назначения и РО - зоне зеленых насаждений общего пользования, что противоречит приведенным выше нормам материального права.

В соответствие с пунктами 2, 3 части 1 статьи 8 Градостроительного кодекса Российской Федерации гражданские права и обязанности возникают из оснований, предусмотренных законом и иными правовыми актами, а также из действий граждан и юридических лиц, которые хотя и не предусмотрены законом или такими актами, но в силу общих начал и смысла гражданского законодательства порождают гражданские права и обязанности. В соответствии с этим гражданские права и обязанности возникают, в том числе из актов государственных органов и органов местного самоуправления, которые предусмотрены законом в качестве основания возникновения гражданских прав и обязанностей, из судебного решения, установившего гражданские права и обязанности.

Согласно части 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 48 указанного Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий муниципальный правовой акт.

Основанием для отмены ненормативного акта органа местного самоуправления может служить лишь несоответствие отменяемого муниципального правового акта Конституции, законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

При таких обстоятельствах, вывод суда апелляционной инстанции об отсутствии совокупности условий для признания решения органа местного самоуправления недействительным является ошибочными.

Оспариваемое решение содержит исчерпывающий перечень обстоятельств, послуживших основанием к его принятию.

Поскольку такие основания признаны незаконными, другого повода отказать во внесении изменений в градостроительный план земельного участка не имеется и все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений, установлены, кассационный суд полагает правильным возложение на административного ответчика обязанности совершить определенные действий в интересах административного истца.

Без возложения на орган местного самоуправления обязанности внести изменения в градостроительный план земельного участка судебный контроль за осуществлением административным ответчиком публичных полномочий носил бы формальный характер и не обеспечивал в должной мере судебную защиту прав административного истца.

В силу пункта 4 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, представление с административным делом, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции считает апелляционное определение подлежащим отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

Руководствуясь статьями 328, 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Краснодарского краевого суда от 10 марта 2022 года отменить.

Решения Ленинского районного суда г. Краснодара от 21 сентября 2021 года оставить в силе.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 24 ноября 2022 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи А.Е. Иванов

Д.В. Монмарь