Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 08 декабря 2022 г. по делу N 8а-30724/2022[88а-35877/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Шелудько В.В.

судей Капункина Ю.Б. и Богатых О.П.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Севастьянова А.Б. на решение Волгоградского областного суда от 14 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Севастьянова А.Б, Самойлик Т.С. с присоединившейся к иску группы лиц, об оспаривании решения Новоаннинской районной Думы Волгоградской области.

Заслушав доклад судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции Шелудько В.В, выслушав заключение прокурора Кириенко А.Е, возражавшего против удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Новоаннинской районной Думы Волгоградской области от 4 июня 2020 года N 39/425, вступившим в силу с момента официального опубликования, утверждено Положение о порядке организации и проведения на территории Новоаннинского муниципального района Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области (далее - Положение).

Севастьянов А.Б, Самойлик Т.С. и присоединившаяся к иску группа лиц, обратились в суд с административным исковым заявлением о признании названного Положения недействующим со дня принятия, как противоречащего нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Решением Волгоградского областного суда от 14 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления отказано.

В кассационной жалобе, поданной Севастьяновым А.Б. в кассационный суд общей юрисдикции, ставится вопрос об отмене судебных актов и принятии по делу нового решения об удовлетворении иска.

Кассационная жалоба, поступившая в суд первой инстанции 26 августа 2022 года, определением судьи кассационной инстанции от 29 сентября 2022 года с делом передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме.

Выслушав заключение прокурора Кириенко А.В, полагавшего судебные акты законными и обоснованными, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы и возражений, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В кассационной жалобе указано на неправильное применение норм материального права, нарушение и неправильное применение норм процессуального права, а также на несоответствие выводов, изложенных в обжалуемых судебных актах, обстоятельствам административного дела.

На основании части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с пунктом "р" статьи 71 Конституции Российской Федерации исчисление времени отнесено к ведению Российской Федерации.

Федеральным законом от 3 июня 2011 года N 107-ФЗ "Об исчислении времени" (в редакции от 11 октября 2018 года) Волгоградская область отнесена к третьей часовой зоне.

В статье 104 Конституции Российской Федерации определены субъекты права законодательной инициативы и порядок внесения законопроектов в Государственную Думу, согласно которой право законодательной инициативы принадлежит Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации, законодательным (представительным) органам субъектов Российской Федерации. Право законодательной инициативы принадлежит также Конституционному Суду Российской Федерации и Верховному Суду Российской Федерации по вопросам их ведения.

Право законодательной инициативы осуществляется в форме внесения в Государственную Думу проектов законов Российской Федерации о поправках к Конституции, федеральных конституционных законов, федеральных законов: законопроектов о внесении изменений и дополнений в действующие законы Российской Федерации и законы РСФСР, федеральные конституционные законы, либо о признании этих законов утратившими силу, либо о неприменении на территории Российской Федерации актов законодательства Союза ССР; поправок к законопроектам, находящимся на рассмотрении между первым и вторым чтением.

Волгоградской областной Думой 12 марта 2020 года принято постановление N 10/486 "О выявлении мнения населения Волгоградской области по вопросу об исчислении мнения", согласно которому, в связи с многочисленными обращениями граждан, проживающих на территории Волгоградской области, по вопросу об исчислении времени, целесообразно организовать выявление мнения населения по вопросу о переходе Волгоградской области из третьей часовой зоны (МСК+1) во вторую часовую зону (МСК, московское время).

Названным постановлением органам местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области рекомендовано провести мероприятия, направленные на выявление мнения населения по указанному вопросу. Комитету Волгоградской областной Думы по государственному строительству, местному самоуправлению и развитию территорий поручено разработать типовое положение об организации и проведении в муниципальных образованиях Волгоградской области мероприятий, направленных на выявление мнения населения по указанному вопросу.

Во исполнение указанного постановления решением Новоаннинской районной Думы Волгоградской области от 4 июня 2020 года N 39/425 утверждено оспариваемое Положение, которое определяет порядок организации и проведения на территории Новоаннинского муниципального района мероприятий, направленных на выявление мнения населения Волгоградской области о часовой зоне на территории Волгоградской области.

Новоаннинская районная Дума является представительным органом местного самоуправления, по вопросам своей компетенции принимает нормативные правовые акты в форме решений, а также правовые акты в форме постановлений (положения Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Устава Новоаннинского муниципального района Волгоградской области и Регламент, утвержденный решением Новоаннинской районной Думы от 2 октября 2015 года N 1/1).

Оспариваемое Положение утверждено решением Новоаннинской районной Думы на заседании 4 июня 2020 года по результатам голосования методом опроса ("за" проголосовало 22 депутата), принято в пределах полномочий Новоаннинской районной Думы с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку принятия, опубликования и введения его в действие.

Истцы выражали несогласие с принятым Положением, ссылаясь на то, что под видом выявления мнения населения был проведен опрос граждан, процедура которого не соответствует требованиям статьи 31 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в частности, части 5 названной статьи.

Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает различные формы выявления мнения населения для его учета при принятии решений органами местного самоуправления и органами государственной власти, в том числе опрос граждан (статья 31).

Согласно части 1 статьи 31 названного Федерального закона N 131-ФЗ опрос граждан проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер.

Опрос граждан проводится по инициативе представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования - по вопросам местного значения (пункт 1 части 3 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ).

В статье 33 Федерального Закона N 131-ФЗ указано, что наряду с предусмотренными настоящим Федеральным законом формами непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления граждане вправе участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации.

Таким образом, установленный главой 5 Федерального закона N 131-ФЗ, перечень форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления, не является исчерпывающим, и возможность участвовать в осуществлении местного самоуправления в иных формах, не противоречащих Конституции Российской Федерации, настоящему Федеральному закону и иным федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации предусмотрена в статье 33 указанного Закона.

Поскольку перечень форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, приведенный в указанном правовом акте, является открытым, суды правильно отметили, что участие населения в осуществлении местного самоуправления предполагает обсуждение жителями муниципальных образований любых общественно значимых вопросов, а тот факт, что Уставом Новоаннинского муниципального района не предусмотрено проведение "мероприятий по выявлению мнения населения" не является основанием для удовлетворения исковых требований.

Указанные в оспариваемом Положении мероприятия следует отнести к одной из форм участия в осуществлении местного самоуправления, предусмотренных статьей 33 Федерального закона N 131-ФЗ, учитывая, что они носят информационный характер, не предполагают принятия органами местного самоуправления властно-обязывающих решений, связаны с общественными интересами населения муниципального образования, принятие решений по которым относится к ведению Российской Федерации.

Положений статьи 104 Конституции Российской Федерации, Волгоградская областная Дума является субъектом законодательной инициативы и обладает полномочиями по внесению законопроектов о внесении изменений в федеральные законы, подготовка которых, по общему правилу, не исключает таких мероприятий как выявление мнения населения, проживающего на территории субъекта Российской Федерации относительно любых вопросов, в том числе относящихся к ведению Российской Федерации.

При этом отнесение территории субъекта Российской Федерации к конкретному часовому поясу не относится к вопросам местного значения муниципального образования, однако в законодательстве отсутствует запрет на проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения относительно предпочтительности того или иного часового пояса.

У административного ответчика не имелось предусмотренной действующим законодательством обязанности инициировать и провести в обязательном порядке опрос граждан по вопросу изменения часового пояса, не относящегося к вопросу местного значения.

Проведение органами местного самоуправления мероприятий по выявлению мнения населения не свидетельствует о принятии ими решения за пределами предоставленных полномочий, является частью предоставленных органам власти полномочий по учету мнения населения, последующей реализации права законодательной инициативы.

Согласно пункту 2 статьи 16.1 Федерального закона N 131-ФЗ органы местного самоуправления могут решать иные вопросы, не исключенные из их компетенции федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, за счет доходов местных бюджетов, за исключением межбюджетных трансфертов, предоставленных из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений.

Представительный орган, осуществляя соответствующее правовое регулирование, обязан соблюдать баланс частных и публичных интересов, в том числе принимать во внимание социально-экономическое положение публично-территориального образования и возможности его бюджета. Однако каких-либо доказательств нарушения прав административных истцов пунктом 1.6 Положения, относящим расходы по проведению мероприятий на местный бюджет, не представлено.

Сам по себе оспариваемый нормативный правовой акт не содержит положений, касающихся итогов регионального референдума, в связи с чем, ссылки административных истцов на его отмену не состоятельны.

При таких обстоятельствах суды пришли к правомерному выводу об отказе в удовлетворении исковых требований.

Доводы кассационной жалобы об обратном не могут быть приняты во внимание, поскольку сводятся, по сути, к переоценке исследованных судами доказательств и оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Руководствуясь статьей 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Волгоградского областного суда от 14 марта 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 8 декабря 2022 года.

Председательствующий В.В. Шелудько

Судьи Ю.Б. Капункин

О.П. Богатых