Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2022 г. по делу N 8а-32746/2022[88а-37089/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Капункина Ю.Б, Богатых О.П.

рассмотрела кассационную жалобу представителя Коштояна А.П. по доверенности Гасанова В.А. на решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея от 24 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Коштояна А.П. к администрации муниципального образования "Тахтамукайский район" об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Коштоян А.П. обратился в Тахтамукайский районный суд Республики Адыгея с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил признать незаконным выданное отделом архитектуры, градостроительства и муниципального земельного контроля уведомление от 23 декабря 2020 года N о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке по адресу: "адрес", с кадастровым номером "данные изъяты" (далее - спорный земельный участок); возложить на отдел архитектуры, градостроительства и муниципального земельного контроля администрации муниципального образования "Тахтамукайский район" (далее - отдел архитектуры) обязанность выдать уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемых строительстве и реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на спорном земельном участке; возложить на администрацию муниципального образования "Тахтамукайский район" обязанность изменить зонирование спорного земельного участка общей площадью 1500 кв. м, относящегося к категории земель населенных пунктов с видом разрешенного использования - для индивидуального жилищного строительства, с территориальной зоны ИВ-1 - зона озеленения специального назначения на жилую территорию.

В обоснование административного иска Коштоян А.П. указал, что является собственником спорного земельного участка. 21 декабря 2020 года им было подано уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на данном земельном участке. Отдел архитектуры вынес уведомлением N о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на указанном земельном участке, поскольку согласно Правилам землепользования и застройки муниципального образования "Козетское сельское поселение" (далее - ПЗЗ) участок попадает в территориальную зону ИВ-1 - зона озеленения специального назначения, где не предусмотрено строительство объектов капитального строительства, в связи с чем на данном участке не допускается размещение объектов индивидуального жилищного строительства. Административный истец не согласен с уведомлением N, поскольку оно противоречит положениям Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) и Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ), нарушает его права и законные интересы как собственника земельного участка на реконструкцию жилого дома.

Решением Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея от 24 июня 2022 года решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 22 сентября 2022 года, и дополнении к ней представитель Коштояна А.П. по доверенности Гасанов В.А. ставит вопрос об отмене решения Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея от 24 июня 2022 года. По мнению заявителя, при принятии или изменении ПЗЗ, которыми изменено территориальное зонирование поселения, у пользователя земельного участка сохраняется возможность использования земельного участка в соответствии с имевшим место до такого изменения видом разрешенного использования. Указывает, что Коштоян А.П. не оспаривал отнесение земельного участка к особой зоне, нахождение земельного участка в особой зоне не препятствует его использованию согласно виду разрешенного использования. Считает выводы суда апелляционной инстанции о том, что административным истцом избран ненадлежащий способ защиты, неверным и противоречащим материалам дела.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 10 октября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Стороны в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие данных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения представителя Коштояна А.П. по доверенности Гасанова В.А, поддержавшего доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судом апелляционной инстанции.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Как видно из материалов дела, Коштояну А.П. на праве собственности принадлежит спорный земельный участок.

21 декабря 2020 года административный истец в порядке статьи 51.1 ГрК РФ направил административному ответчику уведомление о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства на спорном земельном участке.

По результатам рассмотрения вынесено уведомление от 23 декабря 2020 года N о недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке по тем основаниям, что согласно ПЗЗ земельный участок находится в территориальной зоне ИВ-1, то есть зоне озеленения специального назначения, где не предусмотрено строительство объектов капитального строительства.

Согласно первому Генеральному плану МО "Козетское сельское поселение", утвержденному Советом народных депутатов МО "Козетское сельское поселение" 6 мая 2011 года спорный земельный участок относился к территории зеленых насаждений специального назначения. Владельцы данного земельного участка не обращались в органы местного самоуправления для решения вопроса об изменении территориальной зоны, а также с заявлением о выдаче разрешения на строительство объектов капитального строительства.

С 31 мая 2016 года в связи с утверждением новых ПЗЗ, решением "данные изъяты" от 31 мая 2016 года N спорный земельный участок входит в зону ИВ-1 (зону озеленения специального назначения).

Указанная территориальная зона сформирована в целях организации охраны окружающей среды и создания защитных и охранных зон, в том числе санитарно-защитных зон, озелененных территорий, лесопарковых зон и т. д, в ней не предусмотрено размещение объектов индивидуального жилищного строительства.

Разрешая спор и отказывая в удовлетворении требований административного истца о признании уведомления N незаконным, суд первой инстанции исходил из того, что земельный участок, принадлежащий административному истцу, действительно расположен в территориальной зоне ИВ-1 - зоне озеленения специального назначения, и пришел к выводу о правильности применения административным ответчиком ПЗЗ, согласно которым в данной территориальной зоне запрещено размещение объектов ИЖС.

Суд отметил, что Коштоян А.П. не обращался в администрацию "данные изъяты" с предложением о внесении изменений в ПЗЗ. Каким-либо иным образом ПЗЗ в части внесенных изменений относительно отнесения спорного земельного участка к особой зоне административным истцом не оспаривались и обжалованы не были, в связи с чем административным истцом при обращении в суд за защитой своих нарушенных прав избран ненадлежащий способ защиты права.

Суд апелляционной инстанции с данными выводами согласился.

Вместе с тем судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов ошибочными, сделанными без учета фактических обстоятельств дела.

Согласно пункту 9 статьи 1 ГрК РФ градостроительный регламент - это устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

При этом подпункт 2 пункта 1 статьи 40, статья 42, пункт 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ) устанавливают требования о безусловном исполнении градостроительных регламентов и возможности осуществления строительства новых объектов недвижимости только в соответствии с установленными градостроительными регламентами.

Приведенные нормативные положения, обеспечивая обязательность соблюдения правового режима земельных участков и исполнения градостроительных регламентов, закрепляют принципы земельного и градостроительного законодательства об использовании земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий (подпункт 8 пункта 1 статьи 1 ЗК РФ) и об осуществлении строительства на основе документов территориального планирования, правил землепользования и застройки и документации по планировке территории (пункт 4 статьи 2 ГрК РФ).

Указанные принципы земельного и градостроительного законодательства об использовании земель исходя из их принадлежности к определенной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий реализованы в статье 51.1 ГрК РФ, согласно которой уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган местного самоуправления направляет застройщику уведомление о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома установленным параметрам и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома на земельном участке только в случае, если размещение указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства или садового дома не допускается в соответствии с видами разрешенного использования земельного участка и (или) ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату поступления уведомления о планируемом строительстве (пункт 2 части 10).

Виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства устанавливаются применительно к каждой территориальной зоне. Установление основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства является обязательным применительно к каждой территориальной зоне, в отношении которой устанавливается градостроительный регламент (части 2 и 2.1 статьи 37 ГрК РФ, пункт 2 статьи 85 ЗК РФ).

Из анализа приведенных норм можно сделать вывод, что законодатель связывает возможность возведения индивидуального жилого дома с фактом установления в градостроительном регламенте для земельного участка видов разрешенного использования, предусматривающих индивидуальное жилищное строительство в соответствующей территориальной зоне.

Вместе с тем на дату приобретения спорного земельного участка административным истцом в 2018 году в Едином государственном реестре недвижимости (далее - ЕГРН) имелись сведения о виде разрешенного использования спорного земельного участка - для объектов жилой застройки.

Однако судами не дана оценка имеющимся в материалах дела выписке из ЕГРН, кадастровому паспорту спорного земельного участка, а также документам, касающихся прав предыдущего арендатора спорного земельного участка об использовании данного участка для объектов жилой застройки.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение вопреки положениям статьи 308 КАС РФ не устранено.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного решения судов обеих инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Тахтамукайский районный суд Республики Адыгея в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тахтамукайского районного суда Республики Адыгея от 15 апреля 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Республики Адыгея от 24 июня 2022 года отменить, административное дело N 2а-846/2021 направить на новое рассмотрение в Тахтамукайский районный суд Республики Адыгея в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 26 декабря 2022 года.