Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 8а-23572/2022[88а-23093/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Конаревой И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Гуменюка Владимира Борисовича, поданную 20 октября 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 1 июня 2022 года

по административному делу N 2а-101/2022 по административному исковому заявлению Гуменюка Владимира Борисовича к Межрегиональному территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея о признании незаконными бездействия государственного органа.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения представителя истца Поплоухина А.Н, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Гуменюк В.Б. (далее - административный истец, кассатор) обратился в Усольский городской суд Иркутской области с административным исковым заявлением к Межрегиональному территориальному управлению Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея о признании незаконными бездействия государственного органа.

В обоснование административных исковых требований указано, на основании договора купли-продажи недвижимого имущества от ДД.ММ.ГГГГ Гуменюк Владимир Борисович является собственником индивидуального жилого дома с кадастровым номером "данные изъяты", назначение: жилое, площадью 248 кв.м, расположенного по адресу: "адрес".

Указанный жилой дом расположен на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 1807 кв.м, категория земель: земли населенных пунктов, разрешенное использование: индивидуальное жилищное строительство (отдельно стоящий жилой дом на одну семью), собственность Российской Федерации, принадлежал продавцу на праве аренды: договор аренды земельного участка, находящегося в федеральной собственности N 01-09/2059, выдан 20.04.2017, номер государственной регистрации "данные изъяты", дата государственной регистрации 27.06.2017 и в соответствии с договором о передаче прав и обязанностей (уступки) по договору аренды от 02.12.2020 Гуменюк В.Б. является арендатором указанного участка. 11 декабря 2020 года (вх. N 23-1883-ж).

Гуменюк В.Б. обратился в Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (далее - МТУ Росимущества) с заявлением о предоставлении в собственность посредством осуществления выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в целях эксплуатации принадлежащего ему объекта недвижимого имущества (индивидуального жилого дома) с кадастровым номером "данные изъяты". Письмами от 02.02.2021 и от 11.06.2021 на электронный адрес административного истца: "данные изъяты" МТУ Росимущество были направлены промежуточные ответы о направлении запроса в Росимущество о даче разъяснений по вопросу продажи федеральных земельных участков в частную собственность, расположенных в "адрес", в рамках рассмотрения поставленного в обращении административного истца вопроса.

Письмом N 23-09/20619 от 22.10.2021 МТУ Росимущества фактически отказал административному истцу в предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", сославшись на письмо Минприроды России от 14.06.2011 N 05-12-44/8646 "О курортах федерального значения Краснодарского края", Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591 -р, принятым в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", федеральными законами "Об особо охраняемых природных территориях" и "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", а также на п. 5 ст. 27 п. 6 ст. 39.16 и абз. 2 п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ.

Истец считает отказ государственного органа Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея в предоставлении в собственность земельного участка, выраженный в письме N 23-09/20619 от 22.10.2021 года (далее-оспариваемый отказ), не соответствующим закону и нарушающим права и законные интересы, указывая, что в настоящее время в свободном доступе отсутствуют данные о том, что находящийся в аренде земельный участок отнесен к категории земель особо охраняемых природных территорий, как и отсутствуют документы об изъятии этого земельного участка из хозяйственного оборота, либо ограничения его в обороте.

Истец считает отказ в предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", выраженный в Письме N 23-09/20619 от 22.10.2021 МТУ Росимущества не соответствует закону и нарушает его права и законные интересы.

Истец просил признать незаконным выраженный в Письме N 23-09/20619 от 22.10.2021 отказ Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея в предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" Гуменюку Владимиру Борисовичу и обязать Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея устранить нарушение прав и законных интересов взыскателя Гуменюка Владимира Борисовича путем рассмотрения заявления о предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с нормами действующего Земельного кодекса Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в законную силу решения суда.

Решением Усольского городского суда Иркутской области от 8 февраля 2022 года (далее-решение суда первой инстанции) признан незаконным выраженный в письме N 23-09/20619 от 22.10.2021 отказ Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея в предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" Гуменюку Владимиру Борисовичу.

Суд первой инстанции обязал Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея устранить нарушение прав и законных интересов Гуменюка Владимира Борисовича путем рассмотрения заявления о предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в соответствии с нормами действующего Земельного кодекса Российской Федерации в месячный срок со дня вступления в законную силу настоящего решения суда.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 1 июня 2022 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) решение суда первой инстанции отменено, принято новое решение об отказе в удовлетворении иска.

Кассатор просит отменить апелляционное определение, просит оставить в силе решение суда первой инстанции, указывая, что несогласен с выводом суда апелляционной инстанции о том, что границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона утверждены Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425 "Об утверждении положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов Федерального значения", а также приказом Министра здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи", данные правовые акты являются действующими и подлежат применению к спорным правоотношениям.

Данный вывод суда апелляционной инстанции кассатор считает необоснованным, поскольку Федеральным законом от 28.12.2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" внесены изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий. Вместе с тем согласно пункту 3 статьи 10 названного федерального закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Кассатор считает, что указанный вывод суда апелляционной инстанции является необоснованным, поскольку Постановлением Правительства РФ от 07.12.1996 г. N 1425 "Об утверждении положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебнооздоровительных местностей и курортов Федерального значения", на которое ссылается суд, не утверждены никакие границы округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона. Данное Постановление Правительства РФ определяет лишь общий порядок организации округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения и особенности режима хозяйствования, проживания и природопользования в пределах их территории.

Кассатор указывает, что в силу пункта 18 Положения N 1425 границы и режим округов санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения утверждаются Правительством Российской Федерации по совместному представлению органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации и Министерства здравоохранения Российской Федерации.

В соответствии с п. 21 указанного Положения вынесение на местность установленных границ округа санитарной или горно-санитарной охраны осуществляет орган местного самоуправления не позднее чем через шесть месяцев после утверждения округа. Оповещение физических и юридических лиц об установленных границах и о режиме, действующем в каждой из зон округа санитарной или горно-санитарной охраны, производится в установленном порядке. До настоящего времени в Едином государственном реестре недвижимости отсутствую сведения о границах округа санитарной или горно-санитарной охраны Сочинского курортного региона.

Кассатор настаивает на том, что данных о признании органом исполнительной власти Краснодарского края или органом местного самоуправления г. Сочи какого-либо объекта на территории г. Сочи лечебно-оздоровительной местностью не имеется, какой-либо нормативный правовой акт об утверждении округов горно-санитарной и санитарной охраны города-курорта Сочи Правительством Российской Федерации не издавался, что противоречит требованиям статьи 3 Федерального закона от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Ссылки суда апелляционной инстанции на приказ Министра здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи" (далее-приказ N 297) по мнению кассатора являются также необоснованными, поскольку границы, описанные в Приложении к приказу являются условными, а критерии определения "условных" точек, позволяющие определить границы округа санитарной охраны и зоны санитарной охраны, установить привязку данных точек к местности, не приведены, графические приложения к указанному приказу отсутствуют, невозможно отнести местонахождение спорного земельного участка к границам второй горно-санитарной зоны округа санитарной охраны города-курорта Сочи.

Кассатор указывает, что согласно статье 5 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" со дня введения в действие данного кодекса законодательные акты Союза ССР, содержащие нормы земельного права и действующие на территории Российской Федерации, не применяются.

В соответствии с пунктом 2 раздела второго Конституции Российской Федерации законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу данной Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Согласно пункту 3 статьи 10 Федерального закона от 28.12.2013 г. N 406-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу данного Федерального закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Федерального закона.

Кассатор считает, что у суда апелляционной инстанции отсутствовали основания для вывода о том, что приказ Министра здравоохранения РСФСР от 21.10.1969 г. N 297, является нормативным актом, принятым соответствующим органом государственной власти в порядке, установленном до дня вступления в силу этого Федерального закона.

На момент издания вышеуказанного приказа действовало Постановление Совета народных комиссаров СССР от 10.04.1940 N 500 "Об утверждении Положения о санитарной охране курортов и местностей лечебного значения".

Пунктом 3 данного Положения предусматривалось, что округ санитарной охраны устанавливается по каждому отдельному курорту решением СНК СССР для курортов союзного значения и решением СНК союзных республик для курортов республиканского и местного значения по представлению соответствующих народных комиссариатов здравоохранения. Пункт 5 Положения предписывал: Границы округов санитарной охраны курортов и зон в округах должны быть установлены и обозначены в натуре столбами с соответствующими надписями силами и средствами курортных управлений или организаций, в ведении и эксплуатации которых находится курорт.

Кассатор считает, что выводы суда апелляционной инстанции о том, что приобретая жилой дом административный истец доподлинно знал, что дом построен на земельном участке, предоставленном в аренду и имеются определенные ограничения в отношении земельного участка, поскольку такие ограничения отражены в выписке из ЕГРН не соответствует обстоятельствам дела.

По мнению кассатора ни одно из ограничений, указанных в ЕГРН, не является препятствием для приобретения в собственность земельного участка, собственником расположенного на нем здания, а сведений о нахождении данного участка в границах второй зоны горно-санитарной охраны, как истец указывал выше, в ЕГРН не содержится, поскольку эти границы, в нарушение действующего порядка, не утверждены, на местность не вынесены и в ЕГРН не внесены.

Кассатор считает, что апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда содержит выводы, основанные на неправильном толковании норм материального права, а выводы, изложенные в обжалованном судебном акте, не соответствуют обстоятельствам административного дела.

В судебном заседании представитель кассатора настаивал на удовлетворении кассационной жалобы.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судом первой инстанции установлено, что Гуменюк Владимир Борисович является собственником индивидуального жилого дома с кадастровым номером "данные изъяты", площадью 248 кв.м, расположенного по адресу: "адрес", что подтверждается договором купли-продажи недвижимого имущества от ДД.ММ.ГГГГ (л.д. 13-17), а также выпиской из ЕГРН (л.д. 20-23).

Согласно договору о передаче прав и обязанностей (уступки) по договору аренды от 02.12.2020 года Гуменюк Владимир Борисович в настоящее время является арендатором указанного участка (л.д. 18-19).

Суд первой инстанции пришел к выводу, что на испрашиваемом земельном участке расположен принадлежащий административному истцу на праве собственности объект недвижимости, Гуменюк В.Б. имеет право на приобретение арендуемого земельного участка в собственность за плату без проведения торгов.

Как следует из материалов дела, Гуменюк В.Б. обратился в Межрегиональное территориальное управление Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея (далее - МТУ Росимущества) с заявлением о предоставлении в собственность посредством осуществления выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" в целях эксплуатации принадлежащего ему объекта недвижимого имущества (индивидуального жилого дома) с кадастровым номером "данные изъяты".

Письмами от 02.02.2021 и от 11.06.2021 на электронный адрес административного истца "данные изъяты" МТУ Росимущество были направлены ответы о направлении запроса в Росимущество о даче разъяснений по вопросу продажи федеральных земельных участков в частную собственность, расположенных в "адрес", в рамках рассмотрения поставленного в обращении административного истца вопроса (л.д. 28-29, 30).

Письмом N 23-09/20619 от 22.10.2021 МТУ Росимущества отказал административному истцу в предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" со ссылкой на письмо Минприроды России от 14.06.2011 N 05-12-44/8646 "О курортах федерального значения Краснодарского края", Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р, принятым в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 "О природных ресурсах побережий Черного и Азовского морей", федеральными законами "Об особо охраняемых природных территориях" и "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", а также на п. 5 ст. 27 п. 6 ст. 39.16 и абз. 2 п. 2 ст. 27 Земельного кодекса РФ (л.д. 33-36).

Суд первой инстанции признавая оспариваемый отказ незаконным указал, что ссылка административного ответчика на письмо Минприроды России от 14.06.2011 N 05-12-44/8646 является необоснованной, поскольку данное письмо не носит характера нормативного акта. Ссылка на Распоряжение Правительства Российской Федерации от 12.04.1996 N 591-р также несостоятельна, ввиду признания утратившим силу этого распоряжения распоряжением Правительства РФ от 21 апреля 2011 года N 685-р. Указ Президента Российской Федерации от 06.07.1994 N 1470 не относит конкретные природные ресурсы к федеральным природным ресурсам, не устанавливает границы особо охраняемых природных территорий.

Суд первой инстанции указал, что из материалов дела следует, что административный истец Гуменюк В.Б. использует земельный участок согласно его целевому назначению, вносит арендную плату, а отказ Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея в предоставлении в собственность путем выкупа земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты" нарушает его законные интересы и создает препятствия к осуществлению прав на приобретение участка.

Отклоняя довод административного ответчика о том, что в силу части 3 статьи 10 Закона N 406-ФЗ лечебно-оздоровительные местности и курорты, созданные до вступления этого закона в силу, сохраняют статус особо охраняемых природных территорий и остаются ограниченными в обороте суд первой инстанции указал на его ошибочность ввиду неправильного толкования норм материального права.

Указанный вывод суда первой инстанции обоснован следующим.

Суд первой инстанции указал, что данная норма не определяет статус ранее созданных особо охраняемых природных территорий, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу упомянутого Закона, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 года и продолжающих быть таковыми после этой даты.

По мнению суда первой инстанции иное толкование приведенной нормы невозможно, поскольку статьей 6 Федерального закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ внесены изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, в частности, в пункт 2 статьи 94, содержащий перечень земель, относящихся к землям особо охраняемых территорий, в который включались особо охраняемые природные территории, в том числе лечебно-оздоровительные местности и курорты (подпункт 1), а именно исключены слова "в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов".

Соответствующие изменения внесены статьей 2 названного закона в Федеральный закон от 23 февраля 1995 года N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах".

Так, с 30 декабря 2013 года лечебно-оздоровительные местности и курорты относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите (преамбула), а ранее относились к особо охраняемым природным объектам и особо охраняемым природным территориям (абзац четвертый статьи 1).

Приведенные законоположения по мнению суда первой инстанции свидетельствуют о том, что после вступления в силу Закона от 28 декабря 2013 года N 406-ФЗ курорты утратили статус особо охраняемых природных территорий, земли которых ограничены в обороте. Соответственно, отказ Межрегионального территориального управления Федерального агентства по управлению государственным имуществом в Краснодарском крае и Республике Адыгея в предоставлении истцу спорного земельного участка в собственность путем выкупа не соответствует требованиям законодательства. Более того, представителем административного истца представлена публичная кадастровая карта, из которой следует, что спорный земельный участок расположен вблизи иных земельных участков, которые предоставлены в частную собственность гражданам (л.д.91-99).

На основании изложенного, с учетом указанных обстоятельств дела, суд первой инстанции пришел к выводу, что требования административного истца подлежат удовлетворению.

Апелляционная инстанция, отменяя судебный акт первой инстанции, исходила из того, что границы горно-санитарной охраны города курорта Сочи определены соответствующим органом государственной власти в порядке, установленном до дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ, соответственно сохраняются в ранее установленных границах, правовой режим второй зоны санитарной защиты установлен в пункте 13 Положения N 1425, согласно которому режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениям санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно- курортного строительства.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены апелляционного определения по следующим основаниям.

В соответствии с положениями статьи 15 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут быть предоставлены в собственность граждан и юридических лиц, за исключением земельных участков, которые в соответствии с настоящим Кодексом, федеральными законами не могут находиться в частной собственности.

Согласно пункту 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации, если иное не установлено данной статьей или другим федеральным законом, исключительное право на приобретение земельных участков в собственность или в аренду имеют граждане, юридические лица, являющиеся собственниками зданий, сооружений, расположенных на таких земельных участках.

Пунктом 1 статьи 39.14 Земельного кодекса РФ установлено, что предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, осуществляется без проведения торгов и включает в себя несколько этапов, в том числе подготовку схемы расположения земельного участка в случае, если земельный участок предстоит образовать, и не утвержден проект межевания территории, в границах которой предстоит образовать такой земельный участок; подачу в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка; принятие решения о предварительном согласовании предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.15 настоящего Кодекса; заключение договора аренды земельного участка.

В соответствии с пунктом 5 статьи 39.17 Земельного кодекса РФ в срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предоставлении земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление, проверяет наличие или отсутствие оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и по результатам чего совершает одно из следующих действий: осуществляет подготовку проектов договора аренды в трех экземплярах и их подписание, а также направляет проекты указанных договоров для подписания заявителю, если не требуется образование испрашиваемого земельного участка или уточнение его границ (подпункт 1); принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка при наличии хотя бы одного из оснований, предусмотренных статьей 39.16 настоящего Кодекса, и направляет принятое решение заявителю (подпункт 3).

Из пункта 14.1 статьи 39.16 Земельного кодекса РФ следует, что уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, если испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка.

Согласно подпункту 4 пункта 1 статьи 104 Земельного кодекса РФ зоны с особыми условиями использования территорий устанавливаются в целях охраны окружающей среды, в том числе защиты и сохранения природных лечебных ресурсов, предотвращение загрязнения, засорения, заиления водных объектов и истощения их вод, сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира.

Допускается установление зоны с особыми условиями использования территорий в виде округа санитарной (горно-санитарной) охраны лечебнооздоровительных местностей, курортов и природных лечебных ресурсов (статья 105 Земельного кодекса РФ).

В силу пункта 1 статьи 107 Земельного кодекса РФ со дня установления или изменения зоны с особыми условиями использования территории на земельных участках, расположенных в границах такой зоны, не допускаются строительство, использование зданий, сооружений, разрешенное использование (назначение) которых не соответствует ограничениям использования земельных участков, предусмотренных решением об установлении, изменении зоны с особыми условиями использования территории, а также иное использование земельных участков, не соответствующее указанным ограничениям, если иное не предусмотрено пунктами 2 и 4 настоящей статьи.

На карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования территорий, границы территорий объектов культурного наследия. Границы указанных зон могут отображаться на отдельных картах (часть 5 статьи 30 Градостроительного кодекса РФ).

Как следует из материалов дела, основанием для отказа в предоставлении спорного земельного участка в аренду послужил факт его расположения в пределах особо-охраняемой природной территории в границах санитарной и горносанитарной охраны города-курорта Сочи.

Названный факт подтверждаются сведениями, из документов территориального планирования, а именно сведениями государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности, предоставленными Департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края от 17 мая 2022 г.

Согласно данным сведениям, земельный участок с кадастровыми номером "данные изъяты", площадью 1 807 кв.м, расположен в границах пгт. Красная Поляна во второй зоне горно-санитарной охраны курорта, утв. Приказом Минздараа РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 в зоне "ОГПС-С" - зоне селевых процессов, в границах водоохранной зоны бассейна суточного регулирования Краснополянской ГЭС (50 м), прибрежной защитной полосе бассейна суточного регулирования Краснополянской ГЭС (50 м), береговой полосе общего пользований суточного регулирования Краснополянской ГЭС (20 м).

В силу части 1 статьи 56 Земельного кодекса Российской Федерации права на землю могут быть ограничены по основаниям, установленным настоящим Кодексом, федеральными законами.

Пунктами 1, 2 статьи 96 ЗК РФ, входящей в состав главы XVII данного кодекса "Земли особо охраняемых территорий и объектов", предусмотрено, что земли лечебно-оздоровительных местностей и курортов предназначены для лечения и отдыха граждан. В состав этих земель включаются земли, обладающие природными лечебными ресурсами, которые используются или могут использоваться для профилактики и лечения заболеваний человека. В целях сохранения благоприятных санитарных и экологических условий для организации профилактики и лечения заболеваний человека на землях территорий лечебно-оздоровительных местностей и курортов устанавливаются округа санитарной (горно-санитарной) охраны в соответствии с законодательством. Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны курортов, имеющих федеральное значение, устанавливаются Правительством Российской Федерации.

Согласно пункту 4 статьи 1 ГрК РФ зоны округа санитарной (горносанитарной) охраны, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации, относятся к зонам с особыми условиями использования территорий.

Федеральным законом "О внесении изменений в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 28 декабря 2013 г. N 406- ФЗ внесены изменения в Федеральный закон "Об особо охраняемых природных территориях" и Земельный кодекс Российской Федерации, в соответствии с которыми лечебно-оздоровительные местности и курорты исключены из состава особо охраняемых природных территорий.

Однако согласно п. 3 ст. 10 названного федерального закона особо охраняемые природные территории и их охранные зоны, созданные до дня вступления в силу этого закона, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу данного федерального закона.

Правильно применив и истолковав указанные нормы суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что лечебно-оздоровительные местности и курорты, образованные до вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ, сохраняются в границах, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу этого федерального закона, указанная норма не определяет статус ранее созданных особо охраняемых природных территорий, а констатирует сохранение границ, определенных соответствующими органами государственной власти или органами местного самоуправления в порядке, установленном до дня вступления в силу упомянутого Закона, в отношении особо охраняемых природных территорий и их охранных зон, созданных до 30 декабря 2013 г. и продолжающих быть таковыми после этой даты.

Правильность выводов суда апелляционной инстанции подтверждается также следующим.

Постановлением Президиума Верховного Совета Российской Федерации N 4766-1, Правительства Российской Федерации N 337 от 12 апреля 1993 г. "О государственной поддержке функционального развития города-курорта Сочи" группе курортов, расположенных в границах Сочинского курортного региона, которые совпадают с административными границами городского округа Сочи, придан статус курорта федерального значения.

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" (далее - Закон N 26-ФЗ) определяет принципы государственной политики и регулирует отношения в сфере изучения, использования, развития и охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов на территории Российской Федерации.

Согласно преамбуле названного федерального закона природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности и курорты являются национальным достоянием народов Российской Федерации, предназначены для лечения и отдыха населения и относятся соответственно к особо охраняемым объектам и территориям, имеющим свои особенности в использовании и защите.

В соответствии со ст. 1 Закона N 26-ФЗ округом санитарной охраны является особо охраняемая территория с установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации режимом хозяйствования, проживания, природопользования, обеспечивающим защиту и сохранение природных лечебных ресурсов и лечебно-оздоровительной местности с прилегающими к ней участками от загрязнения и преждевременного истощения.

Статьей 16 Закона N 26-ФЗ предусмотрено, что природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, а также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами "и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны (пункт 1).

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны, установленные для лечебно-оздоровительных местностей и курортов федерального значения, утверждаются Правительством Российской Федерации, а для лечебно-оздоровительных местностей и курортов регионального и местного значения - исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации (пункт 2).

В составе округа санитарной (горно-санитарной) охраны выделяется до трех зон. На территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую среду, природные лечебные ресурсы и приводящих к их истощению (абзац 2 пункта 3).

Границы и режим округов санитарной (горно-санитарной) охраны Сочинского курортного региона утверждены Постановлением Правительства РФ от 7 декабря 1996 г. N 1425 "Об утверждении положения об округах санитарной и горно-санитарной охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов Федерального значения" (далее - Положение N 1425), а и также приказу Министра здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи".

Судом апелляционной инстанции установлено, что земельный участок расположен во второй зоне горно-санитарной охраны курорта, утв. Приказом Минздрава РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297.

Следует признать правильным вывод суда апелляционной инстанции о том, что границы горно-санитарной охраны города курорта Сочи определены соответствующим органом государственной власти в порядке, установленном до дня вступления в силу Федерального закона от 28 декабря 2013 г. N 406-ФЗ, соответственно сохраняются в ранее установленных границах.

Правовой режим второй зоны санитарной защиты установлен в пункте 13 Положения N1425, согласно которому режим второй зоны устанавливается для территории, с которой происходит сток поверхностных и грунтовых вод к месторождениям лечебных грязей, минеральным озерам и лиманам, пляжам, местам неглубокого залегания незащищенных минеральных вод, для естественных и искусственных хранилищ минеральных вод и лечебных грязей, парков, лесопарков и других зеленых насаждений, а также для территорий, занимаемых зданиями и сооружениями санаторно-курортных учреждений и предназначенных для санаторно- курортного строительства.

Согласно Положению N 1425, а также приказу Министра здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 года N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи" (далее-письмо Минздрава N 297), на территории второй зоны запрещаются размещение объектов и сооружений, не связанных непосредственно с созданием и развитием сферы курортного лечения и отдыха, а также проведение работ, загрязняющих окружающую природную среду и приводящих к истощению природных лечебных ресурсов, в том числе строительство жилых домов, организация и благоустройство садово-огороднических участков и палаточных и туристических стоянок без централизованных систем водоснабжения и канализации.

В соответствии с Правилами землепользования и застройки, утвержденными решением Городского Собрания Сочи от 29 декабря 2009 г. N 202 (с последующими изменениями) земельный участок расположен в территориальной зоне "Ж-2" - малоэтажная жилая застройка высотой до 15 метров.

В силу положений подп. 13 п. 5 ст. 27 Земельного кодекса Российской Федерации к земельным участкам, ограниченным в обороте, относятся земельные участки, в том числе расположенные в границах земель, зарезервированных для государственных или муниципальных нужд.

На основании ст. 56.1 Земельного кодекса Российской Федерации резервирование земель является одним из видов ограничений прав на землю.

В соответствии с пунктом 1 статьи 70.1 Земельного кодекса Российской Федерации, резервирование земель для государственных или муниципальных нужд осуществляется в случаях, предусмотренных статьей 49 названного Кодекса, а земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности и не предоставленных гражданам и юридическим лицам, также в случаях, связанных с размещением объектов инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, объектов обороны и безопасности, созданием особо охраняемых природных территорий, строительством водохранилищ и иных искусственных водных объектов, объектов инфраструктуры особой экономической зоны, предусмотренных планом обустройства и соответствующего материально-технического оснащения особой экономической зоны и прилегающей к ней территории. Резервирование земель может осуществляться также в отношении земельных участков, необходимых для целей недропользования.

Судом апелляционной инстанции установлено, что из выписки из ЕГРП в отношении земельного участка следует, что имеются обременения и ограничения, предусмотренные ст. 56, 56.1 ЗК РФ (резервирование земель для государственных и муниципальных нужд), а именно сервитут, срок действия не установлен на основании распоряжения губернатора Краснодарского края от 11 февраля 2013 г. N 1140р; с 18 апреля 2018 г. об установлении охранных зон пунктов государственной гравиметрической сети, расположенных на территории Краснодарского края от 29 марта 2018 г. N р/35; с. 8 октября 2018 г. решение о согласовании границ охранной зоны объекта по производству электрической энергии, решение Северо-Кавказского управления службы По экологическому, технологическому и атомному надзору срок действия с 12 декабря 2019 г.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу, что в отношении земельного участка имеются ограничения передачи его в частную собственность.

Правильность указанного вывода подтверждается правовой позицией, изложенной в пункте 27 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 16 февраля 2017 года согласно содержанию которого для отказа в предоставлении земельного участка в собственность по основанию, предусмотренному пунктом 17 статьи 39.16 Земельного кодекса Российской Федерации, достаточно установить, что в соответствии с утвержденными документами территориального планирования и (или) документацией по планировке территории испрашиваемый участок предназначен для размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения.

Суд апелляционной инстанции верно указал, что действующее законодательство носит ограничивающий характер в отношении земельных участков, находящихся в зонах с особыми условиями использования, не запрещая при этом предоставление заинтересованным лицам расположенных в таких зонах земельных участков в аренду.

Судом апелляционной инстанции установлено, что данных о том, что ранее на период возведения здания и регистрации его в качестве объекта недвижимости указанный земельный участок не имел вышеуказанных ограничений и режимов использования, в материалах дела не содержится, административным истцом об этом не указывалось.

Поскольку в силу положений ст. 39.16 ЗК РФ апелляционной инстанцией установлено наличие препятствий для предоставления земельного участка в частную собственность, суд апелляционной инстанции пришел к обоснованному выводу о соответствии оспариваемого отказа публичного органа закону, поскольку запреты и ограничения на передачу земельных участков в частную собственность законодательно закреплены в Земельном кодексе Российской Федерации.

Как правильно указала апелляционная инстанция само по себе право граждан на приобретение конкретного земельного участка не является безусловным, а зависит от законодательной возможности представления его в частную собственность, исключительное право на приобретение земельного участка предполагает преимущество этого лица перед другими лицами на его приобретение, но не означает его безусловного предоставления государством в частную собственность, доказательств нарушения каких-либо прав административного истца при принятии обжалуемого отказа не установлено, отказ в приобретении в частную собственность земельного участка не препятствует административному истцу владеть, пользоваться и распоряжаться его жилым домом, а также пользоваться земельным участком на условиях заключенного им договора аренды.

Суд апелляционной инстанции указал, что, приобретая жилой дом, административный истец доподлинно знал, что дом построен на земельном участке, предоставленном в аренду, и имеются определенные ограничения в отношении земельного участка, поскольку такие ограничения отражены в выписке из ЕГРН, несогласие кассатора с указанным выводом не является основанием для отмены апелляционного определения, поскольку выводы суда апелляционной инстанции согласуются с фактическими обстоятельствами по делу.

Несогласие кассатора со ссылкой апелляционной инстанции на письмо Минздрава N 297 не является основанием для отмены апелляционного определения, поскольку суд апелляционной инстанции установив отсутствие правовых оснований для удовлетворения административного иска, руководствовался совокупностью норм, которые свидетельствовали об ограничивающем характере в отношении земельных участков, находящихся в зонах с особыми условиями использования и указание на названное письмо не имело определяющего значения для указанного вывода.

Кроме того, Решением Верховного Суда РФ от 17 января 2018 г. N АКПИ17-947 (далее-ВС РФ) отказано в удовлетворении административного искового заявления о признании недействующими постановления Совета Министров СССР от 30 марта 1948 г. N 985 "Об установлении границ округов и зон санитарной охраны и о мероприятиях по улучшению санитарного состояния курортов Евпатория, Саки, Сочи-Мацеста и курортов Южного берега Крыма", приказа Министерства здравоохранения РСФСР от 21 октября 1969 г. N 297 "Об утверждении границ округа и зон горно-санитарной охраны Черноморского Побережья Краснодарского края от Анапы до Сочи", что опровергает доводы кассатора о недействующем характере Письма Минздрава N 297.

Доводы жалобы, по сути, сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующих спорные правоотношения, фактически повторяют позицию административного истца по существу спора, которой апелляционной инстанцией дана надлежащая правовая оценка, оснований считать которую неправильной не имеется, выводы суда апелляционной инстанции соответствуют материалам дела и установленным обстоятельствам, нарушений норм материального и процессуального права апелляционным судом не допущено, основанием для отмены апелляционного определения по доводам кассационной жалобы не имеется.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении апелляционной инстанцией норм права, оснований для отмены апелляционного определения по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 1 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 19 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.