Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 22 декабря 2022 г. по делу N 8а-24230/2022[88а-23213/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Пушкаревой Н.В, судей Виноградовой О.В, Конаревой И.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Мэрии города Новосибирска, поданную через суд первой инстанции 20 октября 2022 г, на решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 22 ноября 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 19 июля 2022 г.

по административному делу N 2а-6220/2021 по административному исковому заявлению прокурора г. Новосибирска к мэрии г. Новосибирска о признании незаконным бездействия органа местного самоуправления, возложении обязанности по совершению действий.

Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Пушкаревой Н.В, возражения прокурора пятого отдела (апелляционно - кассационного) (с дислокацией в г. Кемерово, г. Новосибирске, г. Челябинске) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Козлицкой О.С, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

прокурор г. Новосибирска обратился в суд с административным исковым заявлением о признании бездействие мэрии г. Новосибирска, выразившееся в непринятии мер, направленных на установление санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного на земельных участках с кадастровыми номерами: N как единого объекта, незаконным; обязании мэрию г. Новосибирска в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры, направленные на установление санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного на земельных участках с кадастровыми номерами: N как единого объекта.

Требования мотивирует тем, что прокуратурой города проведена проверка по вопросу установления санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское", в ходе которой установлено, что общая площадь кладбища "Клещихинское" составляет "данные изъяты" кв.м, оно расположено на земельных участках с кадастровыми номерами: N, площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N, площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N, площадью "данные изъяты" кв.м, находящихся в муниципальной собственности.

Санитарно-эпидемиологическим заключением Управления Роспотребнадзора по Новосибирской области от 8 июня 2020 г, 22 сентября 2020 г. установлена санитарно-защитная зона для кладбища "Клещихинское" на земельных участках с кадастровыми номерами N по границе земельных участков, заключением от 27 апреля 2020 г. - по границе земельного участка с кадастровым номером N санитарно-защитная зона для земельных участков с кадастровыми номерами N не устанавливалась.

Санитарно-защитная зона кладбища как единого объекта не установлена. Каждый из земельных участков кладбища "Клещихинское" является составной частью объекта (кладбища) - источника воздействия на среду обитания и здоровье человека.

Мэрией г. Новосибирска, как владельцем кладбища, проект санитарно-защитной зоны в отношении кладбища "Клещихинское", как единого объекта не разработан, экспертное заключение о проведении санитарно-эпидемиологической экспертизы в отношении проекта санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское" как единого объекта не получено, санитарно-защитная зона не установлена. Должных мер по исполнению представления прокурора г. Новосибирска от 12 августа 2020 г. мэрией г. Новосибирска не принято. Бездействие административного ответчика нарушает права неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду, создается угроза причинения вреда жизни и здоровью жителей г. Новосибирска.

Решением Ленинского районного суда г. Новосибирска от 22 ноября 2021 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 19 июля 2022 г. административные исковые требования прокурора удовлетворены, признано незаконным бездействие мэрии г. Новосибирска, выразившееся в непринятии мер, направленных на установление санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного на земельных участках с кадастровыми номерами: N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв. м, как единого объекта; на мэрию г. Новосибирска возложена обязанность в течении шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу принять меры, направленные на установление санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенного на земельных участках с кадастровыми номерами: N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв. м, N площадью "данные изъяты" кв.м, N площадью "данные изъяты" кв.м, как единого объекта.

В кассационной жалобе заявитель просит отменить судебные акты и отказать в удовлетворении требований в полном объеме. Указывает на ошибочные выводы судов о невозможности установления санитарно-защитной зоны для отдельных земельных участков, образующих единое кладбище. Указывает, что необходимость установления санитарно-защитные зоны связана с наличием источника химического, физического, биологического воздействия на среду обитания человека. В рассматриваемом случае источником воздействия являются захоронения, расположенные на земельных участках с кадастровыми номерами N Поскольку рассматривать индивидуальное место захоронения в качестве источника воздействия не представляется возможным, единственным возможным вариантом установления санитарно-защитной зоны является установлением санитарно-защитной зоны от границ земельного участка. Представленными в материалы дела доказательствами, подтверждается, что вредное воздействие от указанных земельных участков отсутствует, на его внешних границах соблюдены гигиенические качества атмосферного воздуха, результаты уровня шума не превышают предельно допустимые уровни. На земельных участках с кадастровыми номерами N отсутствуют захоронения, в связи с чем они не могут рассматриваться в качестве источников воздействия на среду обитания человека. Таким образом, установление санитарно-защитных зон от границ отдельных земельных участков, на которых осуществляется погребение, без учета земельных участков без захоронений, образующих имущественный комплекс кладбища, соответствует требованиям закона, а возможность установления санитарно-защитной зоны в таком виде прямо предусмотрена законом, в связи с чем установление санитарно-защитных зон Управление Роспотребнадзора в существующем виде не нарушает требования закона.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в пределах доводов кассационной жалобы пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит, что при рассмотрении дела судами первой и апелляционной инстанций нарушений норм материального и процессуального права, регулирующих возникшие правоотношения, не допущено.

Из материалов дела следует и установлено судами, что кладбище "Клещихинское", площадью "данные изъяты" кв.м, расположено в г. Новосибирске на земельных участках с кадастровыми номерами N (площадью "данные изъяты" кв.м.), N (площадью "данные изъяты" кв.м.), N (площадью "данные изъяты".м.), N (площадью "данные изъяты" кв.м.), N (площадью "данные изъяты" кв.м.), данный объект является объектом II класса опасности.

Санитарно-эпидемиологическими заключениями Управления Роспотребнадзора по Новосибирской области от 27 апреля 2020 г, 8 июня 2020 г, 22 сентября 2020 г. установлена санитарно-защитная зона для кладбища "Клещихинское" на земельные участки с кадастровыми номерами: N по границе земельного участка. На дату подачи административного иска в суд санитарно-защитная зона для земельных участков с кадастровыми номерами N не установлена.

Удовлетворяя административное исковое заявление прокурора города Новосибирска, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, руководствуясь положениями статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", части 2 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", пункта 23 части 3 статьи 16 Федерального закона от 6 января 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарно-защитных зон, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222, требованиями пунктов 2.1, 7.1.12 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", пунктами 53, 54 СанПиН 2.1.3684-21, утвержденного постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 января 2021 г. N 3, пришел к выводу, что в нарушение требований закона административным ответчиком не совершались действия, направленные на установление санитарно-защитной зоны кладбища "Клещихинское" как единого объекта, расположенного на нескольких земельных участках, что привело к нарушению прав и интересов неопределенного круга лиц на благоприятную окружающую среду.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы судов правильными. Судами верно определены имеющие значение для дела обстоятельства, подтвержденные исследованными судами доказательствами, выводы судов мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам и требованиям закона.

В соответствии со статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения относится к вопросам местного значения городского округа.

В силу части 1 статьи 17 Федерального закона от 12 января 1996 г. N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" деятельность на местах осуществляется в соответствии с санитарными и экологическими требованиями и правилами содержания погребения, устанавливаемыми органами местного самоуправления.

Федеральным законом от 30 марта 1999 г. N 52-ФЗ "О санитарноэпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) определено, что при планировке и застройке городских и сельских поселений должно предусматриваться создание благоприятных условий для жизни и здоровья населения путем комплексного благоустройства городских и сельских поселений и реализации иных мер по предупреждению и устранению вредного воздействия на человека факторов среды обитания. При разработке нормативов градостроительного проектирования, схем территориального планирования, генеральных планов городских и сельских поселений, решение вопросов размещения объектов гражданского, промышленного и сельскохозяйственного назначения и установления их санитарно-защитных зон, должны соблюдаться санитарные правила.

В сфере градостроительства применяется Постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 г. N 74, которым введены в действие СанПиН 2.2.1./2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов" (далее - СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03).

Согласно требованиям СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 в целях обеспечения безопасности населения от объектов и производств, являющихся источником воздействия на среду обитания и здоровье человека, устанавливается специальная территория с особым режимом использования - санитарно-защитная зона.

СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 относит кладбища к объектам, являющимся источниками воздействия на среду обитания, и устанавливает размеры санитарно-защитной зоны в зависимости от их площади, при этом ориентировочный размер санитарно-защитной зоны должен быть обоснован проектом санитарно-защитной зоны с расчетами ожидаемого загрязнение атмосферного воздуха (с учетом фона) и уровней физического воздействия на атмосферный воздух и подтвержден результатами натурных исследований и измерений.

В соответствии с пунктом 25 Правил установления санитарно-защитных зон и использования земельных участков, расположенных в границах санитарнозащитных зон, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2018 г. N 222, санитарно-защитная зона и ограничения использования земельных участков, расположенных в ее границах, считаются установленными со дня внесения сведений о такой зоне в Единый государственный реестр недвижимости.

СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий" предусмотрено разделение кладбищ на ритуальную, административно-хозяйственную зоны, зону захоронений (последняя должна занимать не более 70% общей площади кладбища), которые, вопреки доводам кассационной жалобы, образуют единый объект - кладбище, в отношении которого в соответствии с требованиями СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 должна устанавливаться санитарно-защитная зона.

В силу положений пункта 1 СанПиН 2.1.3684-21 санитарные правила и нормы являются обязательными для исполнения органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами, в том числе индивидуальными предпринимателями.

С учетом положений подпункта 22 части 1 статьи 14 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", бремя доказывания невозможности исполнить требования закона возложено на обязанное лицо, в настоящем случае - на мэрию города Новосибирска.

Установив изложенное, руководствуясь при разрешении спора приведенными нормами права, судебные инстанции правомерно исходили из того, что со стороны административного ответчика имеет место неисполнение полномочий органа местного самоуправления, предусмотренных статьей 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления, статьей 17 Федерального закона N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле". Указанное свидетельствует о том, что обязанность по организации места захоронения и надлежащему содержанию кладбища на территории муниципального образования в части установления санитарно-защитной зоны кладбища, как единого объекта, отнесенная к вопросам местного значения города Новосибирска, мэрией не осуществляется. Осуществление полномочий по решению вопросов местного значения является обязанностью органов местного самоуправления, длительное бездействие административного ответчика по решению вопроса местного значения приводит к нарушению прав неограниченного круга лиц.

При таком положении суды пришли к правильным выводам о наличии оснований для удовлетворения административных исковых требований прокурора, доводы кассатора об обратном основаны на неверном толковании норм материального права.

Доводы кассационной жалобы нашли подробную оценку в оспариваемых судебных постановлениях, не согласиться с которой оснований не имеется.

Несогласие заявителя жалобы с оценкой судами имеющихся в деле доказательств и установленных обстоятельств дела, по сути, направлено на их переоценку, что в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации выходит за пределы полномочий суда кассационной инстанции.

Нарушений при рассмотрении дела норм процессуального права, которые являются безусловным основанием для отмены или изменения судебного акта, не установлено.

На основании изложенного, руководствуясь 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Ленинского районного суда г. Новосибирска от 22 ноября 2021 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Новосибирского областного суда от 19 июля 2022 г. оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и в срок, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 23 декабря 2022 г.

Председательствующий

Судьи