Апелляционное определение СК по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2022 г. по делу N 66а-2306/2022

Судебная коллегия по административным делам Третьего апелляционного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Сицинской О.В., судей Колпаковой А.В., Солдатовой С.В., при ведении протокола судебного заседания помощником судьи Мальцевой Л.Н., рассмотрев в открытом судебном заседании административное дело N 3а-178/2022 по апелляционной жалобе Собрания депутатов муниципального района "Ногайский район" Республики Дагестан

на решение Верховного Суда Республики Дагестан от 14 сентября 2022 г, вынесенное по административному иску Акбиева Залимхана Авсеевича о признании недействующим в части нормативного правового акта, заслушав доклад судьи Сицинской О.В,

УСТАНОВИЛА:

решением Собранием депутатов СП "сельсовет "Карасувский" от 17 июня 2022 года N 40 принят Регламент Собрания депутатов муниципального образования сельского поселения "Сельсовет Карасувский" Ногайского района Республики Дагестан (далее - МО СП "сельсовет Карасувский").

Пунктом 2 статьи 18.3 Регламента установлено, что делегированный депутат может быть досрочно отозван из состава Собрания депутатов МР "Ногайский район" Республики Дагестан по инициативе председателя Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский".

Пунктом 3 статьи 18.3 Регламента закреплено, что вопрос о прекращении полномочий депутата рассматривается на сессии Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский".

Решение о прекращении принимается открытым голосованием простым большинством голосов от установленного на ближайшей сессии Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" и вступает в силу с момента подведения итогов голосования (пункт 4 статьи 18.3 Регламента).

Акбиев З.А, являющийся депутатом МО СП "сельсовет Карасувский", а также делегированным депутатом Собрания депутатов муниципального района "Ногайский район" (далее Собрание депутатов МР "Ногайский район"), обратился в суд с административным иском к Собранию депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" о признании недействующими пунктов 2, 3, 4 статьи 18.3 регламента Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский", утвержденного решением Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" N 40 от 17 июня 2022 г, как противоречащих пункту 8 части 10 статьи 40, пункту 2 статьи 24 Федерального закона от 16 октября 2003 г. N131- ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления". Настаивал, что полномочия депутата органа местного самоуправления прекращаются досрочно в случае отзыва избирателями, то есть полномочия депутата могут быть досрочно прекращены через процедуру отзыва только избирателями (гражданами), а не равными по статусу депутатами. Основания для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования, а не регламентом.

Решением Верховного суда Республики Дагестан от 14 сентября 2022 г. административные исковые требования удовлетворены.

В апелляционной жалобе заинтересованное лицо Собрание депутатов МР "Ногайский район" Республики Дагестан просит решение суда отменить как постановленное с нарушением норм процессуального права и направить дело на новое рассмотрение, указывая, что в материалах дела отсутствует подтверждение направления/получения уведомления административным ответчиком - Собранием депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" Ногайского района Республики Дагестан. Настаивает, что Регламент Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" Ногайского района Республики Дагестан не является нормативным правовым актом, в связи с чем полагает, что данное дело рассмотрено Верховным Судом Республики Дагестан с нарушением подсудности.

До судебного заседания суда апелляционной инстанции от административного истца Акбиева З.А. поступили возражения относительно доводов апелляционной жалобы.

В судебном заседании апелляционной инстанции представитель Собрания депутатов МР "Ногайский район" Республики Дагестан - Маушова С.С. поддержала доводы апелляционной жалобы.

В судебное заседание апелляционной инстанции иные лица, участвующие в деле, не явились. Извещены надлежаще. Доказательств уважительности причин неявки не предоставили. Судебная коллегия, руководствуясь ст. 213, 308 КАС РФ, определиларассмотреть дело в их отсутствие.

В заключении прокурор Екимцов М.Н. настаивал на оставлении решения суда по доводам апелляционной жалобы без изменения.

Заслушав доклад дела, изучив доводы апелляционной жалобы, выслушав пояснения лиц, участвующих в деле, заключение прокурора, судебная коллегия оснований к отмене решения суда либо его изменению не находит.

В соответствии с частью 2 статьи 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения решения суда в апелляционном порядке являются: неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для административного дела; недоказанность установленных судом первой инстанции обстоятельств, имеющих значение для административного дела; несоответствие выводов суда первой инстанции, изложенных в решении суда, обстоятельствам административного дела; нарушение или неправильное применение норм материального права или норм процессуального права.

Таких нарушений судом первой инстанции не допущено.

Пункт 3 части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации предусматривает, что суд при рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта выясняет соответствие оспариваемого правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Проверяя соответствие оспариваемого нормативно-правового акта требованиям Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, суд приходит к следующему.

Согласно статье 70 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 1 статьи 24 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

В силу прямого указания закона (ч. 1 ст. 24 Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 года) к процедуре отзыва применяется только порядок голосования на местном референдуме (без учета норм о его инициировании и назначении), при том, что в целом процедура отзыва (включая стадии инициирования отзыва и назначения голосования по отзыву с указанием органа, правомочного назначить голосование по отзыву) не может быть установлена федеральным и (или) региональным законодательством и подлежит обязательной регламентации в уставе муниципального образования.

Согласно пункту 2 статьи 24 Федерального закона от 16 октября 2003 г. N131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления" голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления проводится по инициативе населения в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума, с учетом особенностей, предусмотренных настоящим Федеральным законом.

Основания для отзыва депутата, члена выборного орган местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления и процедура отзыва указанных лиц устанавливаются уставом муниципального образования.

Основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке.

Процедура отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления должна обеспечивать ему возможность дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва. Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Полномочия депутата поселения, избранного в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" представительным органом поселения в состав представительного органа муниципального района, прекращаются исключительно по основаниям, содержащимся в частях 16, 17 статьи 35, частях 3, 10 - 10.2 статьи 40, статье 73 указанного Федерального закона.

Как установлено судом, на территории муниципального образования "Ногайский район" Республики Дагестан действует Устав, принятый Решением Собрания депутатов муниципального район "Ногайский район" Республики Дагестан 10 ноября 2016 г. N 207.

Статьей 22 Устава МР "Ногайский район" Республики Дагестан определён порядок формирования Собрания депутатов МР "Ногайский район", их численность, правомочность.

Так, Собрание депутатов МР "Ногайский район" формируется по принципу, закрепленному в статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", из глав сельских поселений, избранных на муниципальных выборах либо представительным органом сельского поселения из своего состава, и из депутатов представительных органов сельских поселений, избираемых представительными органами сельских поселений из своего состава в соответствии с утверждённой нормой представительства.

Случаи досрочного прекращения полномочий депутатов приведены в статье 27 Устава, с указанием порядка их прекращения.

Пунктом 10 статьи 26 Устава МР "Ногайский район" Республики Дагестан предусмотрено, что порядок и основания прекращения полномочий депутатов Собрания депутатов муниципального района определяются и регулируются федеральными законами, законами Республики Дагестан и настоящим Уставом.

Уставом муниципального образования сельского поселения "сельсовет Карасувский" Ногайского район Республики Дагестан, принятым решением Собрания депутатов сельского поселения "сельсовет Карасувский" от 22 апреля 2015 г. N 53, установлено, что Устав является основным нормативным правовым актом, определяющим статус муниципального образования и особенности деятельности органов местного самоуправления, закрепляющий организационные, финансово-экономические и иные основы местного самоуправления на территории данного муниципального обращования.

Пунктом 10 статьи 24 Устава СП "сельсовет Карасувский" закреплено, что Собрание депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" в целях формирования Собрания депутатов муниципального района "Ногайский район", делегирует главу сельского поседения, а также 1 депутата Собрания депутатов сельского поселения, избираемых из своего состава. Порядок избрания депутатов, делегируемых в Собрание депутатов муниципального района "Ногайский район", устанавливается Регламентом Собрания депутатов сельского поселения.

В случае, указанном в пункте 11 статьи 24 Устава СП "сельсовет Карасувский", при досрочном прекращении полномочий депутата, делегированного в Собрание депутатов муниципального района "Ногайский район", Собрание депутатов сельского поседения в течение одного месяца избирает в состав Собрания депутатов муниципального района "Ногайский район" другого депутата.

Согласно статьи 28 Устава сельского поселения порядок и основания прекращения полномочий депутатов Собрания депутатов сельского поселения определяются и регулируются федеральным законодательством, законодательством Республики Дагестан и настоящим Уставом.

Иных оснований прекращения полномочий депутата, его отзыва, помимо указанных в статье 27 Устава МР "Ногайский район" Республики Дагестан, муниципальные нормативные акты не содержат.

Как указывалось, решением 13-ой сессии Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" от 17 июня 2022 г. N 40 утвержден Регламент Собрания депутатов сельского поселения "сельсовет Карасувский" Ногайского района Республики Дагестан, содержащий оспариваемые административным истцом пункты 2, 3, 4 статьи 18.3.

Рассматривая право административного истца на обжалование указанных правовых норм, суд установилна основании предоставленного решения N 4 2-ой сессии 4 созыва депутатов Сельского Собрания МО СП "сельсовет Карасувский" от 5 октября 2020 г, о том, что Акбиев З.А. является депутатом, делегированным в состав представительного органа МО "Ногайский район".

Следовательно, административный истец является непосредственным участником правоотношений, регулируемых оспариваемыми нормами, и имеет право на их оспаривание.

Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве его основного свойства и принципа взаимоотношений с органами государственной власти, Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не является абсолютной, а должна определяться пределами, устанавливаемыми действующим законодательством.

Статьей 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ предусмотрено, что по вопросам местного значения органы местного самоуправления принимают муниципальные правовые акты (часть 1).

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, названному Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4).

Между тем устанавливая в оспариваемых пунктах нормативного акта полномочия Собрания депутатов МО СП "сельсовет Карасувский" по отзыву делегированного депутата из состава Собрания депутатов МР "Ногайский район" Республики Дагестан, представительный орган не учел, что указанные положения входят в противоречие с положениями статьи 28, Устава МО СП "сельсовет Карасувский", с пунктом 10 статьи 26 Устава МР "Ногайский район" Республики Дагестан, с положениям части 3 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ устанавливающей обязательность исполнения на всей территории муниципального образования муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления, а также частям 1 и 2 статьи 43 указанного Федерального закона N 131-ФЗ о структуре муниципальных правовых актов. В соответствии с которым в структуры муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан).

Из правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации, содержащихся в пункте 3.3 мотивировочной части постановления от 18 мая 2011 года N 9-П, пункте 4.3 мотивировочной части постановления от 1 декабря 2015 года N 30-П следует, что входящие в соответствии с пунктом 1 части 4 статьи 35 Закона N 131-ФЗ в состав представительного органа муниципального района представители поселений (в частности, депутаты представительных органов поселений), сохраняют устойчивую публично-правовую связь с населением, поскольку они приобретают свои полномочия на основе волеизъявления населения, подконтрольны ему и перед ним ответственны, обязаны в процессе осуществления публично-властной деятельности, в том числе, в случае наделения их правовым статусом депутата представительного органа муниципального района, руководствоваться интересами избравшего их местного сообщества.

Соответственно, избранный депутатом представительного органа муниципального района депутат представительного органа входящего в состав данного муниципального района поселения ответственен не перед другими депутатами представительного органа поселения, а непосредственно перед своими избирателями.

Таким образом, в оспариваемой части нормативного правового акта усматриваются и признаки нарушения принципа правовой определенности.

Из содержания частей 1 и 2 статьи 24 Закона N 131-ФЗ и пункта 18 статьи 2 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" следует, что отзыв депутата осуществляется по инициативе населения, а депутат считается отозванным, если за его отзыв проголосовало не менее половины граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, зарегистрированных в избирательном округе.

Предписания статьи 22, части 1 статьи 24 Закона N 131-ФЗ, Закона Республики Дагестан от 8 декабря 2005 года N 67 "О местном референдуме в Республике Дагестан", статьи 13 Устава Карасувского сельского поселения, регулирующие порядок отзыва депутата и предписывающие создание инициативной группы, ее регистрацию избирательной комиссией, сбор подписей в количестве 5% от числа участников местного референдума, зарегистрированных на территории проведения референдума, проверку соблюдения порядка сбора подписей в поддержку инициативы проведения местного референдума, оформления подписных листов и достоверности сведений, содержащихся в подписных листах, принятие решения о назначении голосования по вопросу отзыва, предоставление депутату возможности дать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, при принятии ответчиком оспариваемого нормативного правового акта, административным ответчиком учтены не были.

В связи с установлением изложенного, суд первой инстанции пришел к верному выводу о наличии оснований к удовлетворению административных исковых требований Акбиева З.А.

При рассмотрении административного дела об оспаривании нормативного правового акта суд выясняет, в частности, соблюдены ли форма и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты, а также требования нормативных правовых актов, устанавливающих процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта (подпункты "б", "в" пункта 2 части 3 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив процедуру и полномочия органа, принявшего оспариваемый нормативно-правовой акт, суд не установилпроцедурных нарушений. С указанным выводом судебная коллегия соглашается.

Доводы апелляционной жалобы заинтересованного лица - Собрания депутатов МР "Ногайский район" Республики Дагестан о ненадлежащем извещении административного ответчика МО СП "сельсовет Карасувский" опровергаются материалами административного дела, согласно которым судебное извещение указанным лицом получено заблаговременно.

Подлежат отклонению и доводы апелляционной жалобы об отсутствии у оспариваемого нормативно-правового акта признаков такого, поскольку данные доводы входят в противоречие с положениями статьи 24 Устава МО СП "сельсовет Карасувский", гласящего о нормативном статусе Регламента.

Иные доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся в суде первой инстанции, которым в обжалуемом решении дана надлежащая правовая оценка, оснований не согласиться с которой судебная коллегия не усматривает.

Доводов, способных повлечь отмену обжалуемого судебного акта, апелляционная жалоба не содержат. Предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации оснований для отмены решения суда в апелляционном порядке не имеется.

Руководствуясь ст. ст. 309-311 КАС РФ, определила:

решение Верховного Суда Республики Дагестан от 14 сентября 2022 г. оставить без изменения, апелляционную жалобу Собрания депутатов муниципального района "Ногайский район" Республики Дагестан - без удовлетворения.

Апелляционное определение вступает в законную силу немедленно и может быть обжаловано путем подачи кассационной жалобы в Пятый кассационный суд общей юрисдикции через Верховный Суд Республики Дагестан в течение шести месяцев со дня его вынесения.

Председательствующий

судьи