Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 г. по делу N 8а-10392/2022[88а-10790/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зиганшина И.К, судей Королевой Е.В, Туктамышевой О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационное представление прокурора Хабаровского края на решение Амурского городского суда Хабаровского края от 18 февраля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 июля 2022 года, принятые по административному делу по административному исковому заявлению Амурского городского прокурора к краевому государственному бюджетному профессиональному образовательному учреждению "Амурский политехнический техникум", Министерству образования и науки Хабаровского края о признании незаконным бездействия и возложения обязанности.

Заслушав доклад судьи Зиганшина И.К, выслушав прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Цареву М.Г, поддержавшую доводы кассационного представления, возражения представителя КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" Казанцевой О.М, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Амурский городской прокурор, действуя в защиту прав и законных интересов неопределенного круга лиц, обратился в суд с административным исковым заявлением о признании незаконным бездействия краевого государственного бюджетного профессионального образовательного учреждения "Амурский политехнический техникум", выразившегося в неисполнении в полном объеме мероприятий по антитеррористической безопасности объектов, предусмотренных законодательством, возложении обязанности в течение шести месяцев со дня выделения финансирования обеспечить выполнение на объектах учреждения следующих мероприятий:

комплекс зданий (учебный корпус, учебно-производственные мастерские, общежитие, бассейн), расположенных по адресу: "адрес": оборудовать объект системами оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации; оснастить объект наружным освещением, охранной сигнализацией; обеспечить охрану объектов сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии или подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; входы в здания, входящие в состав объекта, оснастить физическими барьерами и турникетами; территорию объектов оборудовать ограждением по периметру; оборудовать объекты системой контроля и управлением доступом; оснастить въезды на объект воротами, обеспечивающими жесткую фиксацию створок в закрытом положении;

комплекс зданий (учебный корпус, учебно-производственные мастерские, общежитие), расположенных по адресу: "адрес": оборудовать объект системами оповещения и управления эвакуацией либо автономными системами (средствами) экстренного оповещения работников, обучающихся и иных лиц, находящихся на объекте (территории), о потенциальной угрозе возникновения или о возникновении чрезвычайной ситуации; оборудовать территорию объектов ограждением по периметру; оснастить объекты наружным освещением, охранной сигнализацией; обеспечить охрану объектов сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии или подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны; основные входы в здания, входящие в состав объекта, оснастить контрольно-пропускными пунктами (постами охраны);

о признании незаконным бездействия Министерства образования и науки Хабаровского края в части отсутствия обеспечения достаточного финансирования мероприятий по антитеррористической защищенности объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" в соответствии с паспортами безопасности учреждения;

возложении на Министерство образования и науки Хабаровского края в течение шести месяцев со дня вступления решения суда в законную силу обязанности обеспечить финансирование необходимых расходов по обеспечению неисполненных мероприятий по антитеррористической защищенности объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум".

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что в ходе проведения проверки соблюдения требований антитеррористической защищенности объектов учреждений образования установлено, что комплексу зданий КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" (учебный корпус, учебно-производственные мастерские, общежитие, бассейн), расположенных по адресу: "адрес", присвоена 2 категория опасности, комплексу зданий (учебный корпус, учебно-производственные мастерские, общежитие), расположенных по адресу: "адрес", - 3 категория. В нарушение постановления Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006 установленные требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) учебных заведений КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" в установленный срок в полном объеме не выполнены. Министерство образования и науки Хабаровского края, как учредитель образовательного учреждения, не обеспечило его функционирование в соответствии с требованиями действующего законодательства, не предусмотрело необходимое финансирование необходимых расходов на исполнение мероприятий по антитеррористической защищенности объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум".

Определением Амурского городского суда Хабаровского края от 18 февраля 2022 года производство по делу в части требований прокурора о возложении на КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" обязанности обеспечить охрану объектов сотрудниками частных охранных организаций, подразделениями вневедомственной охраны войск национальной гвардии или подразделениями организации, подведомственной Федеральной службе войск национальной гвардии Российской Федерации, или подразделениями ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти, имеющих право на создание ведомственной охраны, прекращено в связи с отказом прокурора от данных требований.

Решением Амурского городского суда Хабаровского края от 18 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 июля 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований Амурского городского прокурора отказано.

ДД.ММ.ГГГГ 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступило кассационное представление прокурора Хабаровского края, поданное через суд первой инстанции ДД.ММ.ГГГГ 2022 года, в котором ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений и направлении дела на новое рассмотрение.

В кассационном представлении прокурор выражает несогласие с выводами судов, указывает, что требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 2 августа 2019 года N 1006, являются обязательными и распространяются на объекты образования. Установленные требования к антитеррористической защищенности КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" в полном объеме не выполнены, в том числе не выполнены требования пункта 2.2.1 СП 2.4.3648-20 "Санитарно-эпидемиологические требования к организациям воспитания и обучения, отдыха и оздоровления детей и молодежи", утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 28 сентября 2020 года N 28, который возлагает на хозяйствующий субъект обязанность оградить по периметру собственную территорию забором и зелеными насаждениями. Судами не учтено, что, несмотря на внесенные в постановление от 2 августа 2019 года N 1006 изменения, которые вступили в силу 13 марта 2022 года, требования к антитеррористической защищенности объектов, указанные в пунктах 17, 18, 20, подпунктах "д", "м" пункта 24 Требований, относятся ко всем категориям опасности, являются обязательными и ранее были отражены в паспорте безопасности, поэтому изменение категорирования не имело правового значения для рассмотрения заявленных требований, поскольку мероприятия по антитеррористической защищенности образовательного учреждения подлежали исполнению в течение 2020-2021 годов.

Административный ответчик Министерство образования и науки Хабаровского края, заинтересованные лица о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, их представители в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия полагает возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав прокурора, представителя административного ответчика КГБПОУ "Амурский политехнический техникум", судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

В данном случае судами первой и апелляционной инстанций такие нарушения допущены.

Разрешая спор, суды нижестоящих инстанций пришли к выводу об отсутствии оспариваемого бездействия со стороны КГБПОУ "Амурский политехнический техникум", исходя из того, что образовательным учреждением принимаются меры к исполнению мероприятий, перечисленных в паспортах безопасности, по мере поступления денежных средств, а также отсутствии бездействия Министерства образования и науки Хабаровского края, поскольку прокурором не выяснялось наличие у образовательного учреждения финансовых возможностей исполнить мероприятия по антитеррористической защищенности за счет собственных средств, не представлены доказательства направления КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" в министерство информации о потребности в финансировании.

Кроме того, суд апелляционной инстанции учел изменение категорирования объектов образовательного учреждения на основании актов от 20 мая 2022 года, в связи с чем разработан новый комплекс мероприятий по антитеррористической защищенности, срок исполнения которых установлен до 31 декабря 2024 года.

Указанные выводы судов нельзя признать правильными в силу следующих обстоятельств.

В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" одним из основных принципов противодействия терроризму в Российской Федерации является приоритет мер предупреждения терроризма.

Согласно пункту 6 статьи 3 указанного Федерального закона под антитеррористической защищенностью объекта (территории) понимается состояние защищенности здания, строения, сооружения, иного объекта, места массового пребывания людей, препятствующее совершению террористического акта. При этом под местом массового пребывания людей понимается территория общего пользования поселения, муниципального округа или городского округа, либо специально отведенная территория за их пределами, либо место общего пользования в здании, строении, сооружении, на ином объекте, на которых при определенных условиях может одновременно находиться более пятидесяти человек.

В силу части 2 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" установление обязательных для выполнения требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий), категорий объектов (территорий), порядка разработки указанных требований и контроля за их выполнением, порядка разработки и формы паспорта безопасности таких объектов (территорий) (за исключением объектов транспортной инфраструктуры, транспортных средств и объектов топливно-энергетического комплекса), как организационной основы противодействия терроризму, отнесено к полномочиям Правительства Российской Федерации.

Реализуя данные полномочия, Правительство Российской Федерации постановлением от 2 августа 2019 года N 1006 утвердило требования к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации (далее - Требования).

В соответствии с пунктом 6 Требований в целях установления дифференцированных требований к обеспечению антитеррористической защищенности объектов (территорий) с учетом возможных последствий совершения террористического акта проводится категорирование объектов (территорий).

Для проведения категорирования объекта (территории) по решению руководителя органа (организации), являющегося правообладателем объекта (территории), создается комиссия по обследованию и категорированию объекта (территории) (пункт 8 Требований), которая в ходе своей работы согласно пункту 11 Требований, в том числе определяет категорию объекта (территории) или подтверждает (изменяет) ранее присвоенную категорию; определяет перечень необходимых мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объекта (территории) с учетом категории объекта (территории), а также сроки осуществления указанных мероприятий с учетом объема планируемых работ и планирования финансирования мероприятий на 2 финансовых года, следующих за текущим финансовым годом.

Результаты работы комиссии оформляются актом обследования и категорирования объекта (территории), который подписывается всеми членами комиссии и утверждается председателем комиссии не позднее последнего дня работы комиссии. Акт обследования и категорирования объекта (территории) составляется в 2 экземплярах и является основанием для разработки, а также неотъемлемой частью паспорта безопасности объекта (территории) (пункт 15 Требований).

На каждый объект (территорию) в течение 30 дней после проведения обследования и категорирования объекта (территории) комиссией составляется паспорт безопасности объекта (территории) (пункт 43 Требований).

Согласно паспортам безопасности, утвержденным 10 февраля 2020 года, мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности в отношении объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" после проведения их категорирования и присвоения им 2 и 3 категории опасности подлежали исполнению в срок до 1 ноября 2021 года

Как разъяснено в пункте 5 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 28 июня 2022 года N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", к бездействию относится неисполнение (уклонение от исполнения) наделенными публичными полномочиями органом или лицом обязанности, возложенной на него нормативными правовыми и иными актами, определяющими его полномочия (должностными инструкциями, положениями, регламентами, приказами).

В ходе рассмотрения дела установлено, что предусмотренные паспортами безопасности, утвержденными 10 февраля 2020 года, мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" в установленный срок в полном объеме не выполнены, в течение двухлетнего финансового периода образовательное учреждение не обеспечило надлежащие планирование необходимого финансирования определенных мероприятий, что свидетельствует о наличии незаконного бездействия со стороны КГБПОУ "Амурский политехнический техникум", поскольку в соответствии с частью 3.1 статьи 5 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" выполнение требований к антитеррористической защищенности является обязательным для юридических лиц в отношении объектов, находящихся в их собственности или принадлежащих им на ином законном основании.

В соответствии с Положением о Министерстве образования и науки Хабаровского края, утвержденным постановлением Правительства Хабаровского края от 22 января 2011 года N 21-пр, министерство является органом исполнительной власти Хабаровского края, осуществляющим управление в сфере образования и науки. Министерство осуществляет планирование расходов краевого бюджета, функции и полномочия учредителя подведомственных государственных образовательных и иных организаций, функции главного распорядителя и получателя средств краевого бюджета, предусмотренных на содержание министерства, подведомственных государственных образовательных и иных организаций и реализацию полномочий в установленных сферах деятельности, в пределах компетенции министерства полномочия в сфере противодействия терроризму в соответствии с правовыми актами Российской Федерации и края.

В соответствии с частью 2 статьи 5.1 Федерального закона от 6 марта 2006 года N 35-ФЗ "О противодействии терроризму" высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере противодействия терроризму, в том числе организует выполнение юридическими и физическими лицами требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий), находящихся в собственности субъекта Российской Федерации или в ведении органов государственной власти субъекта Российской Федерации.

Таким образом, выводы судов об отсутствии бездействия КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" и Министерства образования и науки Хабаровского края при реализации мероприятий по обеспечению антитеррористической защищенности объектов образовательного учреждения не соответствуют обстоятельствам дела, основаны на неправильном применении норм материального права, регулирующих спорные правоотношения.

Изменение категорирования объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" на основании актов, утвержденных 20 мая 2022 года, в соответствии с которыми комплексу зданий (учебный корпус, учебно-производственные мастерские, общежитие, бассейн), расположенных по адресу: "адрес", присвоена 3 категория опасности, комплексу зданий (учебный корпус, учебно-производственные мастерские, общежитие), расположенных по адресу: "адрес", присвоена 4 категория опасности, на двухлетний период определены необходимые мероприятия по обеспечению антитеррористической защищенности объектов с учетом их категории, не может являться основанием для вывода об отсутствии оспариваемого прокурором бездействия со стороны КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" и Министерства образования и науки Хабаровского края.

Мероприятия в целях обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий), отнесенных к четвертой категории опасности, определены в пункте 24 Требований. В отношении объектов (территорий) третьей категории опасности наряду с мероприятиями, предусмотренными пунктом 24 Требований, дополнительно осуществляются мероприятия, перечисленные в пункте 25 Требований.

Судом апелляционной инстанции не учтено, что изменение категорирования объектов КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" произошло после истечения сроков, установленных для выполнения мероприятий по антитеррористической защищенности в паспортах безопасности от 10 февраля 2020 года, ряд мероприятий по антитеррористической защищенности, в том числе предусмотренные подпунктами "д", "м" пункта 24 Требований, являющиеся обязательными для объектов как четвертой, так и третьей категории опасности, остались не выполненными.

По общему правилу актуализация паспорта безопасности объекта (территории) осуществляется в порядке, предусмотренном для его разработки, не реже одного раза в 5 лет (пункт 48 Требований).

Возможность категорирования объектов (территорий) или внесения изменений в соответствующие паспорта безопасности до наступления оснований для их актуализации по решению правообладателей объектов (территорий), в отношении которых ранее присвоена категория или утверждены паспорта безопасности, предусмотрена постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2022 года N 289 "О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации в сфере обеспечения антитеррористической защищенности объектов (территорий)", которым внесены изменения в постановление от 2 августа 2019 года N 1006 "Об утверждении требований к антитеррористической защищенности объектов (территорий) Министерства просвещения Российской Федерации и объектов (территорий), относящихся к сфере деятельности Министерства просвещения Российской Федерации, и формы паспорта безопасности этих объектов (территорий)".

При этом данным нормативным правовым актов не предусмотрена возможность продления сроков исполнения мероприятий по антитеррористической защищенности объектов (территорий), которые не были исполнены после первоначального категорирования объектов и разработки паспортов их безопасности.

Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации установлено, что суд, сохраняя независимость, объективность и беспристрастность, оказывает сторонам содействие в реализации их прав, создает условия и принимает предусмотренные названным Кодексом меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, в том числе для выявления и истребования по собственной инициативе доказательств, а также для правильного применения законов и иных нормативных правовых актов при рассмотрении и разрешении административного дела (часть 2 статьи 14).

Применительно к рассмотрению дел об оспаривании решений (действий, бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, процессуальный закон установилобязанность суда выяснять, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения (пункты 3, 4 части 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Признавая правомерным оспариваемое бездействие КГБПОУ "Амурский политехнический техникум" и Министерства образования и науки Хабаровского края, суды не обосновали свои выводы об отсутствии оснований для удовлетворения заявленных прокурором требований со ссылкой на соответствующий нормативный правовой акт, допускающий неисполнение административными ответчиками в пределах их компетенции обязательных требований по антитеррористической защищенности объектов образования.

Частью 3 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации установлена обязанность суда определять обстоятельства, имеющие значение для правильного разрешения административного дела, в соответствии с нормами материального права, подлежащими применению к спорным публичным правоотношениям, исходя из требований и возражений лиц, участвующих в деле. При этом по административным делам об оспаривании решений, действий (бездействия), принятых или совершенных органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами и организациями, наделенными отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностными лицами, государственными или муниципальными служащими, суд не связан основаниями и доводами заявленных требований (часть 8 статьи 226 указанного Кодекса).

Вопреки приведенному законоположению суды первой и апелляционной инстанций меры для полного и правильного установления фактических обстоятельств административного дела, их всестороннего исследования не приняли.

Допущенные судами нарушения норм материального и процессуального права являются существенными, повлияли на исход административного дела и без их устранения невозможны восстановление и защита нарушенных прав, свобод и законных интересов, а также защита охраняемых законом публичных интересов.

При таких обстоятельствах обжалуемые судебные акты нельзя признать законными, в связи с чем они подлежат отмене, а административное дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции. При новом рассмотрении административного дела суду надлежит учесть изложенное выше и разрешить его в соответствии с требованиями закона.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Амурского городского суда Хабаровского края от 18 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 13 июля 2022 года отменить.

Административное дело направить на новое рассмотрение в Амурский городской суд Хабаровского края в ином составе суда.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в законную силу принятого по административному делу судебного акта.

Председательствующий

Судьи