Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2022 г. по делу N 8а-11191/2022[88а-11286/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Ровенко П.А, Тымченко А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства обороны Российской Федерации на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению военного прокурора гарнизона Комсомольск-на-Амуре, действующего в интересах неопределённого круга лиц, к Министерству обороны Российской Федерации, Федеральному государственному бюджетному учреждению "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации о признании бездействия незаконным и о возложении обязанности.

Заслушав доклад судьи Ровенко П.А, выслушав объяснение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Маториной О.А, полагавшей, что апелляционное определение подлежит отмене с оставлением в силе решения суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

военный прокурор гарнизона Комсомольск-на-Амуре, действующий в интересах неопределённого круга лиц, обратился в Кировский районный суд города Хабаровска Хабаровского края в порядке статьи 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации (далее - ГПК РФ) с исковым заявлением к Министерству обороны Российской Федерации (далее - Минобороны России), Федеральному государственному бюджетному учреждению "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГБУ "ЦЖКУ"), в котором просил: возложить на административных ответчиков обязанность в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу выделить лимиты денежных средств и произвести оборудование площадки для хранения твёрдого топлива на территории котельной (N)) в военном городке Аэродром Хурба в войсковой части N, расположенной по адресу: "адрес", в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства.

Определением Кировского районного суда города Хабаровска Хабаровского края от 7 декабря 2021 года дело передано для рассмотрения по подсудности в Центральный районный суд города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края.

Определением от 20 января 2022 года, вынесенным в порядке части 3 статьи 33.1 ГПК РФ, Центральный районный суд города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края перешёл к рассмотрению дела в порядке административного судопроизводства.

Решением Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 18 марта 2022 года административные исковые требования военного прокурора гарнизона Комсомольск-на-Амуре были удовлетворены частично: признаны незаконными действия (бездействие) ФГБУ "ЦЖКУ", связанные с длительным необорудованием площадки для хранения угля котельной на твёрдом топливе (N-2)) в военном городке Аэродром Хурба в войсковой части N в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства; на ФГБУ "ЦЖКУ" возложена обязанность в течение 12 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу произвести оборудование площадки для хранения твёрдого топлива на территории котельной (инв. N N-2)) в военном городке Аэродром Хурба в войсковой части N, расположенной по адресу: "адрес", в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства. В удовлетворении остальной части заявленных исковых требований судом первой инстанции было отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 августа 2022 года решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 18 марта 2022 года отменено, по делу принято новое решение, которым признаны незаконными действия (бездействие) Минобороны России с возложением на него обязанности произвести оборудование площадки для хранения твёрдого топлива на территории котельной (инв. N)) в военном городке Аэродром Хурба в войсковой части N, расположенной по адресу: "адрес", в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства в течение 12 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении остальной части административных исковых требований военного прокурора гарнизона Комсомольск-на-Амуре судом апелляционной инстанции было отказано.

2 ноября 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Минобороны России, поданная 18 октября 2022 года через Центральный районный суд города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края, в которой ставится вопрос об отмене апелляционного определения в связи с несоответствием выводов суда апелляционной инстанции обстоятельствам дела, неправильным применением норм материального права, а также об оставлении в силе решения суда первой инстанции.

Помимо прокурора, представители иных участвующих в деле лиц, которые были извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, в судебное заседание не явились. При указанных обстоятельствах, руководствуясь статьёй 150, частью 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ), судебная коллегия считает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Частью 2 статьи 329 КАС РФ предусмотрено, что при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

В соответствии с частями 2 и 3 статьи 328 КАС РФ основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Также судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 КАС РФ.

По результатам рассмотрения кассационной жалобы с административным делом судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к выводу, что судом апелляционной инстанции были допущены такого рода нарушения.

В силу частей 1, 2 статьи 39, части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, если полагает, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан и иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

В соответствии со статьёй 210 Гражданского кодекса Российской Федерации собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

Пункт 1 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации предусматривает, что от имени Российской Федерации и субъектов Российской Федерации могут своими действиями приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права и обязанности, выступать в суде органы государственной власти в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов.

Из содержания пункта 12 статьи 1 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" следует, что имущество Вооружённых Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов является федеральной собственностью и находится у них на правах хозяйственного ведения или оперативного управления.

Согласно подпункту 71 пункта 7 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082 (далее - Положение о Минобороны России), к полномочиям Минобороны России отнесено, в том числе, осуществление правомочий собственника имущества Вооружённых Сил Российской Федерации, имущества, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Минобороны России, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооружённых Сил Российской Федерации.

Подпункт 52 пункта 7 Положения о Минобороны России предусматривает, что Минобороны России организует эксплуатацию, модернизацию, ремонт и ликвидацию вооружения, военной техники и имущества в Вооружённых Силах Российской Федерации.

Аналогично пункт 1, подпункт "б" пункта 2 постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом" определяют, что Минобороны России осуществляет функции по управлению федеральным имуществом, находящимся у Вооружённых Сил Российской Федерации на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, земельными участками, находящимися на праве постоянного (бессрочного) пользования, имуществом подведомственных ему федеральных государственных унитарных предприятий и государственных учреждений; осуществляет контроль за управлением, распоряжением, использованием по назначению и сохранностью находящегося в федеральной собственности имущества Вооружённых Сил Российской Федерации и подведомственных Минобороны России организаций, в том числе переданного в установленном порядке иным лицам, и при выявлении нарушений принимает в соответствии с законодательством Российской Федерации меры по их устранению и привлечению виновных лиц к ответственности.

В силу пункта 5 Положения о Минобороны России данное министерство осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов (Северного флота), иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты), подведомственные Минобороны России организации.

Как следует из материалов настоящего административного дела, котельная (N)) в военном городке Аэродром Хурба в войсковой части 77983, расположенная по адресу: "адрес" (далее - котельная), находится в собственности Российской Федерации, правомочия собственника данного имущества осуществляет Минобороны России, которое в соответствии с приказом от 2 марта 2017 года N 155 и актом приёма-передачи недвижимого имущества (объекты теплового хозяйства) от 14 апреля 2017 года N 2 передало его в оперативное управление ФГБУ "ЦЖКУ".

Технический паспорт котельной, находящейся в оперативном управлении ФГБУ "ЦЖКУ", содержит, в том числе, сведения о складе твёрдого топлива (угля) площадью 250 кв. м, расположенного на её территории.

Согласно акту осмотра котельной от 3 августа 2021 года хранение твёрдого топлива (угля) допускается с нарушениями требований законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства, а именно: на территории котельной хранение твердого топлива (угля) осуществляется не в штабелях и не на специализированно оборудованных площадках-складах, а внавал на грунте (без навеса, без средств пожарной охраны).

В силу частей 1, 2 статьи 34 Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - Федеральный закон от 10 января 2002 года N 7-ФЗ) хозяйственная и иная деятельность, которая оказывает или может оказывать прямое или косвенное негативное воздействие на окружающую среду, должна осуществляться в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды. При осуществлении такой деятельности проводятся мероприятия по охране окружающей среды, в том числе по сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду и ликвидации последствий такой деятельности.

Пунктом 1 статьи 21, пунктом 1 статьи 24 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ) предусмотрено, что содержание промышленных площадок должно отвечать санитарным правилам; при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Федеральные нормы и правила в области промышленной безопасности "Правила безопасности при переработке, обогащении и брикетировании углей", утверждённые приказом Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору от 28 октября 2020 года N 428 (далее - Федеральные нормы), в пункте 478 предусматривают, что площадки, предназначенные для складирования угля, выбираются в сухом, не заболоченном и не затапливаемом месте; они должны быть предварительно выровнены, очищены от мусора и растительности; для отвода грунтовых, дождевых и снеговых вод должны быть устроены дренажные канавы. Площадки должны быть покрыты смесью шлака и глины толщиной 0, 12 - 0, 15 м. и тщательно утрамбованы.

При строительстве и эксплуатации складов для хранения угля должны учитываться физико-химические свойства топлива, подлежащего хранению; предусматриваться меры по максимальному снижению потерь топлива при хранении от окисления, уноса ветром, вымывания осадками и переизмельчения (пункт 484 Федеральных норм).

Пунктом 4.2.1 Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утверждённых приказом Министерства энергетики Российской Федерации от 24 марта 2003 N 115 (далее - Правила), предусмотрено, что размеры территории складов твёрдого топлива устанавливаются достаточными для обеспечения раздельного хранения топлива в штабелях.

Склады твёрдого топлива оснащаются оборудованием для разгрузки топлива, укладки его в штабеля, погрузки, взвешивания, обеспечения условий хранения топлива (послойные уплотнения, контрольные измерения температуры в штабелях и т.д.), выполнения работ по отбору и разделке проб для химического анализа, а также по определению содержания в топливе породы и мелочи (пункт 4.2.2 Правил).

Удовлетворяя заявленные прокурором административные исковые требования и возлагая на ФГБУ "ЦЖКУ" обязанность в течение 12 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу провести оборудование площадки для хранения твёрдого топлива на территории котельной в соответствии с требованиями действующего законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства, Центральный районный суд "адрес", проанализировав положения Гражданского кодекса Российской Федерации, Градостроительного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 10 января 2002 года N 7-ФЗ, Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ, Федерального закона от 30 декабря 2019 года N 384-ФЗ "Технический регламент о безопасности зданий и сооружений", Федеральных норм, Правил, Положения о Минобороны России, Устава ФГБУ "ЦЖКУ", ссылки на которые имеются в решении суда, оценив имеющиеся в деле доказательства, указал в решении, что ФГБУ "ЦЖКУ", целью деятельности которого является содержание и эксплуатация объектов военной и социальной инфраструктуры Вооруженных Сил Российской Федерации и которому котельная передана в оперативное управление, не выполняет требования действующего законодательства, касающиеся необходимости оборудования её площадкой для хранения твёрдого топлива, соответствующей установленным нормативным требованиям, что приводит к нарушению прав и законных интересов неопределённого круга лиц на благоприятную окружающую среду и санитарно-эпидемиологическое благополучие. В то же время, суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований административного искового заявления прокурора в части возложения на Минобороны России обязанности выделить лимиты денежных средств на оборудование территории котельной площадкой для хранения твёрдого топлива, посчитав, что данные требования заявлены к главному распорядителю средств федерального бюджета, осуществляющего правомочия собственника имущества Вооружённых Сил Российской Федерации, излишне.

Отменяя решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края и принимая по делу новое решение, которым обязанность по проведению оборудования площадки для хранения твёрдого топлива на территории котельной возложена на Минобороны России, судебная коллегия по административным делам Хабаровского краевого суда пришла к выводу, что для устранения выявленных прокурором нарушений необходимо провести работы по модернизации котельной, а также закупить новое оборудование, для чего ФГБУ "ЦЖКУ" главным распорядителем средств федерального бюджета должны быть выделены соответствующие финансовые ресурсы, вместе с тем со стороны Минобороны России не представлено доказательств доведения до бюджетного учреждения лимитов бюджетных средств на такие мероприятия.

В силу части 1 статьи 176 КАС РФ решение суда должно быть законным и обоснованным.

В пунктах 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 N 23 "О судебном решении" разъяснено, что решение является законным в том случае, когда оно принято при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, или основано на применении в необходимых случаях аналогии закона или аналогии права, и обоснованным, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с апелляционным определением, поскольку положенные в его основу выводы судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда о том, что обязанность по проведению оборудования площадки для хранения твёрдого топлива на территории котельной в соответствии с требованиями действующего законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства должна быть возложена на Минобороны России, основаны на неверном применении норм материального права.

Исходя из содержания подпункта 68 пункта 7 Положения о Минобороны России указанное министерство в числе прочего организует выполнение работ по проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту и техническому перевооружению объектов военной и социальной инфраструктур в Вооруженных Силах Российской Федерации, а также эксплуатацию таких объектов.

Как уже указывалось выше, Минобороны России осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов (Северного флота), иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты), подведомственные Минобороны России организации (пункт 5 Положения о Минобороны России).

На основании приказа Минобороны России от 2 марта 2017 года N 155 в целях содержания (эксплуатации) объектов военной и социальной инфраструктуры и предоставления услуг в сфере жилищно-коммунального хозяйства создано ФГБУ "ЦЖКУ", которому котельная передана в оперативное управление.

В соответствии с пунктом 1 статьи 296 Гражданского кодекса Российской Федерации учреждение и казённое предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом в пределах, установленных законом, в соответствии с целями своей деятельности, назначением этого имущества и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества.

Согласно пунктам 21 и 25 Устава ФГБУ "ЦЖКУ" данное бюджетное учреждение обеспечивает и осуществляет в числе прочего капитальный ремонт, текущий ремонт закреплённых на праве оперативного управления и предоставленного в безвозмездное пользование недвижимого имущества, объектов материально-технической базы, оборудования и инженерных сетей, обеспечивающих их функционирование.

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 860 утверждено Руководство по коммунально-эксплуатационному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Руководство), которое определяет коммунально-эксплуатационные органы (организации), отвечающие за коммунально-эксплуатационное обеспечение.

Пунктом 14 Руководства установлено, что филиалы ФГБУ "ЦЖКУ" несут ответственность за: обеспечение технической эксплуатации материально-технической базы; контроль за исполнением контрактов по закрепленной номенклатуре.

Жилищно-коммунальная служба ФГБУ "ЦЖКУ" несёт ответственность за правильную эксплуатацию систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, газоснабжения, противопожарной защиты, электротехнического оборудования; своевременное проведение мероприятий промышленной безопасности на опасных производственных объектах коммунального хозяйства Вооружённых Сил Российской Федерации, закреплённых на праве оперативного управления за ФГБУ "ЦЖКУ". Также Жилищно-коммунальная служба ФГБУ "ЦЖКУ" осуществляет: выявление случаев незаконных присоединений к инженерным сетям; устранение аварийных ситуаций; мероприятия по подготовке к отопительному периоду; иную деятельность, предусмотренную уставом ФГБУ "ЦЖКУ" (пункты 15 и 16 Руководства).

Таким образом, Минобороны России, реализуя свои полномочия, предусмотренные пунктом 5, подпунктом 68 пункта 7 Положения о Минобороны России, создало ФГБУ "ЦЖКУ", наделив его функциями по обеспечению и осуществлению капитального ремонта, текущего ремонта закреплённого за ним на праве оперативного управления недвижимого имущества, по обеспечение технической эксплуатации такого имущества в соответствии с требованиями действующего законодательства.

При указанных обстоятельствах судебная коллегия суда кассационной инстанции считает верным решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 18 марта 2022 года, возложившее на ФГБУ "ЦЖКУ" обязанность в течение 12 месяцев с даты вступления решения суда в законную силу произвести оборудование площадки для хранения твёрдого топлива на территории переданной ему в оперативное управление котельной в соответствии с требованиями законодательства в области охраны окружающей среды и санитарно-эпидемиологического законодательства.

В свою очередь, допущенные судом апелляционной инстанции нарушения при применении норм материального права являются существенными, они повлекли принятие незаконного судебного акта и нарушение прав Минобороны России.

В силу положений пункта 4 части 1 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции, рассмотрев кассационные жалобу, вправе оставить в силе один из принятых по административному делу судебных актов.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Хабаровского краевого суда от 17 августа 2022 года отменить, оставить в силе решение Центрального районного суда города Комсомольска-на-Амуре Хабаровского края от 18 марта 2022 года.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев.

Председательствующий

Судьи