Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 13 сентября 2007 г. N А42-8185/2006 Заявление ООО о признании незаконным бездействия Комитета, выразившегося в непринятии решения о согласовании паспорта маршрута, а также об обязании Комитета провести обследование дорожных условий и согласовать паспорт маршрута удовлетворено, поскольку на момент обращения ООО с заявлением порядок рассмотрения обращений юридических лиц не был урегулирован и в данном случае подлежат применению нормы, регулирующие сходные отношения, по которым непринятие Комитетом решения по заявлению ООО препятствует осуществлению заявителем лицензируемого вида деятельности

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 13 сентября 2007 г. N А42-8185/2006

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сосниной О.Г., судей Старченковой В.В., Тарасюка И.М.,

при участии от ООО "Аквариум" Мозжухина И.С. (доверенность от 07.11.2006), от Комитета по развитию городского хозяйства администрации г. Мурманска Клименковой М.А. (доверенность от 26.01.2007),

рассмотрев 12.09.2007 в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью "Аквариум" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2007 по делу N А42-8185/2006 (судьи Горбик В.М., Горшелев В.В., Кашина Т.А.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Аквариум" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Мурманской области с заявлением о признании незаконным бездействия Комитета по развитию городского хозяйства администрации г. Мурманска (далее - Комитет), выразившегося в непринятии решения о согласовании паспорта городского автобусного маршрута N 88 "улица Нахимова - Фадеев Ручей", а также об обязании Комитета провести обследование дорожных условий по указанному маршруту и согласовать паспорт маршрута N 88 (с учетом уточнения заявленных требований).

Решением от 06.02.2007 (судья Беляева Л.Е.) признано незаконным бездействие Комитета, выразившееся в непринятии решения по заявлению Общества о согласовании паспорта маршрута N 88 "улица Нахимова - Фадеев Ручей". На Комитет возложена обязанность устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

Постановлением Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2007 решение отменено, в удовлетворении заявления Общества отказано.

В кассационной жалобе Общество просит отменить постановление и оставить в силе решение, ссылаясь на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права.

Доводы кассационной жалобы сводятся к следующему:

- Правила организации пассажирских перевозок на автомобильном транспорте, утвержденные приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 31.12.1981 N 200 (далее - Правила N 200), не подлежат применению при рассмотрении настоящего дела, поскольку данный нормативный правовой акт не был опубликован и зарегистрирован в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном Указом Президента Российской Федерации от 23.05.1996 N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" (далее - Указ N 763);

- согласно пунктам 6, 14 Правил N 200 решение вопроса целесообразности открытия самостоятельно разработанного коммерческой организацией автобусного маршрута относится к компетенции организации-перевозчика;

- в соответствии с пунктом 13 Правил N 200 организация новых автобусных маршрутов производится в порядке, установленном статьей 76 Устава автомобильного транспорта РСФСР, утвержденного постановлением Совета Министров РСФСР от 08.01.1969 N 12 (далее - Устав), которая предусматривает в качестве требования для организации новых маршрутов только соответствие состояния дорог и их обустройства требованиям безопасности движения, и без выяснения данного вопроса не может быть принято обоснованное решение о согласовании либо об отказе в согласовании автобусного маршрута;

- определение возможности безопасного осуществления пассажирских перевозок по тем или иным маршрутам относится к компетенции Государственной инспекции безопасности дорожного движения (далее - ГИБДД), а не к компетенции органов местного самоуправления;

- ссылка суда апелляционной инстанции на положения приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2005 N 178 является некорректной, поскольку данный приказ федеральным органом исполнительной власти не принимался. При этом Министерство транспорта Российской Федерации издало приказ от 14.08.2003 N 178 "Об утверждении порядка формирования сети регулярных автобусных маршрутов между субъектами Российской Федерации", который не подлежит применению при рассмотрении настоящего дела, поскольку устанавливает порядок формирования сети регулярных автобусных маршрутов только между субъектами Российской Федерации;

- действующее законодательство Российской Федерации не предусматривает возможности возврата лицу, обратившемуся в орган государственной власти или орган местного самоуправления, поданных им документов без принятия по ним решения;

- вопреки выводам суда апелляционной инстанции, решение от 06.02.2007 принято в полном соответствии с положениями статьи 49, частей четвертой, пятой статьи 200 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ).

В судебном заседании представитель Общества поддержал кассационную жалобу и подтвердил изложенные в ней доводы. Представитель Комитета просил оставить постановление без изменения, считая его законным и обоснованным.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, в Единый государственный реестр юридических лиц 12.05.2004 внесена запись за основным государственным номером 1045100164746 о создании Общества.

Обществу выдана лицензия N АСС-51-11469 на осуществление перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8-ми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), со сроком действия с 01.07.2006 по 30.06.2011.

Общество самостоятельно разработало городской автобусный маршрут N 88 "улица Нахимова - Фадеев Ручей" (далее - Маршрут N 88), произвело замер его протяженности, согласовало маршрут с органами ГИБДД и составило его паспорт.

Общество 18.10.2006 направило в адрес администрации г.Мурманска письмо с приложением, в котором, руководствуясь статьей 76 Устава, просило согласовать паспорт самостоятельно разработанного Маршрута N 88 для автобусов малой вместимости и известить заявителя о результатах согласования по указанному в письме адресу. К данному письму были приложены паспорт Маршрута N 88 и акт его обследования.

Комитет письмом от 25.10.2006 N 8303/06 сообщил Обществу о том, что его обращение рассмотрено, и возвратил заявителю поданные документы, указав следующее:

- в соответствии с постановлением правительства Мурманской области от 27.12.2004 N 395-ПП привлечение автотранспорта юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к регулярным пассажирским перевозкам на территории Мурманской области осуществляется на конкурсной основе;

- постановлением правительства Мурманской области от 28.04.2005 N 161-ПП/5 муниципальным образованиям рекомендовано обеспечить оптимизацию маршрутной сети города и утвердить транспортные схемы по обслуживанию пассажиров автомобильным транспортом общего пользования;

- на основании проведенного летом 2005 года Санкт-Петербургским государственным архитектурно-строительным университетом обследования пассажиропотоков в городе Мурманске разработаны и утверждены научно обоснованные оптимальные схемы маршрутов общественного транспорта;

- проведен конкурс среди частных перевозчиков на право обслуживания пассажиров на 23-х муниципальных маршрутах;

- с перевозчиками, определенными по итогам конкурса, заключены договоры, утверждены паспорта маршрутов, согласованы с органами ГИБДД схемы опасных участков, проведено обследование дорожных условий на маршрутах;

- в настоящее время потребность жителей города Мурманска в транспортном обслуживании по предлагаемому Обществом маршруту не существует;

- предлагаемый маршрут на 95% дублирует уже существующие маршруты для автобусов большой вместимости, предусмотренные оптимальной схемой маршрутов общественного транспорта в городе Мурманске;

- в адрес организатора перевозок не поступало обращений жителей города по открытию предлагаемого маршрута.

Полагая, что бездействие Комитета, выразившееся в непринятии решения по заявлению Общества о согласовании паспорта Маршрута N 88, противоречит требованиям пунктов 13, 13.1 Правил N 200, статьи 76 Устава, параграфа 5 Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в РСФСР, утвержденных приказом Министерства автомобильного транспорта РСФСР от 24.12.1987 N 176, подпункта 7 пункта 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункта 160 Временных правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом в Российской Федерации, утвержденных Министерством транспорта Российской Федерации 29.09.1997, и ограничивает право заявителя на осуществление предпринимательской деятельности в соответствии с полученной лицензией, Общество обратилось в суд с настоящим заявлением (с учетом последующих уточнений).

Возражая против удовлетворения заявления, Комитет ссылается на его необоснованность по праву.

Суд первой инстанции признал незаконным бездействие Комитета, выразившееся в непринятии решения по заявлению Общества о согласовании паспорта Маршрута N 88 и нарушающее права заявителя на осуществление предпринимательской деятельности в области перевозок, указав, что Комитетом не доказано совершение каких-либо действий, направленных на рассмотрение заявления Общества и принятие мотивированного решения о его удовлетворении либо об отказе в удовлетворении, поскольку возвращение заявителю поданных им документов не является решением об отказе в удовлетворении заявления.

Отменяя решение суда первой инстанции, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что при рассмотрении заявления Общества об обжаловании бездействия Комитета суд оценил действия последнего применительно к вопросу об открытии нового маршрута перевозок пассажиров, что не соответствует правилам статьи 49, части четвертой статьи 200, части второй статьи 7 АПК РФ. Отказывая в удовлетворении заявления Общества, суд апелляционной инстанции указал на отсутствие оснований для признания незаконным бездействия Комитета, выразившегося в непринятии решения о согласовании паспорта Маршрута N 88, поскольку обращение Общества за соответствующим согласованием до решения вопроса об открытии маршрута противоречит положениям пунктов 14, 18 Правил N 200, пункта 9 приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 14.08.2005 N 178.

Проверив материалы дела, выслушав объяснения представителей сторон и обсудив доводы кассационной жалобы, кассационная инстанция пришла к следующему.

Доводы кассационной жалобы о неприменении судом апелляционной инстанции Правил N 200 в связи с отсутствием доказательств их публикации и регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации в порядке, установленном Указом N 763, отклоняются кассационной инстанцией как необоснованные ввиду следующего.

Положения статьи 15 Конституции Российской Федерации, принятой 12.12.1993, а также пунктов 8-10 Указа N 763 не имеют обратной силы и поэтому не могут регулировать порядок вступления в силу нормативного акта, принятого в 1981 году.

В соответствии с пунктом 13 Правил N 200 организация новых автобусных маршрутов производится в порядке, установленном статьей 76 Устава.

Организация новых городских автобусных маршрутов производится по согласованию с исполнительными комитетами городских, районных Советов народных депутатов (пункт 13.1 Правил N 200).

Для решения вопроса о целесообразности открытия маршрута предварительно необходимо:

- определить потребность в перевозках пассажиров по этому маршруту (предполагаемый устойчивый пассажиропоток);

- выбрать трассу движения и обследовать дорожные условия;

- оставить технико-экономическое обоснование целесообразности открытия маршрута (пункт 14 Правил N 200).

Новые маршруты открываются при наличии устойчивого пассажиропотока и условий, обеспечивающих безопасность движения (пункт 15 правил N 200).

В силу пункта 18 Правил N 200 в случае, когда признано целесообразным открыть автобусный маршрут, составляется паспорт маршрута по установленной форме (Приложение 4), разрабатывается расписание движения автобусов, которое утверждается в установленном порядке.

При таких обстоятельствах суд апелляционной инстанции пришел к правильному выводу о том, что направление Обществом письма от 18.10.2006 имело место до решения вопроса об открытии автобусного маршрута.

Вместе с тем судом апелляционной инстанции не учтено следующее.

Согласно части первой статьи 198 АПК РФ организации вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемые решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

При рассмотрении дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельных положений, оспариваемых решений и действий (бездействия) и устанавливает их соответствие закону или иному нормативному правовому акту, устанавливает наличие полномочий у органа или лица, которые приняли оспариваемый акт, решение или совершили оспариваемые действия (бездействие), а также устанавливает, нарушают ли оспариваемый акт, решение и действия (бездействие) права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности (часть четвертая статьи 200 АПК РФ).

Общество обратилось в суд с заявлением об оспаривании бездействия Комитета, выразившегося в непринятии решения по заявлению Общества.

На момент обращения Общества с заявлением о согласовании паспорта спорного маршрута порядок рассмотрения обращений юридических лиц на законодательном уровне не был урегулирован, поэтому в данном случае подлежит применению нормы, регулирующие сходные отношения - Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

В соответствии с пунктом 9 данного Указа заявления и жалобы разрешаются в срок до одного месяца со дня поступления в государственный, общественный орган, на предприятие, в учреждение, организацию, обязанные разрешить вопрос по существу, а не требующие дополнительного изучения и проверки - безотлагательно, но не позднее 15 дней.

Из материалов дела следует, что Комитетом не принималось решение по существу заявления Общества. Письмо Комитета от 25.10.2006 N 8303/06 носит информационный характер, что не оспаривается участвующими в деле лицами.

Непринятие Комитетом решения по заявлению Общества создает препятствия для осуществления заявителем лицензируемого вида деятельности, так как в соответствии подпунктом "а" пункта 3 Положения о лицензировании перевозок пассажиров и грузов автомобильным транспортом, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10.06.2002 N 402, действовавшего в рассматриваемый период, к числу лицензионных требований и условий отнесено выполнение лицензиатом требований, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области лицензируемого вида деятельности.

Подпунктом "б" пункта 4 ныне действующего Положения о лицензировании перевозок пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более 8 человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.10.2006 N 637, лицензионными требованиями и условиями при осуществлении перевозок пассажиров также являются соблюдение лицензиатом установленных законами и иными нормативными правовыми актами в области автомобильного транспорта требований по организации и осуществлению перевозок пассажиров.

При таких обстоятельствах постановление суда апелляционной инстанции следует признать неправомерным и подлежащим отмене.

Вместе с тем суд первой инстанции принял по существу правильное решение о признании незаконным бездействие Комитета, выразившееся в непринятии решения по заявлению Общества о согласовании паспорта маршрута N 88, и об обязании Комитета устранить допущенные нарушения прав и законных интересов Общества.

Как установлено пунктом 2 части пятой статьи 201 АПК РФ, в резолютивной части решения по делу об оспаривании действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, об отказе в совершении действий, в принятии решений должно содержаться название закона или иного нормативного правового акта, на соответствие которым проверены оспариваемые действия (бездействие), решения.

При таких обстоятельствах решение суда первой инстанции следует изменить, изложив абзац первый его резолютивной части в следующей редакции: "Признать бездействие Комитета, выразившееся в непринятии решения по заявлению Общества о согласовании паспорта Маршрута N 88, незаконным как не соответствующее статье 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 года N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

В соответствии со статьей 110 АПК РФ с Комитета в пользу Общества следует взыскать 1 000 руб. государственной пошлины по кассационной жалобе.

Руководствуясь статьями 286, 287, 288, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 13.06.2007 по делу N А42-8185/2006 отменить.

Решение Арбитражного суда Мурманской области от 06.02.2007 изменить, изложив абзац первый его резолютивной части в следующей редакции: "Признать бездействие Комитета по развитию городского хозяйства администрации г. Мурманска, выразившееся в непринятии решения по заявлению общества с ограниченной ответственностью "Аквариум" о согласовании паспорта маршрута N 88 "улица Нахимова - Фадеев ручей", незаконным как не соответствующее статье 9 Указа Президиума Верховного Совета СССР от 12.04.1968 N 2534-VII "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан".

В остальной части решение оставить без изменения.

Взыскать с Комитета по развитию городского хозяйства администрации г. Мурманска в пользу общества с ограниченной ответственностью "Аквариум" 1 000 руб. государственной пошлины по кассационной жалобе.

Председательствующий Судьи

О.Г. Соснина В.В. Старченкова

И.М. Тарасюк