Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 22 ноября 2007 г. N А26-4290/2007 Заявление ООО о признании недействующим решения Совета об актах выборки земельных участков удовлетворено, так как необходимость согласования с представительным органом местного самоуправления акта выбора земельного участка не предусмотрена федеральными законами, регулирующими как вопросы организации местного самоуправления, так и земельные отношения

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 22 ноября 2007 г. N А26-4290/2007

Резолютивная часть постановления объявлена 20 ноября 2007 года.

Полный текст постановления изготовлен 22 ноября 2007 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Сергеевой И.В., судей Кадулина А.В., Коняевой Е.В.,

при участии от ООО "Торговый холдинг "Лотос" Евдокимовой Л.В. (доверенность от 21.06.2007), Львовой С.В. (доверенность от 16.11.2007), от Петрозаводского городского Совета Гришиной Ю.В. (доверенность от 23.10.2007), Плаксина А.В. (доверенность от 19.11.2007), от Министерства Погосян А.А. (доверенность от 17.09.2007),

рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Петрозаводского городского Совета на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 19.09.2007 по делу N А26-4290/2007 (судьи Курчакова В.М., Гарист С.В., Левичева Е.И.),

установил:

Общество с ограниченной ответственностью "Торговый холдинг "Лотос" (далее - ООО "Торговый холдинг "Лотос") обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании нормативного правового акта - решения Петрозаводского городского Совета от 05.06.2007 N XXVI/VI-24 "Об актах выборки земельных участков" не соответствующим иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью. Делу, возбужденному на основании указанного заявления, присвоен N А26-4290/2007.

Кроме того, ООО "Торговый холдинг "Лотос" обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании не соответствующим иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, и не действующим полностью решения Петрозаводского городского Совета от 05.07.2007 N XXVI/IX-92 "О внесении изменений в решение Петрозаводского городского Совета "Об актах выборки земельных участков" N XXVI/VI-24 от 05.06.2007". Делу, возбужденному на основании указанного заявления, присвоен N А26-4521/2007.

Определением от 15.08.2007 по делу N А26-4290/2007 названные дела объединены в одно производство с присвоением объединенному делу N А26-4290/2007.

По мнению заявителя, оспариваемые решения не соответствуют статьям 11, 29, пунктам 5, 6 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, пункту 3 статьи 14 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 1 статьи 34, пунктам 10, 11 статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", абзацу 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 17.04.2006 N 53-ФЗ), Закону Республики Карелия от 28.02.2007 N 1060-ЗРК "О распоряжении земельными участками в Петрозаводском городском округе", пунктам 10, 13 статьи 19, пункту 1 статьи 138, статьям 139, 147, 148 Устава Петрозаводского городского округа.

В качестве третьих лиц к участию в деле привлечены Министерство промышленности и природных ресурсов Республики Карелия (далее - Министерство), администрация г. Петрозаводска (далее - Администрация).

Решением от 19.09.2007 заявленные требования удовлетворены, решения Петрозаводского городского Совета от 05.06.2007 N XXVI/VI-24 и от 05.07.2007 N XXVI/IX-92 признаны недействующими как не соответствующие Земельному Кодексу Российской Федерации, Федеральному закону от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральному закону от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Уставу Петрозаводского городского округа.

В кассационной жалобе Петрозаводский городской Совет просит отменить указанное решение, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права. По мнению подателя жалобы, противоречат друг другу выводы суда об отсутствии у представительного органа местного самоуправления полномочий по принятию ненормативных актов и о возможности принятия таких актов в случае внесения соответствующих изменений в Устав Петрозаводского городского округа; оспариваемые решения приняты Петрозаводским городским Советом в рамках своей компетенции, определенной уставом муниципального образования, в целях реализации статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, из которой не следует, что представительные органы местного самоуправления наряду с исполнительными органами не вправе осуществлять полномочия по оформлению актов выбора земельных участков и утверждению проектов границ земельных участков; данные полномочия осуществляются органами местного самоуправления в порядке участия в осуществлении государственных полномочий; оспариваемыми актами не нарушаются права и интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности; указав, что полномочия по выбору земельного участка и утверждению проекта границ земельного участка должны осуществляться Администрацией, суд в нарушение конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления установил компетенцию органов местного самоуправления.

ООО "Торговый холдинг "Лотос" в отзыве на жалобу просит оставить обжалуемое решение без изменения, считая правильными выводы суда об издании оспариваемых нормативных актов Петрозаводским городским Советом с превышением полномочий, поскольку представительный орган местного самоуправления уполномочен лишь определять порядок разрешения вопросов в области земельных отношений, в соответствии с которым конкретные функции исполняют органы местного самоуправления, и не вправе принимать индивидуальные акты исполнительно-распорядительного характера; компетенция органов местного самоуправления в области земельных отношений устанавливается федеральными законами о местном самоуправлении, уставом муниципального образования, а не земельным законодательством; полномочия по выбору земельного участка и утверждению проекта границ не относятся к переданным государственным полномочиям; оспариваемыми нормативными актами нарушаются права заявителя в сфере предпринимательской деятельности.

Министерство в отзыве на жалобу также просит оставить обжалуемое решение суда без изменения, считая, что принятие решений ненормативного характера касательно распоряжения земельными участками не отнесено к компетенции представительного органа местного самоуправления ни федеральными законами, ни законами Республики Карелия, ни Уставом Петрозаводского городского округа; полномочия органов местного самоуправления по согласованию актов о выборе земельных участков под строительство и утверждению проектов границ земельных участков не являются переданными государственными полномочиями; оспариваемый акт напрямую затрагивает права и интересы заявителя.

В судебном заседании представители Петрозаводского городского Совета поддержали кассационную жалобу, подтвердив приведенные в ней доводы, дополнительно сославшись на то, что оспариваемые решения приняты представительным органом местного самоуправления в порядке выполнения функций местного контроля и эффективности использования земельных участков. Представители ООО "Торговый холдинг "Лотос" против удовлетворения жалобы возражали по мотивам, изложенным в отзыве, указав, что оспариваемыми решениями установлена необходимость дополнительного согласования выбора земельного участка, не предусмотренного статьей 31 Земельного кодекса Российской Федерации. Представитель Министерства также возразил против удовлетворения кассационной жалобы по мотивам, изложенным в отзыве.

Администрация и прокурор надлежащим образом извещены о месте и времени рассмотрения кассационной жалобы, однако своих представителей в судебное заседание не направили, что в соответствии со статьей 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации не может служить препятствием для рассмотрения дела в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, решением Петрозаводского городского Совета от 05.06.2007 N XXVI/VI-24 "Об актах выборки земельных участков" установлено, что до утверждения Генерального плана Петрозаводского городского округа акты о выборе земельных участков для строительства и проекты границ земельных участков на землях особо охраняемых территорий, особо охраняемых природных территорий, в том числе лечебно-оздоровительных местностей и курортов природоохранного, рекреационного, историко-культурного назначения, иных особо ценных земель в соответствии с Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами подлежат утверждению Петрозаводским городским Советом.

Указанное решение опубликовано в газете "Петрозаводск" от 05.07.2007.

Решением Петрозаводского городского Совета от 05.07.2007 N XXVI/IX-92 в решение Петрозаводского городского Совета от 05.06.2007 N XXVI/VI-24 внесены изменения, в соответствии с которыми акты о выборе земельных участков для строительства подлежат согласованию с Петрозаводским городским Советом, проекты границ земельных участков на перечисленных в решении от 05.06.2007 землях подлежат утверждению Петрозаводским городским Советом. Названное решение опубликовано в газете "Петрозаводск" от 26.07.2007.

Данные решения приняты органом местного самоуправления в рамках осуществления властных полномочий, устанавливают правила поведения, адресованные неопределенному кругу лиц и рассчитанные на неоднократное применение. Таким образом, оспариваемые правовые акты являются нормативными.

В соответствии с частью первой статьи 192 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации граждане, организации и иные лица вправе обратиться, в арбитражный суд с заявлением о признании недействующим нормативного правового акта, принятого государственным органом, органом местного самоуправления, иным органом, должностным лицом, если полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт или отдельные его положения не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности или создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Статьей 29, частью третьей статьи 191 того же Кодекса установлено, что дела об оспаривании нормативных правовых актов рассматриваются в арбитражном суде, если их рассмотрение в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции арбитражных судов.

В статье 52 Федерального закона от 28.08.95 N 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" указано, что решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Такая же норма содержится и в статье 78 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, вступление в силу которого Федеральным законом от 12.10.2005 N 129-ФЗ отсрочено до 01.01.2009, за исключением положений, для которых установлены иные сроки и порядок вступления в силу.

По существу, Закон установил, что к компетенции арбитражных судов отнесено рассмотрение заявлений о признании недействующими правовых актов, принятых органами местного самоуправления, в том числе и нормативных правовых актов, если такое заявление подано организацией или гражданином, которые полагают, что оспариваемый нормативный правовой акт нарушает их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

Таким образом, заявление ООО "Торговый холдинг "Лотос" о признании недействующими решений Петрозаводского городского Совета от 05.06.2007 и 05.07.2007 правомерно рассмотрено судом по существу.

Согласно части четвертой статьи 194 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации при рассмотрении дел об оспаривании нормативных правовых актов арбитражный суд в судебном заседании осуществляет проверку оспариваемого акта или его отдельного положения, устанавливает соответствие его федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющим большую юридическую силу, а также полномочия органа или лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт.

Проанализировав положения федеральных законов и Устава Петрозаводского городского округа, на соответствие которым заявитель просил проверить оспариваемые акты, суд пришел к правильному выводу, что данные акты приняты Петрозаводским городским Советом с превышением установленных полномочий.

Согласно пункту 1 статьи 34 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Согласно статье 8 Устава Петрозаводского городского округа представительным органом местного самоуправления города Петрозаводска является выборный орган - Петрозаводский городской Совет; Глава Петрозаводского городского округа возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории города Петрозаводска; исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления города Петрозаводска является Администрация города Петрозаводска.

Статьей 9 устава установлен принцип разграничения предметов ведения, функций и полномочий органов местного самоуправления и их должностных лиц.

Выбор земельного участка в силу статьи 30 Земельного кодекса Российской Федерации является одним из предварительных этапов процедуры предоставления земельного участка для строительства и осуществляется в порядке, установленном статьей 31 названного Кодекса.

Согласно пунктам 2, 5 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации орган местного самоуправления независимо от того, обладает ли правом предоставления соответствующего земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, обеспечивает выбор земельного участка посредством определения вариантов размещения объекта и проведения процедур согласования в случаях, предусмотренных федеральными законами, с соответствующими государственными органами, органами местного самоуправления, муниципальными организациями. Результаты выбора земельного участка оформляются актом о выборе земельного участка для строительства, к которому прилагаются утвержденные органом местного самоуправления проекты границ каждого земельного участка в соответствии с возможными вариантами их выбора.

Таким образом, оформление акта выбора земельного участка и утверждение проекта границ земельного участка является результатом действий органа местного самоуправления, осуществляемых в отношении конкретных участков по заявлению определенных субъектов.

Исходя из статьи 35 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ, статей 19, 138, 139, 148 Устава Петрозаводского городского округа, определяющих компетенцию представительного и исполнительного органов местного самоуправления, суд правомерно посчитал, что Петрозаводский городской Совет по вопросам, отнесенным к ведению муниципального образования, полномочен принимать решения общего характера, а не исполнительно-распорядительные акты, адресованные конкретным лицам, устанавливающие индивидуальные правила поведения. Однако результатом реализации оспариваемых решений Петрозаводского городского Совета стало бы принятие представительным органом местного самоуправления индивидуальных ненормативных актов. По смыслу пункта 2 статьи 31 Земельного кодекса Российской Федерации, в процессе выбора земельного участка согласования с органами и организациями, в том числе органами местного самоуправления, проводятся в тех случаях, когда это предусмотрено федеральными законами. Однако необходимость согласования с представительным органом местного самоуправления акта выбора земельного участка не предусмотрена федеральными законами, регулирующими как вопросы организации местного самоуправления, так и земельные отношения.

При таких обстоятельствах суд правомерно удовлетворил требования, заявленные ООО "Торговый холдинг "Лотос", права которого непосредственно затрагиваются оспариваемыми решениями, так как вследствие исполнения этих решений процедура выбора земельного участка усложняется.

Доводы Петрозаводского городского Совета подробно исследованы судом, надлежащим образом оценены на основании правильного толкования правовых норм, с применением к спорным вопросам законодательства, регулирующего соответствующие правоотношения.

Учитывая изложенное, кассационная инстанция считает обжалуемое решение суда об удовлетворении требований ООО "Торговый холдинг "Лотос" правильным, не усматривает установленных статьей 288 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации оснований для отмены данного судебного акта.

Руководствуясь статьями 286, 287, 289 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 19.09.2007 по делу N А26-4290/2007 оставить без изменения, а кассационную жалобу Петрозаводского городского Совета - без удовлетворения.

Председательствующий Судьи

И.В. Сергеева А.В. Кадулин

Е.В. Коняева