Апелляционное определение СК по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 66а-2550/2022

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Кузьмичева В.А, судей Бушминой А.Е, Рогожиной Е.В.

при секретаре ФИО6

рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием систем видеоконференц-связи административное дело по административному исковому заявлению уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Борониной Ии Юрьевны к Государственному Совету Удмуртской Республики о признании незаконным постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики" по апелляционной жалобе уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Борониной Ии Юрьевны на решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года

Заслушав доклад судьи Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции Бушминой А.Е, объяснения представителя административного ответчика Государственного Совета Удмуртской Республики ФИО8, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

24 ноября 2021 года состоялось собрание инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики, в ходе которого принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума на территории Удмуртской Республики по следующим вопросам:

- "Поддерживаете ли вы отмену введенного на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?";

- "Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограниваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров, поездки в общественном транспорте), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19)?";

- "Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против коронавирусной инфекции (COVID-19)?". В качестве уполномоченного представителя инициативной группы с наделением процессуальными правами, предусмотренными для административного истца, избрана Боронина И.Ю.

29 ноября 2021 года инициативная группа по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики обратилась в Центральную избирательную комиссию Удмуртской Республики (далее также ЦИК Удмуртской Республики) с ходатайством о регистрации инициативной группы.

10 марта 2022 года ЦИК Удмуртской Республики приняла постановление N 190.1-6 о направлении ходатайства о регистрации инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики по указанным вопросам референдума в Государственный Совет Удмуртской Республики.

29 марта 2022 года Государственный Совет Удмуртской Республики принял постановление N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики", которым вопросы, предлагаемые для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики, признаны не отвечающими требованиям пункта 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (далее Федеральный закон от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ).

В связи с принятием Государственным Советом Удмуртской Республики постановления от 29 марта 2022 года N 1192-VI постановлением ЦИК Удмуртской Республики от 19 апреля 2022 года N 193.1-6 отказано в регистрации инициативной группы.

Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Боронина И.Ю. обратилась в суд с настоящим иском, в котором просила суд признать незаконным постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI, поскольку считает, что вопросы, вынесенные инициативной группой по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики, сформулированы в соответствии с требованиями действующего законодательства, постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI нарушает предусмотренные Конституцией Российской Федерации, федеральным и региональным законодательством права и гарантии граждан на реализацию инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, на участие в данном референдуме, и не может считаться законным и обоснованным, изложенные в нем выводы основан на неверном толковании и применении норм материального права.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года отказано в удовлетворении административного искового заявления Борониной И.Ю. к Государственному Совету Удмуртской Республики о признании незаконным постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики".

Определением Верховного Суда Удмуртской Республики от 22 ноября 2022 года во втором абзаце резолютивной части решения Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года исправлена описка: вместо ошибочно указанного срока обжалования решения суда - "один месяц со дня его составления в мотивированной форме, указан срок обжалования "пять дней со дня приятия судом решения".

В апелляционной жалобе административный истец просила решение суда от 19 августа 2022 года отменить, принять по делу новое решение, которым удовлетворить заявленные требования в полном объеме.

Государственный Совет Удмуртской Республики представил возражения относительно апелляционной жалобы, в которых просил апелляционную жалобу на решение суда оставить без удовлетворения.

Прокурор, участвующий в деле в суде первой инстанции, представил возражения относительно апелляционной жалобы, в которых полагал необходимым решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции представитель административного ответчика Государственного Совета Удмуртской Республики ФИО8, участвующий в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, против удовлетворения апелляционной жалобы возражал.

В судебном заседании суда апелляционной инстанции прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренков Е.А. в заключении полагал необходимым решение суда оставить без изменения, апелляционную жалобу - без удовлетворения.

Другие лица, участвующие в деле, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явились, о времени и месте судебного заседания извещены надлежащим образом в соответствии с требованиями положений главы 9 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Учитывая требования статьи 150 КАС РФ, в соответствии с которой неявка лица в суд есть его волеизъявление, свидетельствующее об отказе от реализации своего права на непосредственное участие в разбирательстве, а потому не является преградой для рассмотрения дела, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие не явившихся лиц.

Заслушав объяснения представителя административного ответчика Государственного Совета Удмуртской Республики ФИО8, участвующего в судебном заседании путем использования систем видеоконференц-связи, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Куренкова Е.А, оценив имеющиеся в деле доказательства, проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы, возражений относительно апелляционной жалобы, судебная коллегия приходит к следующему.

В силу части 1 статьи 308 КАС РФ суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в референдуме (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

Инициативные группы по проведению референдума и их уполномоченные представители вправе оспаривать в суде решения, действия (бездействие) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, общественного объединения, избирательной комиссии, комиссии референдума, должностного лица, нарушающие их права, свободы и законные интересы (часть 2 статьи 239 КАС РФ).

Если иное не предусмотрено КАС РФ, административное исковое заявление о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации может быть подано в течение трех месяцев со дня, когда административному истцу стало известно или должно было стать известно о нарушении его избирательных прав или права на участие в референдуме, законодательства о выборах и референдумах (часть 1 статьи 240 КАС РФ).

Административное исковое заявление, касающееся решения избирательной комиссии, комиссии референдума о регистрации инициативной группы по проведению референдума, иной группы участников референдума, об отказе в такой регистрации может быть подано в суд в течение десяти дней со дня принятия избирательной комиссией, комиссией референдума оспариваемого решения (часть 4 статьи 240 КАС РФ).

Гарантии права граждан Российской Федерации на назначение референдума, в том числе референдума субъекта Российской Федерации, установлены главой II Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Референдум Удмуртской Республики проводится в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Конституцией Удмуртской Республики и законами Удмуртской Республики.

Порядок назначения, подготовки и проведения референдума Удмуртской Республики также регулируется Законом Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ "О референдуме Удмуртской Республики" (далее - Закон Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ).

Согласно пунктам 1 и 3 статьи 14 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ инициатива проведения референдума в Российской Федерации принадлежит гражданам Российской Федерации, имеющим право на участие в референдуме.

Для выдвижения инициативы проведения референдума, предусмотренной пунктом 1 данной статьи, и сбора подписей граждан Российской Федерации в ее поддержку образуется инициативная группа по проведению референдума. Такую инициативную группу вправе образовать гражданин или группа граждан Российской Федерации, имеющие право на участие в референдуме. Количественный состав инициативной группы по проведению референдума Российской Федерации устанавливается федеральным конституционным законом, количественный состав инициативной группы по проведению референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 1 статьи 36 настоящего Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Аналогичные положения содержатся в пункте 2 статьи 7 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ.

Требования к вопросам референдума определены статьей 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ. Аналогичные нормы установлены в статье 5 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ.

Порядок реализации инициативы проведения референдума установлен статьей 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, согласно которой группа граждан, имеющие право на участие в соответствующем референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению референдума в количестве не менее 20 человек, имеющих право на участие в референдуме, для выдвижения инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации (пункт 1). Инициативная группа по проведению референдума обращается в избирательную комиссию соответствующего уровня, которая со дня обращения инициативной группы действует в качестве комиссии референдума, с ходатайством о регистрации группы (пункт 2). В ходатайстве инициативной группы по проведению референдума должен, в том числе, содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для вынесения на референдум (пункт 3). Комиссия, указанная в пункте 2 данной статьи, в течение 15 дней со дня поступления ходатайства инициативной группы по проведению референдума обязана рассмотреть ходатайство и приложенные к нему документы и принять решение:

в случае соответствия указанных ходатайства и документов требованиям данного Федерального закона, конституции (устава), закона субъекта Российской Федерации, - о направлении их в законодательный орган субъекта Российской Федерации, уполномоченный в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, принимать решение о назначении референдума;

в противном случае - об отказе в регистрации инициативной группы (пункт 5).

Законодательный орган субъекта Российской Федерации обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум субъекта Российской Федерации, требованиям статьи 12 данного Федерального закона в порядке и сроки, которые установлены законом субъекта Российской Федерации (пункт 6). Если законодательный орган субъекта Российской Федерации признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 данной статьи, осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство, а также сообщает об этом в средства массовой информации (пункт 8). Если законодательный орган субъекта Российской Федерации признает, что выносимый на референдум вопрос не отвечает требованиям статьи 12 данного Федерального закона, комиссия, указанная в пункте 2 данной статьи, отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации (пункт 11).

Конституция Удмуртской Республики предусматривает, что Государственный Совет Удмуртской Республики является постоянно действующим высшим и единственным законодательным (представительным) органом государственной власти Удмуртской Республики (пункт 2 статьи 31). Государственный Совет Удмуртской Республики состоит из 60 депутатов (пункт 1 статьи 32). К ведению Государственного Совета Удмуртской Республики относится, в том числе назначение референдума Удмуртской Республики (подпункт 1 пункта 9 статьи 36). Постановления Государственного Совета Удмуртской Республики принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено федеральным законом (пункт 2 статьи 38).

В части 11 статьи 18 Закон Удмуртской Республики от 5 декабря 2007 N 65-РЗ "О Государственном Совете Удмуртской Республики" установлено, что официальное опубликование (обнародование) постановления Государственного Совета, носящего нормативный характер, может осуществляться путем размещения (опубликования) на "Официальном сайте Государственного Совета Удмуртской Республики" (www.udmgossovet.ru).

Порядок деятельности Государственного Совета Удмуртской Республики, основные правила и процедуры его работы определены Регламентом Государственного Совета Удмуртской Республики, утвержденным Постановлением Государственного Совета Удмуртской Республики от 18 сентября 2018 года N 232-VI "О Регламенте Государственного Совета Удмуртской Республики" (далее также Регламент Государственного Совета).

В силу пунктов 6, 8, 11 статьи 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, пунктов 7, 9, 11 статьи 20 Закона Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ Государственный Совет Удмуртской Республики в порядке, предусмотренном Регламентом Госсовета Удмуртской Республики, в течение 20 дней обязан проверить соответствие вопроса, предлагаемого для вынесения на референдум, требованиям статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Если Государственный Совет Удмуртской Республики признает, что вопрос, выносимый на референдум, отвечает требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, ЦИК Удмуртской Республики осуществляет регистрацию инициативной группы по проведению референдума, выдает ей регистрационное свидетельство. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума публикуется в течение 5 дней со дня его принятия. Решение о регистрации инициативной группы по проведению референдума принимается в пятнадцатидневный срок со дня признания Государственным Советом Удмуртской Республики соответствия вопроса, выносимого на референдум, требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ.

Если Государственный Совет Удмуртской Республики признает, что вопрос, выносимый на референдум, не отвечает требованиям Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, ЦИК Удмуртской Республики отказывает инициативной группе по проведению референдума в регистрации.

Из материалов дела следует, что 24 ноября 2021 года состоялось собрание инициативной группы по проведению референдума на территории Удмуртской Республики, в ходе которого принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума на территории Удмуртской Республики по следующим вопросам:

- "Поддерживаете ли вы запрет на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против коронавирусной инфекции (COVID-19)?", в качестве уполномоченного представителя инициативной группы с наделением процессуальными правами, предусмотренными для административного истца, избрана Боронина И.Ю.

29 ноября 2021 года инициативная группа по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики обратилась в ЦИК Удмуртской Республики с ходатайством о регистрации инициативной группы.

13 декабря 2021 года ЦИК Удмуртской Республики приняла постановление N 184.1-6 "О ходатайстве инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики", которым отказала в регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики.

Уполномоченный представитель инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Боронина И.Ю. обратилась в суд с административным иском к ЦИК Удмуртской Республики об оспаривании указанного постановления об отказе в регистрации инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики.

Решением Верховного Суда Удмуртской Республики от 20 января 2022 года, вступившим в законную силу 25 февраля 2022 года, постановление ЦИК Удмуртской Республики от 13 декабря 2021 года N 184.1-6 "О ходатайстве инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики" признано незаконным. На ЦИК Удмуртской Республики возложена обязанность в течение 15 дней со дня вступления решения суда в законную силу, рассмотреть ходатайство инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики о регистрации инициативной группы от 24 ноября 2021 года, поступившее в ЦИК Удмуртской Республики 29 ноября 2021 года.

Указанное постановление Государственного Совета Удмуртской Республики 29 марта 2022 года N 1192-VI официально опубликовано (обнародовано) на официальном сайте Государственного Совета Удмуртской Республики" (www.udmgossovet.ru) 6 апреля 2022 года.

Судом установлено и повреждается материалами дела, что на заседании сессии Государственного Совета Удмуртской Республики за принятие данного постановления проголосовал 41 депутат, против - 0, воздержался 1 депутат. Решение принято большинством голосов от числа избранных депутатов (60 депутатов).

Суд, проанализировав выписку из протокола заседания тридцать восьмой сессии Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года, положения Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, Закон Удмуртской Республики от 29 марта 2007 года N 10-РЗ, Регламент Государственного Совета Удмуртской Республики, сделал верный вывод о том, что порядок и сроки принятия оспариваемого постановления Государственным Советом Удмуртской Республики соблюдены.

Проверяя оспариваемое постановление Государственного Совета Удмуртской Республики относительно нормативным правовым актам, регулирующим спорные правоотношения, суд исходил из того, что согласно статье 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации могут быть вынесены только вопросы, находящиеся в ведении субъекта Российской Федерации или в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, если указанные вопросы не урегулированы Конституцией Российской Федерации, федеральным законом (пункт 2). Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод (пункт 5). Вопросы референдума субъекта Российской Федерации не должны противоречить законодательству Российской Федерации (пункт 6). Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, то есть на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения (пункт 7). На референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения (подпункту "д" пункта 8).

Таким образом, федеральным законодательством в рамках регулирования отношений по реализации права граждан на участие в референдуме установлены условия организации и проведения референдума субъекта Российской Федерации, которые, подлежат применению не сами по себе, а исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации и конкретизирующего ее законодательства, как оказывающими непосредственное влияние на определение допустимости вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 7 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации охраняется здоровье людей.

На основании части 1 статьи 41 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на охрану здоровья.

Частью 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации предусмотрено, что в Российской Федерации права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Исходя из положений части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции Российской Федерации и федеральным законам;

б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;

ж) координация вопросов здравоохранения, в том числе обеспечение оказания доступной и качественной медицинской помощи, сохранение и укрепление общественного здоровья, создание условий для ведения здорового образа жизни, формирования культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью; социальная защита, включая социальное обеспечение;

з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;

и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации.

По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации)

Вопросы обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19) регламентируются Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ "О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера" (далее также Федеральный закон от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ) и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее также Федеральный закон от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ).

В силу пункта 1 статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ органы государственной власти субъектов Российской Федерации:

м) вводят режим повышенной готовности или чрезвычайной ситуации для соответствующих органов управления и сил единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций;

у) устанавливают обязательные для исполнения гражданами и организациями правила поведения при введении режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации в соответствии с подпунктом "м" данного пункта.

Таки образом Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ вопрос введения режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), а также введение (установление) обязательных для исполнения гражданами и организациями правил поведения (в том числе соответствующих ограничений) при введении режима повышенной готовности на территории субъекта Российской Федерации отнесены к компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

На основании подпункта 6 пункта 1 статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ главные государственные санитарные врачи наделяются при угрозе возникновения и распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, полномочиями по вынесению постановлений о введении (отмене) ограничительных мероприятий (карантина).

В соответствии с постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5 "О дополнительных мерах по снижению рисков завоза и распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV)" (далее - постановление Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5) высшим должностным лицам субъектов Российской Федерации (руководителям высшего исполнительного органа государственной власти субъектов Российской Федерации) предписано обеспечить организацию и проведение мероприятий, направленных на предупреждение завоза и распространения, своевременное выявление и изоляцию лиц с признаками новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV), а также с учетом складывающейся эпидемиологической ситуации в регионе и прогноза ее развития своевременно вводить ограничительные мероприятия.

Распоряжением Главы Удмуртской Республики от 18 марта 2020 года N 42-РГ "О введении режима повышенной готовности и об отдельных мерах по снижению риска распространения новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) на территории Удмуртской Республики" в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5, постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 13 марта 2020 года N 6 "О дополнительных мерах по снижению рисков распространения COVID-2019", в связи с угрозой распространения в Удмуртской Республике новой коронавирусной инфекции (2019-nCoV) были введены ограничительные меры, в том числе:

- с 5 октября 2021 года по 11 октября 2021 года посещение зрителями физкультурных, спортивных, выставочных, просветительских, рекламных и иных подобных мероприятий, проводимых с очным присутствием граждан, как на открытых площадках, так и в закрытых помещениях, а также посещение театров, кинотеатров допускается при условии наличия у всех посетителей (зрителей) QR-кода сертификата вакцинации (сертификата вакцинации), которым подтверждается получение гражданами второго компонента вакцины или однокомпонентной вакцины от новой коронавирусной инфекции, прошедшей государственную регистрацию в Российской Федерации, а равно наличие отрицательного результата лабораторного исследования на наличие новой коронавирусной инфекции (ПЦР-исследование), срок действия которого составляет не более чем 72 часа с даты проведения исследования, либо QR-кода сертификата о перенесенном заболевании COVID-19 (сертификата о перенесенном заболевании), подтверждающего, что гражданин перенес новую коронавирусную инфекцию и с даты его выздоровления прошло не более 6 календарных месяцев;

- с 30 октября 2021 года по 17 февраля 2022 года деятельность спа-салонов, салонов красоты, маникюрных салонов, парикмахерских, барбер-шопов, соляриев, массажных салонов, бань, саун и иных объектов, в которых оказываются подобные услуги, предусматривающие очное присутствие гражданина, торговых, торгово-развлекательных центров (комплексов), предприятий (объектов) общественного питания осуществляется при условии проверки наличия у работников и посетителей таких организаций документов о вакцинации либо о перенесенном заболевании или документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на COVID-19, полученного не ранее чем за 72 часа;

- с 30 октября 2021 года до 17 февраля 2022 года вход и нахождение граждан (за исключением несовершеннолетних, а также работников торговых, торгово-развлекательных центров (комплексов), имеющих справку, подтверждающую наличие медицинского отвода от вакцинации против новой коронавирусной инфекции, выданной врачебной комиссией медицинской организации, где наблюдается пациент по заболеванию, являющемуся медицинским отводом) в торговых, торгово-развлекательных центрах (комплексах) (за исключением предприятий (объектов) общественного питания, расположенных в торговых, торгово-развлекательных центрах (комплексах), деятельность которых не ограничена в соответствии с указанным распоряжением) допускается исключительно при условии наличия у посетителей и работников документов о вакцинации либо о перенесенном заболевании или документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на COVID-19, полученного не ранее чем за 72 часа;

- с 30 октября 2021 года до 17 февраля 2022 года оказание гостиницами, хостелами гостиничных услуг допускается исключительно при наличии у потребителей таких услуг документов о вакцинации либо о перенесенном заболевании или документа, подтверждающего отрицательный результат лабораторного исследования на COVID-19, полученного не ранее чем за 72 часа.

Таким образом, законодательством Российской Федерации, в том числе Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ, вопросы введения на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, урегулированы и отнесены к компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, и в соответствии с пунктом 2 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ не могут быть вынесены на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики, кроме того, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы непосредственно имеют отношение к введению на территории Удмуртской Республики ограничений, установлению дополнительных требований (правил поведения) в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), направленных на предупреждение ее распространения, так как в соответствии с указанными вопросами предлагается на референдуме Удмуртской Республики принять решения, имеющие непосредственное отношение к обеспечению здоровья населения.

Вместе с тем в соответствии с подпунктом "д" пункта 8 статьи 12 Федерального закона N 67-ФЗ на референдум субъекта Российской Федерации не могут быть вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Статьей 36 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ установлен порядок реализации инициативы проведения референдума субъекта Российской Федерации, местного референдума, которые подлежат применению исключительно во взаимосвязи с положениями Конституции Российской Федерации (часть 2 статьи 7, часть 1 статьи 41, часть 3 статьи 55 и часть 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации) и конкретизирующего ее законодательства, в том числе положениями статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, статьи 11 Федерального закона от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и статьи 51 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ, с учетом правового смысла которых необходимо определять допустимость вынесения того или иного вопроса на референдум субъекта Российской Федерации.

Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ и принятыми во исполнение требований указанных Федеральных законов правовыми актами, в частности Указом Президента Российской Федерации от 11 мая 2020 года N 316 "Об определении порядка продления действия мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения в субъектах Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)", постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 2 марта 2020 года N 5, установлен специальный правовой режим введения на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих (новой коронавирусной инфекции (COVID-19)).

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что предлагаемые инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики для вынесения на референдум Удмуртской Республики вопросы в нарушение требований пунктов 2, 6 и подпункта "д" пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ не учитывают приведенное выше правовое регулирование, закрепленное в Федеральном законе от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ, Федеральном законе от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ, и противоречат им.

Проведение референдума Удмуртской Республики по вопросам, предложенным инициативной группы, в случае положительных ответов повлечет противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя, так как регламентация процедуры введения на территории Удмуртской Республики ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19) посредством проведения референдума Удмуртской Республики, по существу, означало бы возможность преодоления установленного Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ порядка такого введения и вмешательство в компетенцию уполномоченных законодательством Российской Федерации федеральных органов государственной власти и органов государственной власти Удмуртской Республики.

Кроме того, как верно указал суд, поскольку вопрос введения на территории Удмуртской Республики ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения новой коронавирусной инфекции (COVID-19), относящийся к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, уже урегулирован на федеральном уровне, то данный вопрос не может быть вынесен на референдум Удмуртской Республики.

Изложенное согласуется с правовыми позициями Конституционного Суда Российской Федерации, в соответствии с которыми институт референдума субъекта Российской Федерации в силу целостности России и единства системы государственной власти, обусловленных суверенитетом ее многонационального народа (часть 1 статьи 1, часть 1 статьи 3, часть 1 статьи 4, части 1 и 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации), не должен использоваться для противопоставления воли населения субъекта Российской Федерации воле федерального законодателя (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 июня 1998 года N 17-П "По делу о проверке конституционности положений пункта 6 статьи 4, подпункта "а" пункта 3 и пункта 4 статьи 13, пункта 3 статьи 19 и пункта 2 статьи 58 Федерального закона от 19 сентября 1997 года "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В соответствии с пунктом 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения. Указанные положения имеют целью гарантировать адекватность принимаемых на референдуме решений действительной воле народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации с точки зрения содержания, формы и правовых последствий этих решений. Вопрос референдума должен соответствовать требованию определенности и должен быть сформулирован таким образом, чтобы правовые последствия принятого на референдуме решения были определенными по своему содержанию и по возлагаемым на соответствующие органы государственной власти полномочиям. В противном случае ставится под сомнение адекватность волеизъявления граждан Российской Федерации, участвующих в референдуме, а реализация органами государственной власти выраженной на референдуме воли народа становится проблематичной.

Обсуждая соответствие вопросов референдума пункту 7 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, суд пришел к выводу, что вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум Удмуртской Республики, сформулированы инициативной группой таким образом, что допускают неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, поскольку не ясно, какие правовые последствия, в том числе в части принятия органами государственной власти Удмуртской Республики соответствующих решений, повлечет утвердительный ответ:

а) о поддержке отмены введенного на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограничиваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), с учетом того, что такое обязательное условие на территории Удмуртской Республики отсутствует;

б) о поддержке запрета на введение на территории Удмуртской Республики обязательного условия для реализации жителями Удмуртской Республики своих гражданских прав и свобод (в том числе, но не ограничиваясь: посещение предприятий общественного питания, торговых центров, многофункциональных центров, поездки в общественном транспорте), в качестве которого выступает наличие у жителей Удмуртской Республики следующих документов (или одного из документов): документ о вакцинации от новой коронавирусной инфекции (COVID-19), документ о перенесенном заболевании новой коронавирусной инфекцией (COVID-19), документ, подтверждающий отрицательный результат лабораторного исследования на новую коронавирусную инфекцию (COVID-19), с учетом того, что возможность и необходимость введения такого обязательного условия прямо предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ;

в) о поддержке запрета на введение на территории Удмуртской Республики обязательной вакцинации против новой коронавирусной инфекции (COVID-19) с учетом того, что возможность и необходимость введения вакцинации прямо предусмотрены Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ.

Также суд установил, что существует угроза возникновения неопределенности правовых последствий решений, принятых на референдуме Удмуртской Республики, в части их реализации в случае принятия отрицательного ответа по вопросу об отмене ограничений, но утвердительного ответа по вопросу запрета на введение таких же ограничений.

Как правильно установилсуд, в вопросах, предлагаемых для вынесения на референдум Удмуртской Республики, используется термин "жители Удмуртской Республики", в связи с чем создается неопределенность, какие правовые последствия, в том числе в части принятия органами государственной власти Удмуртской Республики соответствующих решений, повлечет принятие утвердительного ответа на референдуме Удмуртской Республики в отношении жителей (граждан), проживающих за пределами территории Удмуртской Республики, но временно находящихся на ее территории, с учетом того, что в соответствии с Федеральным законом от 21 декабря 1994 года N 68-ФЗ и Федеральным законом от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ введение на территории субъекта Российской Федерации ограничительных мер при введении режима повышенной готовности в связи с угрозой распространения инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, осуществляется в отношении граждан, находящихся на определенной территории, а не только на жителей (граждан), постоянно проживающих на указанной территории.

Вместе с тем, на необходимость соблюдения положений о том, что вопрос, выносимый на референдум, должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения, неоднократно в своих решениях указывал Конституционный Суд Российской Федерации (постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 21 марта 2007 года N 3-П "По делу о проверке конституционности ряда положений статей 6 и 15 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" в связи с жалобой граждан В.И. Лакеева, В.Г. Соловьева и В.Д. Уласа, определение Конституционного Суда Российской Федерации от 19 июля 2016 года N 1490-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы Воронежской областной просветительской общественной организации "Русские люди" на нарушение конституционных прав и свобод пунктами 3, 6 и 7 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определение Конституционного Суда Российской Федерации от 28 февраля 2019 года N 276-О "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина О.И. Виноградова на нарушение его конституционных прав пунктом 2 статьи 12 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации").

В конституционном механизме осуществления народовластия средствами волеобразования и волеизъявления народа являются институты не только непосредственной, но и представительной демократии.

Референдум как голосование граждан Российской Федерации по вопросам государственного значения и свободные выборы как способ формирования органов народного представительства и других выборных органов публичной власти, будучи равноценными и дополняющими друг друга формами непосредственной демократии, в то же время имеют свои особенности, что обязывает при определении в контексте положений Конституции Российской Федерации возможностей их использования исходить из того, что референдум не может подменять органы народного представительства (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 11 июня 2003 года N 10-П, от 21 марта 2007 года N 3-П и от 6 декабря 2018 года N 44-П).

При таких обстоятельствах суд пришел к выводу, что оценка вопросов, предлагаемых на референдум Удмуртской Республики, высказанная Государственным Советом Удмуртской Республики в постановлении от 29 марта 2022 года N 1192-VI, основана на нормах действующего законодательства

Проверяя оспариваемое Постановление Государственного Совета Удмуртской Республики постановления Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики", суд пришел к правильному выводу, что данное постановление не противоречит нормативным правовым актам Российской Федерации и Удмуртской Республики, в том числе в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, и не нарушает права, свободы и законные интересы членов инициативной группы по проведению референдума Удмуртской Республики.

Указанные выводы суда первой инстанции являются обоснованными, соответствуют материалам дела, сделаны с учетом оценки представленных доказательств и основаны на правильном применении законодательства, регулирующего спорные правоотношения.

В апелляционной жалобе административный истец указал, что при рассмотрении дела судом не была дана должная правовая оценка ни по одному из доводов, изложенных административным истцом в письменных пояснениях от 11 августа 2022 года (т.1 л.д.73-74), а также решение суда не содержит мотивов, по которым суд не принял доводы административного истца во внимание.

Судебная коллегия с такими доводами апелляционной жалобы административного истца согласиться не может, поскольку всем доводам административного истца, изложенным в административном исковом заявлении и в письменных пояснениях от 11 августа 2022 года, в решении суда дана надлежащая оценка.

Доводы административного истца о том, что пунктом 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ установлен закрытый перечень вопросов, которые не могут быть вынесены на референдум субъекта Российской Федерации, а поставленные инициативной группой вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина не относятся к перечню таких запрещенных к вынесению на референдум вопросов, судебная коллегия находит несостоятельными, поскольку, как правильно указал суд первой инстанции, вопросы, поставленные инициативной группой по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики не отвечают требованиям пунктов 2, 6, 7, подпункта "д" пункта 8 статьи 12 Федерального закона от 12 июня 2002 года N 67-ФЗ, в том числе поставлены вопросы, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, которые урегулированы федеральными законами; поставленные вопросы противоречат законодательству Российской Федерации; имеется неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения; вынесены вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

При таких обстоятельствах оспариваемое административным истцом постановление Государственного Совета Удмуртской Республики от 29 марта 2022 года N 1192-VI "О вопросах, предлагаемых для вынесения на республиканский референдум на территории Удмуртской Республики" соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в связи с чем суд первой инстанции обоснованно отказал в удовлетворении заявленных требований.

Другие доводы апелляционной жалобы аналогичны доводам, заявлявшимся административным истцом в суде первой инстанции, которым в решении суда дана надлежащая правовая оценка, оснований для несогласия с которой судебная коллегия не усматривает.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом.

Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

Оснований для отмены или изменения решения суда не имеется.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого апелляционного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Верховного Суда Удмуртской Республики от 19 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу уполномоченного представителя инициативной группы по проведению республиканского референдума на территории Удмуртской Республики Борониной Ии Юрьевны - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия и может быть обжаловано в течение шести месяцев в кассационном порядке в суд кассационной инстанции по правилам, установленным главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, через Верховный Суд Удмуртской Республики.

Мотивированное апелляционное определение составлено 29 декабря 2022 г.

Председательствующий

Судьи

Откройте актуальную версию документа прямо сейчас

Получить бесплатный доступ

Если вы являетесь пользователем интернет-версии системы ГАРАНТ, вы можете открыть этот документ прямо сейчас или запросить по Горячей линии в системе.