Кассационное определение СК по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2022 г. по делу N 8а-26427/2022[88а-26261/2022]

Судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Фахрутдинова И.И, судей Карякина Е.А, Тимохина И.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании поданную 11 ноября 2022 года кассационную жалобу Думы городского округа Тольятти на решение Центрального районного суда города Тольятти от 10 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 31 мая 2022 года по административному делу N 2а-962/2022 по административному исковому заявлению прокурора города Тольятти в интересах неопределенного круга лиц к Думе городского округа Тольятти о признании незаконным бездействии Думы городского округа Тольятти по нерассмотрению представления прокурора города Тольятти, возложении обязанности рассмотреть представление прокурора города Тольятти.

Заслушав доклад судьи Карякина Е.А, изложившего обстоятельства административного дела, содержание судебных актов, принятых по административному делу и доводы кассационной жалобы, объяснения представителя Думы городского округа Тольятти по доверенности Смирновой Е.В. в поддержку кассационной жалобы, возражения прокурора четвёртого отдела (кассационного) (с дислокацией в городе Самаре) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мигунова В.Ю. относительно удовлетворения кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

прокурор города Тольятти (далее также - административный истец, прокурор), действуя в интересах неопределенного круга лиц, обратился в суд с вышеуказанным административным исковым заявлением к Думе городского округа Тольятти (далее также - административный ответчик, Дума). Впоследствии судом к участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечена депутат Думы городского округа Тольятти Муканина Г.В. (далее также - депутат Муканина Г.В.).

Из содержания административного искового заявления следует, что проведённой прокурорской проверкой установлено, что в соответствии с распоряжением заместителя главы городского округа Тольятти Самарской области N 771-р/3 от 5 февраля 2021 года на должность директора муниципального бюджетного учреждения (далее - МБУ) городского округа Тольятти "Лицей N 37" назначена Муканина Г.В.

Согласно решению Думы от 5 октября 2018 года N 1 Муканина Г.В. избрана депутатом Думы городского округа Тольятти VII созыва по единоличному избирательному округу, осуществляет полномочия депутата на непостоянной основе.

По мнению прокурора, в деятельности депутата Муканиной Г.В. имеются основания для возникновения личной заинтересованности при принятии исполнительным органом решений, внесенных главой городского округа Тольятти и администрацией городского округа Тольятти. В связи с чем в Думу прокурором внесено представление об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, законодательства об общих принципах организации местного самоуправления от 12 марта 2021 года N 86-06-2021/2 (далее также - представление).

Представление рассмотрено не Думой, а комиссией по рассмотрению вопросов, связанных с возникновением личной заинтересованности при осуществлении депутатом Думы полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов.

Ссылаясь на изложенные обстоятельства, прокурор просил суд: признать незаконным бездействие Думы городского округа Тольятти по нерассмотрению представления прокурора города Тольятти об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, законодательства об общих принципах организации местного самоуправления от 12 марта 2021 года N 86-06-2021/2 и принятию мер по устранению нарушений незаконным; возложить на Думу городского округа Тольятти обязанность по рассмотрению означенного представления прокурора города Тольятти.

Решением Центрального районного суда города Тольятти от 10 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 31 мая 2022 года, признано незаконным бездействие Думы городского округа Тольятти по нерассмотрению представления прокурора города Тольятти об устранении нарушений законодательства о противодействии коррупции, законодательства об общих принципах организации местного самоуправления от 12 марта 2021 года N 86-06-2021/2 и принятию мер по устранению нарушений незаконным; на Думу городского округа Тольятти возложена обязанность по рассмотрению означенного представления прокурора города Тольятти.

В кассационной жалобе, поданной 11 ноября 2022 года через суд первой инстанции в Шестой кассационный суд общей юрисдикции, поступивших впоследствии дополнениях к ней, Дума, выражая несогласие с выводами судов и повторно приводя доводы, изложенные ранее в апелляционной жалобе, просит об отмене постановленных по делу судебных актов и принятии по делу нового решения об отказе в удовлетворении административных исковых требований прокурора.

В обоснование кассационной жалобы указано, что судами первой и апелляционной инстанций неверно оценены доказательства по делу, которые в совокупности подтверждали отсутствие конфликта интересов в действиях депутата Муканиной Г.В, что исключало подачу ей уведомления в соответствующую комиссию.

Судами сделаны ошибочные выводы о том, что представление прокурора не рассмотрено, поскольку материалы дела свидетельствуют об обратном. Кроме того, по мнению подателя жалобы, прокурором пропущен срок обращения с административным исковым заявлением в суд.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, ходатайств об отложении судебного заседания не поступило.

Изучив материалы дела, выслушав явившихся участников, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив в соответствии со статьями 327, 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правомерность применения судами первой и апелляционной инстанций норм материального и процессуального права, соответствие выводов, содержащихся в судебном акте, установленным по делу фактическим обстоятельствам и имеющимся в деле доказательствам, судебная коллегия приходит к выводу о наличии оснований для отмены обжалуемых судебных актов и принятия нового решения об отказе в удовлетворении требований исходя из следующего.

В силу частей 2 и 3 статьи 328 вышеуказанного Кодекса основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта. Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 названного Кодекса.

Такие существенные нарушения норм материального права были допущены судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении дела.

Из материалов административного дела следует и судами установлено, что согласно решению Думы от 5 октября 2018 года N 1 Муканина Г.В. избрана депутатом Думы городского округа Тольятти VII созыва по единоличному избирательному округу, осуществляет полномочия депутата на непостоянной основе (л.д. 19).

Распоряжением заместителя главы городского округа Тольятти от 5 февраля 2021 года N 771-р/3 на должность директора МБУ городского округа Тольятти "Лицей N 37" (далее - Лицей N 37) назначена Муканина Г.В. (л.д. 23).

Прокурором проведена проверка соблюдения законодательства о противодействии коррупции и принципах организации местного самоуправления в отношении директора Лицея N 37 Муканиной Г.В, одновременно являющейся депутатом Думы, по итогам которой в Думу внесено представление с требование принятия мер по устранению выявленных нарушений закона, причин и условий им способствующих (л.д. 9-12).

Дума уведомила прокурора о рассмотрении 30 марта 2021 года представления и предложила направить представителя для участия в рассмотрении представления.

Постановлением председателя Думы городского округа Тольятти Самарской области от 10 февраля 2021 года N 01-04/27 утверждено Положение о комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с возникновением личной заинтересованности при осуществлении депутатом Думы городского округа Тольятти полномочий, которая приводит или может привески к конфликту интересов и порядке сообщению депутатом Думы городского округа Тольятти о возникновении личной заинтересованности при осуществлении полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов согласно приложению (далее - Положение о комиссии) (л.д. 50, 51-56)

Рассмотрение сообщений о возникновении у депутата Думы личной заинтересованности при осуществлении полномочий, которая может привести к конфликту интересов, рассматривается в порядке Главы 4 Положения о комиссии.

Постановлением председателя Думы городского округа Тольятти Самарской области от 16 февраля 2021 года N 01-04/38 утвержден персональный состав комиссии (л.д. 58-59).

30 марта 2021 года представление рассмотрено на заседании комиссии с участием представителя прокуратуры, комиссией решено признать отсутствие конфликта интересов при осуществлении Муканиной Г.В. полномочий руководителя Лицея N 37, полномочий заместителя председателя постоянной комиссии Думы по местному самоуправлению и взаимодействию с общественными и некоммерческими организациями, а также полномочий депутата Думы (л.д. 65-70).

1 апреля 2021 года прокурору сообщено об итогах рассмотрения представления с доведением до сведения решения комиссии об отсутствии конфликта интересов в действиях депутата Муканиной Г.В. (л.д. 14-16).

14 мая 2021 года прокурором направлено председателю Думы письмо о том, что комиссия, утвержденная постановлением от 10 февраля 2021 года N 01-04/27 не является органом, уполномоченным на рассмотрение актов прокурорского реагирования. Кроме того, указано, что Положение о комиссии утверждено ненадлежащим лицом, предложено вернуться к вопросу рассмотрения представления в установленном порядке уполномоченным органом. Предложено вернуться к рассмотрению представления (л.д. 17-18).

В ответ на письмо прокурора от 14 мая 2021 года Думой 18 июня 2021 года направлена в адрес прокурора информация о том, что представление рассмотрено на заседании комиссии с доведением результатов рассмотрения до прокурора, прокурор не просил рассмотреть представление на заседании Думы, Положение о комиссии не оспорено и не признано не действующим, в связи с чем оснований для повторного рассмотрения представления прокурора на заседании Думы не имеется (л.д. 20-22).

Разрешая заявленные административные исковые требования и принимая решение об их удовлетворении, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, исходил из наличия совокупности условий для признания незаконным оспариваемого бездействия Думы по нерассмотрению представления, поскольку отсутствие в представлении указания на необходимость его рассмотрения на заседании Думы не является основанием для произвольного изменения Думой порядка рассмотрения представления, установленного статьёй 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" (далее - Закон о прокуратуре). Доказательств рассмотрения представления на заседании Думы административным ответчиком не представлено, в связи с чем имеет место бездействие Думы, выразившееся в нарушении нормативных правовых актов и нарушение прав, свобод и законных интересов неопределенного круга лиц.

Судебная коллегия суда кассационной инстанции не может согласиться с вышеприведенными выводами судов первой и апелляционной инстанций об удовлетворении административных исковых требований, поскольку по делу отсутствует предусмотренная законом совокупность условий, необходимая для признания оспариваемого бездействия незаконным.

В соответствии с частью 9 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделённых государственными или иными публичными полномочиями, суд, помимо прочего, выясняет, соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих основания для принятия оспариваемого решения, и соответствует ли содержание оспариваемого решения нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

При этом бремя доказывания данных обстоятельств в силу части 11 статьи 226 названного Кодекса возлагается на орган, организацию, лицо, наделённые государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершивших оспариваемые действия (бездействие).

В соответствии с частью 1 статьи 24 Закона о прокуратуре представление об устранении нарушений закона вносится прокурором или его заместителем в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

Согласно части 2 указанной статьи в течение месяца со дня внесения представления должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, их причин и условий, им способствующих; о результатах принятых мер должно быть сообщено прокурору в письменной форме.

Согласно части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределённого круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Пунктом 1 части 1 статьи 13.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" установлено, что лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации, государственную должность субъекта Российской Федерации, муниципальную должность, в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами, подлежит увольнению (освобождению от должности) в связи с утратой доверия в случае непринятия лицом мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого оно является.

Согласно абзацам 13, 20 части 1 статьи 2 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон об общих принципах организации местного самоуправления) депутат - это член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения; лицо, замещающее муниципальную должность.

На основании части 7.1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления должны соблюдать ограничения, запреты, исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами. Полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции", Федеральным законом от 3 декабря 2012 года N 230-ФЗ "О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам", Федеральным законом от 7 мая 2013 года N 79-ФЗ "О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами", если иное не предусмотрено настоящим Федеральным законом.

В соответствии с частью 4.1 статьи 12.1 Федерального закона "О противодействии коррупции" лица, замещающие государственные должности Российской Федерации, государственные должности субъектов Российской Федерации, муниципальные должности, обязаны сообщать в порядке, установленном нормативными правовыми актами Российской Федерации, о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов, а также принимать меры по предотвращению или урегулированию такого конфликта.

В силу части 10.1 статьи 40 Закона об общих принципах организации местного самоуправления полномочия депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, иного лица, замещающего муниципальную должность, прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных данным федеральным законом.

Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 2015 года N 650 руководителям органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления рекомендовано обеспечить издание нормативных правовых актов, определяющих порядок сообщения государственными гражданскими служащими субъектов Российской Федерации и муниципальными служащими о возникновении личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая приводит или может привести к конфликту интересов (подпункт "б" пункта 8).

Постановлением председателя Думы городского округа Тольятти Самарской области от 10 февраля 2021 года N 01-04/27 утверждено Положение о комиссии по рассмотрению вопросов, связанных с возникновением личной заинтересованности при осуществлении депутатом Думы городского округа Тольятти полномочий, которая приводит или может привески к конфликту интересов и порядке сообщению депутатом Думы городского округа Тольятти о возникновении личной заинтересованности при осуществлении полномочий, которая приводит или может привести к конфликту интересов согласно приложению. На момент рассмотрения представление Положение о комиссии являлось действующим.

Согласно Главе 4 Положения о комиссии сообщения (в том числе правоохранительных и других федеральных органов, и их должностных лиц) о возникновении у депутата Думы личной заинтересованности при осуществлении полномочий, которая может привести к конфликту интересов, рассматриваются комиссией.

В соответствии с пунктом "а" части 1 статьи 23, части 1 статьи 24 Устава городского округа Тольятти, утвержденного постановлением Тольяттинской городской Думы Самарской области от 30 мая 2005 года N 155 "Об Уставе городского округа Тольятти" (далее - Устав) Дума городского округа является представительным органом городского округа Тольятти.

В соответствии с частью 2.1 статьи 29 Устава полномочия депутата прекращаются досрочно в случае несоблюдения ограничений, установленных Федеральным законом.

Решение Думы о досрочном прекращении полномочий депутата принимается не позднее чем через тридцать дней со дня появления оснований для досрочного прекращения полномочий, а если это основание появилось в период между сессиями думы, - не позднее чем через три месяца со дня появления такого основания (часть 3 статьи 29 Устава).

Исходя из вышеприведённых норм в системе действующего правового регулирования предусмотрено решение вопроса о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, в том числе в судебном порядке при наличии оснований, предусмотренных вышеуказанными нормативными правовыми актами.

Прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, вправе заявить требование о досрочном прекращении полномочий лица, замещающего муниципальную должность, по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии коррупции".

В этом случае принятие решения о прекращении полномочий такого лица будет находиться в компетенции суда независимо от принятых представительным органом местного самоуправления решений об отказе в прекращении его полномочий. Тогда как возложение на представительный орган местного самоуправления обязанности принять решение о досрочном прекращении полномочий депутата Думы в связи с несоблюдением им ограничений, запретов, неисполнения обязанностей, установленных в том числе Федеральным законом "О противодействии коррупции", представляет собой вмешательство в компетенцию представительного органа муниципального образования, уже принявшего коллегиальное решение по данному вопросу, однако, как указано выше, не исключает прекращения таких полномочий в судебном порядке.

При этом в целях обеспечения достоверной квалификации конкретной ситуации в качестве конфликта интересов необходимо учитывать, что конфликт интересов является оценочной категорией. Следовательно, для квалификации ситуации в качестве конфликта интересов в целях противодействия коррупции необходимо достоверно установить одновременное наличие следующих обстоятельств: наличие личной заинтересованности; фактическое наличие у должностного лица полномочий для реализации личной заинтересованности; наличие связи между получением (возможностью получения) доходов или выгод должностным лицом и (или) лицами, с которыми связана его личная заинтересованность, и реализацией (возможной реализацией) должностным лицом своих полномочий.

Рассматривая заявленные требования административного искового заявления прокурора и удовлетворяя их, суды первой и апелляционной инстанций не в полной мере учли изложенное и в отсутствие к тому правовых оснований признали незаконным бездействие Думы по нерассмотрению представления.

Так, представление прокурора не содержало требований о досрочном прекращении полномочий депутата Муканиной Г.В, что повлекло бы безальтернативное вынесение вопроса о досрочном прекращении полномочий депутата на заседание Думы.

Вопреки суждениям судов первой и апелляционной инстанций, Дума правомочна самостоятельно определять порядок осуществления своих полномочий, представление прокурора рассмотрено на заседании соответствующей комиссии Думы с участием представителя прокуратуры, ответ на представление, содержащий вывод об отсутствии оснований для удовлетворения представления ввиду неустановления комиссией конфликта интересов в действиях депутата Муканиной Г.В, направлен председателем Думы прокурору.

Таким образом, административным ответчиком в соответствии с частью 2 статьи 62 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представлены судам доказательства отсутствия незаконного бездействия со стороны Думы по нерассмотрению представления прокурора.

При вышеозначенных обстоятельствах понуждение прокурором к повторному рассмотрению Думой представления с вынесением означенного вопроса на заседание представительного органа, является вмешательством в деятельность представительного органа.

Так, согласно Главе 4 Положения о комиссии сообщения (в том числе правоохранительных и других федеральных органов, их должностных лиц) о возникновении у депутата Думы личной заинтересованности при осуществлении полномочий, которая может привести к конфликту интересов, рассматриваются комиссией, что и имело место в рассматриваемом споре.

Исходя из вышеприведённых законоположений в их системном толковании, прокурор, реализуя полномочия по обращению в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов неопределённого круга лиц, интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, не лишён возможности заявить перед судом самостоятельное требование о досрочном прекращении полномочий депутата Муканиной Г.В. по основаниям, предусмотренным Федеральным законом "О противодействии коррупции", с учётом требований законодательства о том, что прекращение полномочий такого лица является единственно возможным правовым последствием допущенного им конфликта интересов, в случае его установления.

Судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда такой акт содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов (пункты 2 и 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении").

Допущенное судами обеих инстанций неправильное применение норм материального права привело к принятию судами неправильных судебных актов.

Исходя из изложенного, суд кассационной инстанции полагает необходимым отменить судебные акты судов первой и апелляционной инстанций, по делу принять новое решение об оставлении без удовлетворения административных исковых требований прокурора.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Шестого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Центрального районного суда города Тольятти от 10 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Самарского областного суда от 31 мая 2022 года отменить.

По административному делу N 2а-962/2022 принять новое решение, которым административное исковое заявление прокурора города Тольятти в интересах неопределенного круга лиц к Думе городского округа Тольятти о признании незаконным бездействии Думы городского округа Тольятти по нерассмотрению представления прокурора города Тольятти, возложении обязанности рассмотреть представление прокурора города Тольятти - оставить без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке и сроки, установленные главой 35 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Кассационное определение в полном объёме изготовлено 22 декабря 2022 года.

Председательствующий:

Судьи: