Кассационное определение СК по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции от 15 декабря 2022 г. по делу N 8а-10453/2022[88а-11115/2022]

Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Фахретдиновой Р.Ф, судей Зайнуллиной Г.К. и Белоусовой Ю.К, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации г. Пятигорска Ставропольского края на решение Пятигорского городского суда Ставропольского края от 18 мая 2022 г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 15 сентября 2022 г. по административному делу N 2а-739/2022 по административному исковому заявлению Карагезова Г.К. к администрации г. Пятигорска о признании отказа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) нежилого здания под торгово-административное здание незаконным и возложении обязанности выдать разрешение.

Заслушав доклад судьи Пятого кассационного суда общей юрисдикции Зайнуллиной Г.К, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя администрации г. Пятигорска Ставропольского края Дзестеловой Р.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя административного ответчика Русаковой Н.А, возражавшей против жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Карагезов Г.К. обратился в суд с административным иском к администрации г. Пятигорска (далее также - администрация) о признании отказа в выдаче разрешения на строительство (реконструкцию) нежилого здания под торгово-административное здание незаконным и возложении обязанности выдать разрешение.

В обоснование своих требований указал, что ему на праве аренды принадлежит земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв.м, находящийся по адресу: "адрес", на котором расположены объекты недвижимости, нежилые помещения площадью "данные изъяты" кв.м и площадью "данные изъяты" кв.м, 12 ноября 2018 г. им получен градостроительный план земельного участка N (далее также - ГПЗУ), проектной организацией ООО "АДИ" разработана проектная документация для реконструкции нежилых помещений под торгово-административное здание. На его обращение в администрацию о выдаче разрешения на строительство, письмом от 12 ноября 2021 г. N в выдаче разрешения на строительство ему отказано со ссылкой на то, что площадь проектируемого объекта не соответствует градостроительному плану земельного участка; указанный земельный участок включен в перечень выявленных объектов культурного наследия, а также на отсутствие согласования со смежными землепользователями в соответствии с градостроительным планом земельного участка и подлежащие реконструкции нежилые помещения входят в состав многоквартирного жилого дома, расположенного по адресу: "адрес", соответственно, реконструкция должна быть оформлена на весь дом. Полагает отказ незаконным, нарушающим его права и законные интересы.

Решением Пятигорского городского суда Ставропольского края от 18 мая 2022 г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 15 сентября 2022 г, административный иск удовлетворен. Признан незаконным отказ администрации города Пятигорска в выдаче разрешения на реконструкцию под торгово-административное здание, общей площадью "данные изъяты" кв.м, площадью застройки "данные изъяты" кв.м, строительным объемом 6 093 куб.м. на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв.м, расположенном по адресу: "адрес", в соответствии с предоставленной проектной документацией. На администрацию города Пятигорска возложена обязанность выдать на имя Карагезова Г.К. разрешение на реконструкцию вышеуказанного объекта, в соответствии с предоставленной проектной документацией.

В кассационной жалобе, поданной через суд первой инстанции 26 октября 2022 г. и поступившей вместе с делом в Пятый кассационный суд общей юрисдикции 28 октября 2022 г, администрация г. Пятигорска Ставропольского края просит судебные акты отменить, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и норм процессуального права.

В своем отзыве Управление Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия выразило согласие с доводами кассационной жалобе, полагает их подлежащими удовлетворению.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещены о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы. Судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав представителя администрации г. Пятигорска Ставропольского края Дзестеловой Р.С, поддержавшей доводы кассационной жалобы, представителя административного ответчика Русаковой Н.А, возражавшей против жалобы, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции полагает, что при рассмотрении настоящего административного дела нарушения такого характера судами первой и апелляционной инстанций допущены.

В соответствии с частью 2 статьи 46 Конституции Российской Федерации и частью 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации граждане, организации, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Согласно частями 9, 11 статьи 226 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет: 1) нарушены ли права, свободы и законные интересы административного истца или лиц, в защиту прав, свобод и законных интересов которых подано соответствующее административное исковое заявление; 2) соблюдены ли сроки обращения в суд; 3) соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих: а) полномочия органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, на принятие оспариваемого решения, совершение оспариваемого действия (бездействия); б) порядок принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия) в случае, если такой порядок установлен; в) основания для принятия оспариваемого решения, совершения оспариваемого действия (бездействия), если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами; 4) соответствует ли содержание оспариваемого решения, совершенного оспариваемого действия (бездействия) нормативным правовым актам, регулирующим спорные отношения.

Обязанность доказывания обстоятельств, указанных в пунктах 1 и 2 части 9 настоящей статьи, возлагается на лицо, обратившееся в суд, а обстоятельств, указанных в пунктах 3 и 4 части 9 и в части 10 настоящей статьи, - на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Суды установили, что Карагезов Г.К. на основании договора аренды земельного участка от 27 ноября 2017 г. N, договора уступки от 4 июля 2020 года является арендатором земельного участка с кадастровым номером "данные изъяты", площадью "данные изъяты" кв.м, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования под нежилыми помещениями (под парикмахерской), находящегося по адресу: "адрес", на котором расположены объекты недвижимости, нежилые помещения площадью "данные изъяты" кв.м и площадью "данные изъяты" кв.м.

Постановлением администрации г. Пятигорска Ставропольского края от 12 ноября 2018 г. утвержден градостроительный план земельного участка N.

Карагезов Г.К. обратился в администрацию с заявлением о выдаче разрешения на строительство, приложив соответствующие документы, в том числе разработанную ООО "АДИ" проектную документацию для реконструкции нежилых помещений под торгово-административное здание.

Письмом от 12 ноября 2021 г. N администрацией в выдаче разрешения на строительство Карагезову Г.К. отказано. Отказ администрации мотивирован со ссылкой на положения пункта 2 части 11.1, частей 7, 13 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, абзаца 2 пункта 5 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" тем, что в соответствии с ГПЗУ минимальные отступы от границ земельного участка не подлежат установлению, вместе с тем согласование со смежными землепользователями не представлено; земельный участок с кадастровым номером "данные изъяты", расположенный по адресу: "адрес" входит в территориальную зону "ОД" (предпринимательство), в соответствии с правилами землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка составляет 70%, в представленной заявителем проектной документации процент застройки составляет 97, 9%; также указано на то, что указанный земельный участок включен в перечень выявленных объектов культурного наследия, а также указано на то, что принадлежащие заявителю нежилые помещения входят в состав многоквартирного жилого дома с кадастровым номером "данные изъяты", в связи с чем реконструкция части объекта повлечет изменения параметров всего объекта капитального строительства.

Полагая отказ администрации незаконным, Карагезов Г.К. обратился с настоящим административным иском в суд.

Разрешая спор, суд первой инстанции, с которым согласился суд апелляционной инстанции, исходил из того, что согласно ГПЗУ площадь земельного участка составляет "данные изъяты" кв.м, из которых площадь застройки "данные изъяты" кв.м, по сведениям ЕГРН общая площадь принадлежащих административному истцу нежилых помещений составляет "данные изъяты" кв.м и "данные изъяты" кв.м (процент застройки 95 %), здание 1955 года постройки, следовательно, указанная площадь застройки существовала до утверждения Правил землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска; согласно проектной документации размер существующей застройки при реконструкции здания также не нарушается; требования законодательства в области охраны памятников истории и культуры с учетом предполагаемой реконструкции объекта капитального строительства - торгово-административного здания, не нарушаются, расположение здания в историко-культурной зоне города не несет угрозы памятникам культуры, доказательств иного административным ответчиком не представлено; кроме того на дату обращения административного истца с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию и дату получения отказа спорный объект недвижимости не был внесен в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) народов Российской Федерации; общие габариты здания остались без изменений, в пределах уже существующего объекта, нормы действующего законодательства, а также Правила землепользования и застройки муниципального образования города-курорта Пятигорска, утвержденные постановлением администрации г..Пятигорска от 25 августа 2014 года N, не содержат запрета или ограничения возможности реконструкции объекта капитального строительства на принадлежащем заявителю земельном участке; также судом указано на заключение судебной экспертизы от 29 апреля 2022 г..N, выполненное АНО "Независимая судебно-экспертная лаборатория", по поручению суда, согласно которому представленная заявителем в

администрацию проектная документация на реконструкцию нежилых помещений под торгово-административное здание общей площадью "данные изъяты" кв.м, разработанная ООО "АДИ", соответствует требованиям специальных правил и норм действующего законодательства, предъявляемым к зданиям подобного типа, требованиям технических регламентов, в том числе санитарно-эпидемиологическим, экологическим и требованиям пожарной безопасности.

Таким образом суд сделал вывод о том, что отказ администрации необоснован, поскольку направлен на лишение Карагезова Г.К. права пользоваться принадлежащим ему на праве собственности недвижимым имуществом, и административный иск удовлетворил, возложив на административного ответчика выдать заявителю разрешение на реконструкцию вышеуказанного объекта в соответствии с предоставленной проектной документацией.

Суд апелляционной инстанции с выводом суда первой инстанции о незаконности отказа в выдаче разрешения на реконструкцию согласился, указав при этом, что Карагезов Г.К. с заявлением о выдаче разрешения на реконструкцию объектов недвижимости предоставил в администрацию полный пакет документов, необходимых для получения разрешения на строительство, в связи с чем оснований для отказа у администрации не имелось.

Судебная коллегия Пятого кассационного суда общей юрисдикции считает такие выводы судов первой и апелляционной инстанций основанными на неправильном применении норм материального права, регулирующих возникшие отношения.

Порядок, основания выдачи разрешения на строительство, предусмотрены статьей 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации согласно части 4 которой разрешение на строительство, являющееся документом подтверждающим соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом межевания территории при осуществлении строительства, реконструкции объекта капитального строительства, выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных частями 5 - 6 настоящей статьи и другими федеральными законами.

Согласно части 7 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации в целях строительства, реконструкции объекта капитального строительства застройщик направляет заявление о выдаче разрешения на строительство с приложением указанных в настоящей статье документов в уполномоченные на выдачу разрешений на строительство в соответствии с частями 4 - 6 настоящей статьи федеральный орган исполнительной власти, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, орган местного самоуправления.

В соответствии с пунктом 2 части 11.1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации в ходе рассмотрения заявления о выдаче разрешения на строительство проводит в числе прочего проверку соответствия проектной документации требованиям к строительству, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, допустимости размещения объекта капитального строительства в соответствии с разрешенным использованием земельного участка и ограничениями, установленными в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующими на дату выдачи разрешения на строительство.

Пункт 13 статьи 51 Градостроительного кодекса предусматривает, что уполномоченные на выдачу разрешений на строительство органы исполнительной власти вправе отказать в выдаче разрешения на строительство при наличии предусмотренных в этой норме оснований, в том числе в случае несоответствия представленных документов ограничениям, установленным в соответствии с земельным и иным законодательством Российской Федерации и действующим на дату выдачи разрешения на строительство, требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Исходя из смысла вышеприведенных норм, уполномоченные органы при принятии решения по вопросу возможности выдачи разрешения на строительство (реконструкцию) проверить наличие каких-либо ограничений, препятствующих планируемому строительству.

Согласно статье 3 Федеральным законом N 73-ФЗ ансамбли как объекты культурного наследия - четко локализуемые на исторически сложившихся территориях группы изолированных или объединенных памятников, строений и сооружений фортификационного, дворцового, жилого, общественного, административного, торгового, производственного, научного, учебного назначения, а также памятников и сооружений религиозного назначения (храмовые комплексы, дацаны, монастыри, подворья), в том числе фрагменты исторических планировок и застроек поселений, которые могут быть отнесены к градостроительным ансамблям; произведения ландшафтной архитектуры и садово-паркового искусства (сады, парки, скверы, бульвары), некрополи.

В соответствии с частью 5 статьи 16.1 Федерального закона от 25 июня 2002 г. N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (далее также - Федеральный закон N 73-ФЗ) объект, обладающий признаками объекта культурного наследия, в отношении которого в региональный орган охраны объектов культурного наследия поступило заявление о его включении в реестр, является выявленным объектом культурного наследия со дня принятия региональным органом охраны объектов культурного наследия решения о включении такого объекта в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Выявленный объект культурного наследия подлежит государственной охране в соответствии с Федеральным законом N 73-ФЗ до принятия решения о включении его в реестр либо об отказе во включении его в реестр.

Согласно подпунктам 1, 2, 4 пункта 1 статьи 47.3 Федерального закона N 73-ФЗ при содержании и использовании выявленного объекта культурного наследия в целях поддержания в надлежащем техническом состоянии без ухудшения физического состояния и (или) изменения предмета охраны данного объекта культурного наследия лица, которым объект принадлежит на праве собственности или ином вещном праве, обязаны осуществлять расходы на содержание объекта культурного наследия и поддержание его в надлежащем техническом, санитарном и противопожарном состоянии; не проводить работы, изменяющие предмет охраны объекта культурного наследия либо ухудшающие условия, необходимые для сохранности объекта культурного наследия; обеспечивать сохранность и неизменность облика выявленного объекта культурного наследия.

Как следует и материалов дела и установлено судами, принадлежащие административному истцу помещения входят в состав здания с кадастровым номером "данные изъяты", находящегося на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты", расположенном по адресу: "адрес".

В соответствии с приказом управления Ставропольского края по сохранению и государственной охране объектов культурного наследия от 25 декабря 2019 г. N 685 "Пятигорский (главный) бульвар, расположенный по проспекту Кирова города Пятигорска, включен в перечень выявленных объектов культурного наследия.

Между тем вышеуказанные обстоятельства судами во внимание не приняты.

Кроме того, доводы административного ответчика о том, что заявителем не были представлены согласия смежных землепользователей, а также максимальный процент застройки в границах земельного участка, согласно представленной проектной документации, составляет 97, 9%, что не соответствует требованиям ГПЗУ, а также Правилам землепользования и застройки, предусматривающим максимальный процент застройки 70%, судебная коллегия полагает заслуживающими внимания.

В силу положений части 6 статьи 30, части 1 статьи 38 Градостроительного кодекса Российской Федерации для определения мест допустимого размещения зданий, сооружений устанавливаются ограничения в виде: предельных (минимальных и (или) максимальных) размеров земельных участков, в том числе их площадь, ограничения в виде минимальных отступов от границ земельных участков, за пределами которых запрещается строительство таких объектов, максимальный процент застройки в границах земельного участка, определяемый как отношение суммарной площади земельного участка, которая может быть застроена, ко всей площади земельного участка.

Указанная информация подлежит отображению в градостроительном плане земельного участка (часть 3 статьи 57.3 Градостроительного кодекса).

Таким образом, вопреки выводам судов превышение предельных параметров разрешенного строительства объекта капитального строительства (в том числе несоблюдение максимального процента застройки земельного участка), действующим законодательством не допускается.

Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации определяет задачи административного судопроизводства (статья 3), принципы, к которым относятся в том числе правильное рассмотрение административных дел, законность и справедливость при их разрешении (статья 6). Данные положения корреспондируют части 1 статьи 176 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, в соответствии с которой решение суда должно быть законным и обоснованным.

Как следует из разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, содержащихся в постановлении от 19 декабря 2003 г. N 23 "О судебном решении", судебный акт является законным в том случае, когда он принят при точном соблюдении норм процессуального права и в полном соответствии с нормами материального права, которые подлежат применению к данному правоотношению, и обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, а также тогда, когда он содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Обжалуемые судебные акты приведенным требованиям не соответствуют.

С учетом характера допущенных судами существенных нарушений норм материального и норм процессуального права апелляционное определение подлежит отмене, а дело подлежит направлению на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше и разрешить административное дело в соответствии с требованиями закона и установленными по делу обстоятельствами.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ставропольского краевого суда от 15 сентября 2022 г. отменить, дело направить на новое рассмотрение в суд апелляционной инстанции.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня вынесения, может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вынесения судебного акта судом апелляционной инстанции, без учета времени рассмотрения дела судом кассационной инстанции.

Председательствующий Р.Ф. Фахретдинова

Судьи Г.К. Зайнуллина

Ю.К. Белоусова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 15 декабря 2022 г.