Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 декабря 2022 г. по делу N 8а-33213/2022[88а-33236/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Министерства обороны Российской Федерации (далее - Министерство обороны РФ) на решение Кировского районного суда Калужской области от 1 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 18 июля 2022 года по делу по иску заместителя военного прокурора Калужского гарнизона (далее - военный прокурор) в защиту интересов Российской Федерации и неопределенного круга лиц к Министерству обороны РФ о понуждении к совершению действий.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, объяснение прокурора четвертого отдела (апелляционного-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего доводы кассационной жалобы обоснованными, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

на территории п. Шайковка Кировского района Калужской области расположены теплогенерирующие объекты - котельные под инв. номерами 46, 89, 92, 99, 123 (далее - котельные), являющиеся собственностью Российской Федерации и переданные Министерством обороны РФ в оперативное управление Федеральному государственному бюджетному учреждению "Центральное жилищно-коммунальное управление" Министерства обороны Российской Федерации (далее - ФГБУ "ЦЖКУ").

При проведении проверки соблюдения требований федерального законодательства при эксплуатации указанных объектов теплоснабжения и их подготовки к отопительному периоду 2021-2022 годов военной прокуратурой установлено, что в нарушение требований Федерального закона от 27 января 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 года N 115 и Правил оценки готовности к отопительному периоду, утвержденных приказом Минэнерго России от 12 марта 2013 года N 103, эксплуатация котельных осуществляется без проведения иструментально-визуального наружного и внутреннего обследования металлических дымовых труб специализированной организацией в установленные сроки; не обеспечена аттестация ответственных лиц по охране труда при эксплуатации тепловых энергоустановок; не выполнено техническое освидетельствование строительных конструкций зданий котельных специализированной организацией в установленные сроки; не осуществлена инструментальная проверка сопротивления заземляющего контура дымовых труб котельных; не выполнен ввод в эксплуатацию тепловых энергоустановок; отсутствует разрешение органа Ростехнадзора на допуск в эксплуатацию тепловой энергоустановки котла N 123 после монтажа; отсутствуют режимные карты по эксплуатации оборудования на щитах управления котлов; не проведены режимно-наладочные испытания котлов и вспомогательного оборудования котельных; не произведена подготовка персонала котельных в объеме требований квалификационных характеристик; не организовано функционирование эксплуатационной, диспетчерской и аварийной служб, а именно: не проведена аттестация ответственных лиц за исправное состояние и безопасную эксплуатацию тепловых энергоустановок; не соблюдены требования по хранению угля.

18 июня 2021 года военным прокурором в адрес начальника жилищно-эксплуатационного (коммунального) отдела N 3 филиала ФГБУ "ЦЖКУ" (по ВКС) было внесено представление и предложено устранить нарушения закона.

По состоянию на 17 ноября 2021 года ряд выявленных нарушений не устранены.

Полагая, что выявленные нарушения законодательства создают угрозу массового нарушения прав граждан, предпосылки к подрыву боеготовности воинских частей, дислоцируемых на территории Калужской области, обеспечиваемых тепловой энергией от данных котельных, приводят к массовому нарушению прав военнослужащих на надежное и безопасное обеспечение Вооруженных Сил Российской Федерации жилищно-коммунальными услугами, военный прокурор в порядке гражданского судопроизводства обратился в суд с иском, в котором просил возложить на Министерство обороны РФ обязанность в срок не позднее трех месяцев со дня вынесения решения суда устранить выявленные нарушения законодательства, допущенные ФГБУ "ЦЖКУ" при эксплуатации котельных, а именно: провести инструментально-визуальное наружное и внутреннее обследование металлических дымовых труб котельных специализированной организацией в установленные сроки; обеспечить аттестацию ответственных лиц по охране труда при эксплуатации тепловых энергоустановок; осуществить техническое освидетельствование строительных конструкций, зданий котельных специализированной организацией в установленные сроки; провести инструментальную проверку сопротивления заземляющего контура дымовых труб котельных; эксплуатировать щиты управления котлов с режимными картами по эксплуатации оборудования; осуществить ввод в эксплуатацию тепловых энергоустановок, разрешение органа Ростехнадзора на допуск в эксплуатацию тепловой энергоустановки котла N 123 после монтажа; организовать функционирование эксплуатационной, диспетчерской и аварийной служб, а именно: укомплектованность указанных служб персоналом; произвести подготовку персонала котельных в объеме требований квалификационных характеристик; провести режимно-наладочные испытания котлов и вспомогательного оборудования котельных; соблюдать требования по хранению твердого топлива (угля).

Определением Пресненского районного суда города Москвы от 13 декабря 2021 года дело было передано по подсудности в Кировский районный суд Калужской области.

Решением Кировского районного суда Калужской области от 1 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 18 июля 2022 года, исковые требования удовлетворены частично. На Министерство обороны РФ возложена обязанность не позднее трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу устранить нарушения законодательства, допущенные ФГБУ "ЦЖКУ" при эксплуатации котельных (инв. NN 46, 89, 92, 99, 123), расположенных по адресу: Калужская область, Кировский район, п. Шайковка, а именно: провести инструментально-визуальное наружное и внутреннее обследование металлических дымовых труб котельных специализированной организацией в установленные сроки (котельные NN 46, 89, 92, 99, 123); обеспечить аттестацию ответственных лиц по охране труда при эксплуатации тепловых энергоустановок; осуществить техническое освидетельствование строительных конструкций, зданий котельных специализированной организацией в установленные сроки (котельные NN 46, 89, 92, 99, 123); эксплуатировать щиты управления котлов с режимными картами по эксплуатации оборудования; организовать функционирование эксплуатационной, диспетчерской и аварийной служб, укомплектовав их персоналом; произвести подготовку персонала котельных в объеме требований квалификационных характеристик; провести режимно-наладочные испытания котлов и вспомогательного оборудования котельных. В удовлетворении остальной части требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 5 октября 2022 года через Кировский районный суд Калужской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 7 ноября 2022 года, заявитель ставит вопрос об отмене судебных актов, ссылаясь на нарушение судами норм материального и процессуального права, повлиявшее на исход дела, без устранения которых невозможны восстановление и защита нарушенных прав и законных интересов Министерства обороны РФ.

В обоснование доводов жалобы указано на то, что избранный военным прокурором способ защиты интересов Российской Федерации и неопределённого круга лиц не соответствует закону и характеру нарушенного права. Заявляя иск в интересах Российской Федерации к Министерству обороны РФ, военный прокурор не указал государственный орган, который должен представлять интересы Российской Федерации по данному спору. Министерство обороны РФ не является надлежащим ответчиком по делу.

Определением судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции от 14 ноября 2022 года кассационная жалоба с делом переданы для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия считает, что судами первой и апелляционной инстанций допущены такого рода нарушения.

Частично удовлетворяя заявленные военным прокурором требования, суд первой инстанции, применив положения статей 209, 210, 216 Гражданского кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне", Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", Указа Президента Российской Федерации от 17 ноября 2008 года N 1624 "О некоторых мерах по организации управления федеральным имуществом", Указа Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082 "Вопросы Министерства обороны Российской Федерации", постановления Правительства Российской Федерации от 29 декабря 2008 года N 1053 "О некоторых мерах по управлению федеральным имуществом", приказа Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 860 "Об утверждении Руководства по коммунально-эксплуатационному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации", исходил из того, что Министерство обороны РФ ненадлежащим образом исполняет обязанности по эксплуатации объектов теплового хозяйства, в связи с чем, возложил на ответчика обязанность устранить допущенные нарушения.

Суд апелляционной инстанции не усмотрел правовых оснований для отмены состоявшегося судебного решения.

При этом суды учитывали, что материалы дела не содержат доказательств того, что финансирование ФГБУ "ЦЖКУ" не производится из средств федерального бюджета, распорядителем которого в силу бюджетного законодательства является Министерство обороны РФ в лице Министра.

Выводы судебных инстанций о необходимости проведения работ по обследованию металлических дымовых труб котельных специализированной организацией в установленные сроки, по обеспечению аттестации ответственных лиц по охране труда при эксплуатации тепловых энергоустановок, по осуществлению технического освидетельствования строительных конструкций, зданий котельных специализированной организацией в установленные сроки, по эксплуатации щитов управления котлов в соответствии с режимными картами по эксплуатации оборудования, по проведению подготовки персонала котельных в объеме требований квалификационных характеристик, по проведению режимно-наладочных испытаний котлов и вспомогательного оборудования котельных соответствуют предписаниям Федерального закона от 27 января 2010 года N 190-ФЗ "О теплоснабжении", Правил технической эксплуатации тепловых энергоустановок, утвержденных Приказом Минэнерго России от 24 марта 2003 года N 115.

Между тем, определяя ответчика, который обязан произвести соответствующие работы в целях устранения нарушений требований законодательства, суды первой и апелляционной инстанций не приняли во внимание следующее.

В соответствии со статьёй 209 Гражданского кодекса Российской Федерации собственнику принадлежат права владения, пользования и распоряжения своим имуществом (пункт 1). Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе, оставаясь собственником, передавать другим лицам права владения, пользования и распоряжения (пункт 2).

Согласно статье 210 поименованного выше кодекса собственник несёт бремя содержания принадлежащего ему имущества, если иное не предусмотрено законом или договором.

В силу пункта 1 статьи 10 Федерального закона от 31 мая 1996 года N 61-ФЗ "Об обороне" Вооружённые Силы Российской Федерации являются государственной военной организацией, составляющей основу обороны Российской Федерации. Как предусмотрено пунктом 3 статьи 10.1 названного закона, комплектование формирований Вооружённых Сил Российской Федерации военнослужащими, гражданским персоналом, обеспечение материально-техническими средствами и предоставление входящим в их состав военнослужащим и гражданскому персоналу медицинского и иных видов обеспечения осуществляет Министерство обороны РФ.

В соответствии с пунктами 1 и 2 Положения о Министерстве обороны Российской Федерации, утверждённого Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2004 года N 1082 (далее - Положение), Министерство обороны РФ является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны, иные установленные федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации функции в этой области, а также уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в сфере управления и распоряжения имуществом Вооруженных Сил Российской Федерации и подведомственных Министерству обороны РФ организаций. Министерство обороны РФ является органом управления Вооружёнными Силами Российской Федерации.

Министерство обороны РФ осуществляет в пределах своей компетенции правомочия собственника имущества Вооруженных Сил Российской Федерации, имущества, которое составляет государственную казну Российской Федерации и управление которым осуществляет Министерство обороны РФ, а также правомочия в отношении земель и других природных ресурсов, предоставленных для нужд Вооруженных Сил Российской Федерации (подпункт 71 пункта 7 Положения).

К полномочиям Министерства обороны РФ подпунктом 68 пункта 7 Положения отнесена наряду с иными организация выполнения работ по капитальному ремонту объектов социальной инфраструктуры в Вооруженных Силах, а также эксплуатация таких объектов.

При этом, как указано в пункте 5 Положения, Министерство обороны РФ осуществляет свою деятельность непосредственно и через органы управления военных округов (Северного флота), иные органы военного управления, территориальные органы (военные комиссариаты), подведомственные ему организации.

На основании приказа Министерства обороны РФ от 2 марта 2017 года N 155 в целях содержания (эксплуатации) объектов военной и социальной инфраструктуры и предоставления коммунальных услуг в интересах Вооруженных Сил Российской Федерации создано ФГБУ "ЦЖКУ" для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий Министерства обороны РФ в сфере жилищно-коммунального хозяйства (пункт 12 Устава ФГБУ "ЦЖКУ").

Приказом Министра обороны Российской Федерации от 30 декабря 2017 года N 860 утверждено руководство по коммунально-эксплуатационному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации (далее - Руководство), которое определяет коммунально-эксплуатационные органы (организации), отвечающие за коммунально-эксплуатационное обеспечение.

Пунктом 14 Руководства предусмотрено, что филиалы ФГБУ "ЦЖКУ" отвечают, в том числе, за обеспечение технической эксплуатации материально-технической базы; осуществляют контроль за исполнением контрактов по закреплённой номенклатуре; жилищно-коммунальная служба ФГБУ "ЦЖКУ" несёт ответственность за правильную эксплуатацию систем энергоснабжения, теплоснабжения, водоснабжения и водоотведения, газоснабжения, противопожарной защиты, электротехнического оборудования; своевременное проведение мероприятий промышленной безопасности на опасных производственных объектах коммунального хозяйства Вооруженных Сил Российской Федерации, закреплённых на праве оперативного управления за ФГБУ "ЦЖКУ", и осуществляет, в частности, устранение аварийных ситуаций, мероприятия по подготовке к отопительному периоду и иную деятельность, предусмотренную Уставом ФГБУ "ЦЖКУ" (пункты 15 и 16 Руководства).

Согласно материалам дела представление об устранении нарушений закона, выявленных по результатам проверки исполнения должностными лицами ФГБУ "ЦЖКУ" требований законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, внесено военным прокурором в адрес начальника жилищно-эксплуатационного (коммунального) отдела N 3 филиала ФГБУ "ЦЖКУ" (по ВКС), неисполнение которого по сути явилось основанием для предъявления исковых требований по настоящему делу.

Между тем, возлагая на Министерство обороны РФ, как собственника имущества, обязанность устранить вышеуказанные нарушения действующего законодательства при эксплуатации котельных, суды первой и апелляционной инстанций не применили названные выше нормы, не учли организационную структуру поименованного министерства и наделение специальными полномочиями его структурных подразделений, не приняли во внимание, что Министерство обороны РФ организацией и производством указанных работ в силу установленных полномочий не занимается.

Кроме того, в силу пункта 2 части 2 статьи 1 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суды в порядке, предусмотренном настоящим Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, в том числе административные дела об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, иных государственных органов, должностных лиц.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации в абзаце четвертом пункта 1 постановления от 27 сентября 2016 года N 36 "О некоторых вопросах применения судами Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации" разъяснил, что к административным делам, рассматриваемым по правилам Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, относятся дела, возникающие из правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности их участников, в рамках которых один из участников правоотношений реализует административные и иные публично-властные полномочия по исполнению и применению законов и подзаконных актов по отношению к другому участнику.

Таким образом, действующим законодательством не предусмотрено иного вида судопроизводства в судах общей юрисдикции для оспаривания решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, кроме как в порядке, установленном Кодексом административного судопроизводства Российской Федерации.

В силу части 1 статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод, законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

Поскольку заявленные военным прокурором требования вытекают из публичных правоотношений, не основанных на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности сторон, связаны с реализацией административных и иных публично-властных полномочий, они подлежат рассмотрению в порядке административного судопроизводства.

С учетом изложенного, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции считает, что суды первой и апелляционной инстанций допустили нарушения норм материального и процессуального права, которое привело к принятию неправильных судебных актов, в связи с чем обжалуемые судебные акты с учетом положений пункта 2 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции в порядке административного судопроизводства.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Кировского районного суда Калужской области от 1 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по гражданским делам Калужского областного суда от 18 июля 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Кировский районный суд Калужской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 27 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи