Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 23 декабря 2022 г. по делу N 8а-33445/2022[88а-33234/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Кривенкова О.В, Шароновой Е.С.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу администрации городского округа Мытищи Московской области на решение Мытищинского городского суда Московской области от 8 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 8 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Мытищинского городского прокурора Московской области, действующего в интересах неопределенного круга лиц, к администрации городского округа Мытищи Московской области о признании незаконным бездействия, возложении обязанности принять необходимые меры по устранению нарушений закона.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Шароновой Е.С, возражение прокурора четвертого отдела (апелляционного-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре, г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А. относительно доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Мытищинский городской прокурор Московской области (далее также прокурор) обратился в суд с административным исковым заявлением в интересах неопределённого круга лиц, в котором просил признать незаконным бездействие администрации городского округа Мытищи Московской области (далее также администрация), выразившееся в непринятии мер по устранению нарушений закона, изложенных в представлении прокурора от 23 сентября 2021 года N 7-13-2021; возложить на административного ответчика обязанность принять необходимые меры по устранению нарушений закона, а именно: по организации проведения поисковых (георадиолокационных) работ на земельном участке с кадастровым номером N с целью обнаружения старых военных и ранее неизвестных захоронений; при обнаружении захоронений по итогам проведения поисковых работ - принять меры по надлежащему содержанию мест захоронений.

Как указано в административном исковом заявлении, в связи с размещённой в средствах массовой информации публикацией "Кладбище на заводе в Новосельцеве: чем недовольны местные жители" Мытищинской городской прокуратурой Московской области (далее также городская прокуратура) проведена проверка исполнения федерального законодательства, в ходе которой установлено, что земельный участок с кадастровым номером N площадью 20 050 кв.м, категория земель - земли населённых пунктов с установленным видом разрешённого использования - для размещения завода, расположенный по адресу: "адрес", принадлежит на праве собственности ООО "Новосельцевский опытный завод".

В западной части земельного участка установлены мемориал (обелиск) Великой Отечественной войны и надгробные памятники, в том числе размещены захоронения (ритуальные таблички) 1936 года ФИО7, ФИО8.

23 сентября 2021 года в адрес главы городского округа Мытищи Московской области прокурором внесено представление в связи с непринятием мер по включению в реестр муниципальной собственности городского округа части земельного участка с кадастровым номером N для оборудования и размещения кладбища, а также по надлежащему содержанию мест захоронения и об устранении нарушений закона с указанием на необходимость принятия мер по проведению поисковых работ с привлечением специалистов с целью обнаружения старых военных и ранее неизвестных захоронений, а также, учитывая факт имеющихся захоронений, принять меры по изъятию из собственности в судебном порядке части земельного участка с кадастровым номером N с расположенными на нём захоронениями.

По результатам рассмотрения представления прокурора администрация письмом от 26 октября 2021 года N И-552-ПР сообщила, что органы местного самоуправления не уполномочены на проведение поисковых работ на земельном участке с кадастровым номером N ввиду отсутствия документально зафиксированных фактов расположения старых военных и ранее неизвестных захоронений на указанном земельном участке, принадлежащем на праве собственности ООО "Новосельцевский опытный завод".

Решением Мытищинского городского суда Московской области от 08 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 8 июня 2022 года, административные исковые требования Мытищинского городского прокурора Московской области удовлетворены. Признано незаконным бездействие администрации, выразившееся в непринятии мер по устранению нарушений закона, изложенных в представлении Мытищинского городского прокурора от 23 сентября 2021 года. На администрацию возложена обязанность принять необходимые меры по устранению нарушений закона, а именно: по организации приведения поисковых (георадиолокационных) работ на земельном участке с кадастровым номером N с целью обнаружения старых военных и ранее неизвестных захоронений. При обнаружении захоронений по итогам проведения поисковых работ на земельном участке с кадастровым номером N принять меры по надлежащему содержанию мест захоронений.

В кассационной жалобе, поданной 19 октября 2022 года через Мытищинский городской суд Московской области, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 09 ноября 2022 года, заявитель ставит вопрос об отмене судебных актов, как незаконных и необоснованных.

В обоснование доводов жалобы указано на то, что в предусмотренном действующим законодательством порядке земельный участок с кадастровым номером N для размещения мест погребения не отводился, соответствующий вид разрешенного использования для него не избирался, зоны с особыми условиями использования не устанавливались, захоронения на участке не обнаруживались, не обозначались, не регистрировались. Факт расположения спорного земельного участка на месте кладбища не доказан. В силу пункта 1 статьи 4, пункта 2 статьи 15 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" территория рассматриваемого участка не может быть признана в качестве места погребения в понимании указанного закона. Наличие на земельном участке мемориала Великой Отечественной войны и ритуальных табличек не порождает у места расположения данных объектов статуса воинского захоронения. Закон Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" не содержит положений о том, что орган местного самоуправления обязан проводить мероприятия по обнаружению таких захоронений. Возложение такой обязанности на орган местного самоуправления противоречит действующему законодательству.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит, что такие нарушения норм права допущены судами первой и апелляционной инстанций.

Как установлено судом и подтверждается материалами административного дела, в связи с размещённой в средствах массовой информации публикацией "Кладбище на заводе Новосельцеве: чем недовольны местные жители" городской прокуратурой проведена проверка исполнения администрацией городского округа Мытищи Московской области федерального законодательства, по результатам которой в адрес главы городского округа внесено представление об устранении нарушений федерального законодательства с требованием принять меры по проведению поисковых работ с привлечением специалистов на земельном участке с кадастровым номером N с целью обнаружения старых воинских и ранее неизвестных захоронений, и, учитывая факт имеющихся захоронений, принять меры по изъятию из собственности в судебном порядке части земельного участка с кадастровым номером N с расположенными на нем захоронениями.

Удовлетворяя административные исковые требования, руководствуясь нормами Земельного кодекса Российской Федерации, Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения", Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", СанПиН 2.1.3684-21 "Санитарно-эпидемиологические требования к содержанию территорий городских и сельских поселений, к водным объектам, питьевой воде и питьевому водоснабжению, атмосферному воздуху, почвам, жилым помещениям, эксплуатации производственных, общественных помещений, организации и проведению санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий", суд первой инстанции исходил из того, что непринятие органами местного самоуправления городского округа своевременных мер по организации проведения поисковых работ в целях установления захоронений на участке с кадастровым номером N, по включению части земельного участка с имеющимися захоронениями в реестр муниципальной собственности городского округа, а также по надлежащему содержанию мест захоронения привело к обезличиванию территории данного кладбища (захоронений), отсутствию его на кадастровом учёте, что создаёт предпосылки для нарушения прав родственников захороненных лиц, а также прав неопределённого круга лиц на благоприятную среду, обеспечение безопасности жизни и здоровья населения.

Суд апелляционной инстанции поддержал позицию суда первой инстанции и её правовое обоснование, дополнительно указав, что материалами дела подтверждается расположение на земельном участке с кадастровым номером N памятника - мемориального надмогильного сооружения, на котором указаны фамилии, имена, отчества военных, погибших в годы Великой отечественной войны, а также надписи "Благодарная Родина не забудет подвиги своих сыновей", "Во время войны они стали солдатами Родины во имя мира на земле", а также надгробных памятников, ритуальных табличек о захоронении ФИО9, ФИО10.

Со ссылками на нормы Закона Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества", Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" суд апелляционной инстанции также указал, что из ответа администрации на представление прокурора следует, что в связи с принадлежностью земельного участка, на котором предположительно могут находиться захоронения, на праве частной собственности ООО "Новосельцевский опытный завод", в целях снижения социальной напряженности и достижения правой определенности администрацией в адрес собственника земельного участка направлено обращение о проведении георадиолокационного исследования части земельного участка с кадастровым номером N для установления фактов наличия (отсутствия) захоронений на земельном участке и направления полученного по результатам такого обследования заключения в администрацию городского округа Мытищи Московской области.

Данных о том, что ООО "Новосельцевский опытный завод" были проведены георадиолокационные исследования части земельного участка с кадастровым номером N для установления фактов наличия (отсутствия) захоронений административным ответчиком не представлено.

Административный ответчик имел право оспаривать вышестоящему прокурору или в судебном порядке законность представления от 23 сентября 2021 года, однако в предусмотренном законом порядке его не обжаловал. Между тем, фактически по результатам рассмотрения данного представления административный ответчик указанные в представлении требования прокурора не исполнил.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции полагает такие выводы судов основанными на неправильном применении норм материального и процессуального права и неверной оценке характера и оснований заявленных требований.

На основании статьи 39 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 1 статьи 218 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, должностного лица, государственного или муниципального служащего, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Суд принимает решение по заявленным административным истцом требованиям (статья 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

В соответствии с частью 2 статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд удовлетворяет заявленные требования о признании оспариваемых решения, действия (бездействия) незаконными полностью или в части, если признает их не соответствующими нормативным правовым актам и нарушающими права, свободы и законные интересы административного истца, и возлагает на административного ответчика обязанность устранить нарушения прав, свобод и законных интересов административного истца или препятствия к их осуществлению, либо препятствия к осуществлению прав, свобод и реализации законных интересов лиц, в интересах которых было подано соответствующее административное исковое заявление.

Согласно пункту 1 статьи 1 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" прокуратура Российской Федерации осуществляет от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов.

С учетом целей, задач и предмета прокурорского надзора реализация указанной функции прокуратуры обеспечивается, в том числе, нормами статей 22, 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации", которые позволяют прокурору устанавливать обстоятельства, свидетельствующие о фактах нарушения законов, и при наличии достаточных данных, указывающих на нарушение закона органами и должностными лицами, перечисленными в пункте 1 статьи 21 настоящего Федерального закона, вносить соответствующее представление.

По смыслу пункта 1 статьи 24 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" представление подлежит внесению в орган или должностному лицу, которые полномочны устранить допущенные нарушения.

При этом, как следует из правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении от 24 февраля 2005 года N 84-О, само по себе представление прокурора не имеет абсолютный характер и силой принудительного исполнения не обладает, поскольку преследует цель понудить указанные в пункте 1 статьи 21 Федерального закона от 17 января 1992 года N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации" органы и должностных лиц устранить допущенные нарушения закона прежде всего в добровольном порядке.

В силу подпункта 9 пункта 4 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации земельные участки, занятые гражданскими захоронениями, признаны изъятыми из оборота.

Исходя из положений Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле", само по себе расположение на том или ином участке мест захоронений не придает участку статус места погребения, если участок не был отведен для данной цели.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 22 января 2006 года N 37 "Вопросы увековечения памяти погибших при защите Отечества" полномочия по увековечению памяти погибших при защите Отечества возложены на Министерство обороны Российской Федерации, которое определено уполномоченным федеральным органом исполнительной власти в этой сфере.

Вопросы государственного учета и содержания воинских захоронений с находящимися на них надгробиями, памятниками, стелами, обелисками, элементами ограждения и другими мемориальными сооружениями и объектами, включая братские и индивидуальные могилы на общих кладбищах и вне кладбищ, регулируются специальным нормативным правовым актом - Законом Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества".

Указанным законом установлены формы увековечения памяти погибших при защите Отечества, в числе которых: сохранение и благоустройство воинских захоронений, создание, сохранение и благоустройство других мест погребения погибших при защите Отечества, установка надгробий, памятников, стел, обелисков, других мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших; проведение поисковой работы, направленной на выявление неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков, установление имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества, занесение их имен и других сведений о них в книги Памяти и соответствующие информационные системы (статья 2).

В соответствии со статьями 5, 6, 11 Закона Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" воинские захоронения, мемориальные сооружения и объекты, увековечивающих память погибших при защите Отечества, подлежат государственному учету местными органами власти и управления и ответственность за их содержание возлагается на органы местного самоуправления.

Статьями 8, 9 Закона Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" предусмотрено, что поисковая работа организуется и проводится общественно-государственными объединениями, общественными объединениями, уполномоченными на проведение такой работы, в порядке, предусмотренном уполномоченным федеральным органом исполнительной власти по увековечению памяти погибших при защите Отечества, в целях выявления неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков, установления имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества и увековечения их памяти. Проведение поисковой работы в местах, где велись военные действия, а также вскрытие воинских захоронений в порядке самодеятельной инициативы запрещается.

Захоронение выявленных в ходе проведения поисковых работ останков погибших проводится в соответствии со статьей 4 настоящего Закона, а обнаруженные неизвестные ранее воинские захоронения после их обследования, учета и регистрации благоустраиваются силами органов местного самоуправления с участием воинских частей, дислоцированных на соответствующих территориях.

Порядок организации и проведения поисковой работы общественно-государственными объединениями, общественными объединениями, уполномоченными на проведение такой работы, осуществляемой в целях выявления неизвестных воинских захоронений и непогребенных останков, установления имен погибших и пропавших без вести при защите Отечества и увековечения их памяти утвержден Приказом Министра обороны Российской Федерации от 19 ноября 2014 года N 845.

Таким образом, обязанность органов местного самоуправления по содержанию воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших при защите Отечества, не ставится Законом Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" в зависимость от их нахождения в чьей-либо собственности.

Иных полномочий, в том числе в сфере организации поисковой работы, органам местного самоуправления Законом Российской Федерации от 14 января 1993 года N 4292-1 "Об увековечении памяти погибших при защите Отечества" не предоставлено.

Не предусмотрено таких полномочий для органов местного самоуправления и Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и Федеральным законом от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле".

В соответствии с пунктом 23 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения отнесены к вопросам местного значения городских округов. Пунктом 2 статьи 25 Федерального закона от 12 января 1996 года N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" установлено, что организация похоронного дела осуществляется органами местного самоуправления.

Пунктами 2.1.1, 2.1.2 "ГОСТ 32609-2014. Межгосударственный стандарт. Услуги бытовые. Услуги ритуальные. Термины и определения" похоронное дело определено как самостоятельный вид деятельности, направленный на оказание похоронных и мемориальных услуг населению с учетом социальных, экономических, этико-моральных, историко-культурных, религиозных, экологических, технологических факторов, связанный с созданием и эксплуатацией объектов похоронного назначения. Ритуальное обслуживание населения - предоставление ритуальных услуг на безвозмездной основе или за плату.

Таким образом, организация работы этой сферы в соответствии с федеральными законами осуществляется на уровне органов местного самоуправления.

Прокурором заявлено исключительно требование о возложении на администрацию обязанности организовать проведение поисковых (георадиолокационных) работ на земельном участке с кадастровым номером N с целью обнаружения старых военных и ранее неизвестных захоронений и при обнаружении захоронений по итогам проведения поисковых работ принять меры по надлежащему содержанию мест захоронений.

С учетом установленной законодательством обязанности органов местного самоуправления по содержанию воинских захоронений, мемориальных сооружений и объектов, увековечивающих память погибших при защите Отечества, вывод судебных инстанций о признании незаконным бездействия администрации, выразившегося в непринятии мер по устранению нарушений законодательства и возложении на нее обязанности по принятию мер по надлежащему содержанию мест захоронений без установления обстоятельств, достоверно свидетельствующих о нахождении на земельном участке с кадастровым номером N старых военных и ранее неизвестных захоронений, является преждевременным.

При таких обстоятельствах принятые по данному административному делу судебные акты нельзя признать законными и обоснованными, в связи с чем они подлежат отмене с направлением дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции, руководствуясь статьями 328-330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации

определила:

решение Мытищинского городского суда Московской области от 8 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 8 июня 2022 года отменить.

Дело направить на новое рассмотрение в суд первой инстанции - Мытищинский городской суд Московской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 26 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи