Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2022 г. по делу N 8а-33750/2022[88а-33460/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Васляева В.С, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Бодрова С.М. на решение Тульского областного суда от 28 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Бодрова С.М. о признании недействующим в части решения Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 30 октября 2017 года N 65/348 "О внесении изменений в решение Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 6 сентября 2013 года N 50/370 "Об утверждении перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования Заокский район".

Заслушав доклад судьи Желонкиной Г.А, объяснения представителя Бодрова С.М. - адвоката Питиримова Д.И, поддержавшего доводы кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (апелляционно-кассационного) (с дислокацией в г. Самаре и г. Саратове) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия

установила:

решением Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 6 сентября 2013 года N 50/370, размещенным на стендах администрации муниципального образования Заокский район, утвержден Перечень автомобильных дорог общего пользования местного значения муниципального образования Заокский район (Приложение 1) (далее - Перечень дорог).

Решением Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 30 октября 2017 года N 65/348, размещенным на официальном сайте муниципального образования Заокский район 7 ноября 2017 года, в решение от 6 сентября 2013 года N 50/370 внесены изменения, в том числе Приложение 1 дополнено пунктом 132а следующего содержания: наименование автодороги - "адрес", ориентировочная протяженность (м) - 460; год постройки - 1997; местоположение дороги - межпоселенческая.

Бодров С.М. обратился в суд с административным исковым заявлением, в котором просил признать недействующим решение Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 30 октября 2017 года N 65/348 в части включения в Перечень дорог пунктом 132а автодороги с наименованием село Домнино, протяженностью 460 метров, ввиду несоответствия положениям статьи 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьи 6 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В обоснование требований указал, что оспариваемый правовой акт нарушает его право собственности, поскольку спорная автодорога расположена в пределах принадлежащего ему земельного участка с кадастровым номером N, предназначенного для сельскохозяйственного производства и сформированного из земельных угодий коллективно-долевого предприятия имени Мичурина. Документов, подтверждающих права органа местного самоуправления на данную дорогу, не имеется, а участок, занятый автодорогой, не относился к муниципальной собственности.

Решением Тульского областного суда от 28 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 августа 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления оказано.

В кассационной жалобе, поданной 28 октября 2022 года почтой через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 11 ноября 2022 года, Бодров С.М. просит отменить судебные акты, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, ненадлежащую оценку доказательств по делу. Полагает, что суды фактически лишили собственника земельного участка его части без предоставления какой-либо компенсации; до принятия оспариваемого нормативного акта от 30 сентября 2017 года автомобильная дорога не числилась на балансе муниципального образования и права на нее в государственном реестре прав на недвижимое имущество не зарегистрировано. Обращает внимание, что линейного объекта - автомобильной дороги, расположенной на земельном участке административного истца, не существует, а земельный участок всегда использовался по целевому назначению - сельскохозяйственное поле для выращивания кормовых культур. Считает, что вывод суда о применении при разрешении настоящего дела презумпции муниципальной собственности, установленной пунктом 10 статьи 6 Федерального закона N 257-ФЗ, является ошибочным, суды неверно оценили спорную дорогу, как дорогу общего пользования. Указывает, что суд обосновал решение представленными административными ответчиками документами, которые не отвечают требованиям, предъявляемым к письменным доказательствам, а также сделал выводы, положенные в основу решения, в отсутствие соответствующих доказательств, отвечающих требованиям относимости и допустимости.

На кассационную жалобу Собранием представителем муниципального образования Заокский район поданы письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, ходатайств об отложении судебного заседания не заявили. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

В соответствии со статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Проверив материалы административного дела, изучив доводы кассационной жалобы, возражений на нее, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции оснований для пересмотра в кассационном порядке по доводам жалобы и отмены либо изменения обжалуемых судебных актов не находит.

Для признания оспариваемого нормативного правового акта недействующим суд должен установить наличие одновременно двух условий: нормативный правовой акт не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту в совокупности с нарушением прав, свобод и законных интересов лиц, которые являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом (постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами").

Установив, что оспариваемый нормативный правовой акт не соответствует иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, суд признает его не действующим полностью или в части со дня его принятия или с иной определенной судом даты (пункт 1 части 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно пункту 5 части 1 статьи 15 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", пункту 5 части 1 статьи 13 Федерального закона от 8 ноября 2007 года N 257-ФЗ "Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" к вопросам местного значения муниципального района относятся дорожная деятельность в отношении автомобильных дорог местного значения вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, осуществление муниципального контроля на автомобильном транспорте, городском наземном электрическом транспорте и в дорожном хозяйстве вне границ населенных пунктов в границах муниципального района, организация дорожного движения и обеспечение безопасности дорожного движения на них, а также осуществление иных полномочий в области использования автомобильных дорог и осуществления дорожной деятельности, в том числе утверждение перечня автомобильных дорог общего пользования местного значения, перечня автомобильных дорог необщего пользования местного значения.

В исключительном ведении Собрания представителей муниципального образования Заокский район находится установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью (часть 11.5 статьи 20 Устава муниципального образования Заокский район).

В соответствии с частью 11.5 статьи 20 Устава муниципального образования Заокский район, пунктами 3, 5 статьи 3 Положения "О порядке владения, пользования и распоряжения имуществом муниципального образования Заокский район", утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 9 июня 2009 года N 5/37, принятие решения по управлению и распоряжению имуществом муниципального образования Заокский район относится к полномочиям Собрания представителей муниципального образования Заокский район.

Из материалов административного дела следует, что спорная автодорога с кадастровым номером N, назначение: сооружение дорожного транспорта, протяженность 460 кв.м, местоположение: "адрес", год окончания строительства: 1997, собственник: муниципальное образование Заокский район, поставлена на кадастровый учет 23 мая 2019 года и включена в реестр имущества муниципального образования Заокский район Тульской области. Техническая и проектная документация, в том числе разрешение на строительство и ввод в эксплуатацию автодороги в администрации муниципального образования, муниципальном казенном учреждении "Муниципальный архив" отсутствуют.

Часть контура дороги, протяженностью 439, 11 м, расположена в границах земельного участка с кадастровым номером N.

Бодров С.М. на основании договора купли-продажи от 20 февраля 2018 года является собственником земельного участка, поставленного на учет 15 ноября 2016 года с кадастровым номером N, площадью 657 000 кв.м, категория земель: земли сельскохозяйственного назначения, разрешенное использование: для сельскохозяйственного производства, местоположение установлено относительно ориентира, расположенного в границах участка по адресу: "адрес".

Указанный земельный участок сформирован в результате выдела земельных долей из земель сельскохозяйственного назначения КДП имени "адрес".

В соответствии с материалом по вычислению площадей контуров земельных угодий КДП имени Мичурина, подготовленного РОСНИИЗЕМПРОЕКТ в 1996 году, в пределах земель сельскохозяйственного назначения данного коллективно-долевого предприятия, находится контур N поименованный как дорога. При этом часть сооружения с кадастровым номером N, проходящая в пределах земельного участка с кадастровым номером N, представляет собой часть контура N

Исходя из картографических материалов 1992 года, начало спорной автодороги исходило от населенного пункта, далее дорога проходила по землям КДП имени Мичурина и, пересекая границы его землепользования, уходила на земли Александровского сельского Совета народных депутатов по дороге, которая в настоящее время является трассой М2 "Крым".

Из заключения кадастрового инженера от 4 февраля 2022 года следует, что на картографической части генерального плана муниципального образования Ненашевское Заокского района, утвержденного решением Собрания депутатов муниципального образования Ненашевское Заокского района от 27 апреля 2011 года N 27/96, отображена дорога, идущая из села Домнино по направлению на восток. После объединения муниципальных образований Ненашевское и Пахомовское Заокского района в муниципальное образование Демидовское Заокского района в графической части генерального плана муниципального образования Демидовское Заокского района, утвержденного решением Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 22 июля 2014 года N 15/85, отображена та же дорога, идущая из села Домнино по направлению на восток. Названная дорога отображена и в картографической части генерального плана муниципального образования Демидовское Заокского района, утвержденного решениями Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 4 февраля 2016 года N 38/206, от 12 ноября 2020 года N 41/2.

Начиная с генерального плана, утвержденного 27 апреля 2011 года, и заканчивая актуальным генеральным планом, утвержденным 12 ноября 2020 года в графической части присутствует дорога, идущая из села Домнино по направлению на восток, указанная как путь сообщения местного значения, которая соответствует положению сооружения с кадастровым номером N.

Спорная дорога отображена и в картографических материалах Правил землепользования и застройки муниципального образования Демидовское Заокского района, утвержденных решениями Собрания представителей муниципального образования Заокский район от 27 апреля 2016 года N 41/29, от 11 ноября 2016 года N 45/257.

Доступ к земельным участкам с кадастровыми номерами N и N, находящимися в границах населенного пункта Домнино (функциональная зона Ж4), имеющим вид разрешенного использования "для индивидуального жилищного строительства", возможен только по спорной дороге.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что оспариваемый нормативный акт принят уполномоченным органом, в установленном порядке. Спорная автодорога - дорога общего пользования местного значения, сведения о которой внесены в Единый государственный реестр недвижимости с присвоением кадастрового номера N. Изначально дорога находилась в ведении органов местного самоуправления и не являлась внутрихозяйственной (полевой). Факт расположения части спорной автодороги на принадлежащем Бодрову С.М. на праве собственности земельном участке, основанием для удовлетворения административного иска, в том числе по мотиву противоречия статье 209 Гражданского кодекса Российской Федерации, не является. Дорога расположена в пределах границ муниципального образования Заокский район, не является автомобильной дорогой федерального, регионального или межмуниципального значения, автомобильной дорогой местного значения городских поселений, частной автомобильной дорогой. Вместе с тем спорные вопросы между собственником земельного участка с кадастровым номером N и собственником автодороги с кадастровым номером N должны разрешаться в порядке гражданского и земельного законодательства, и находятся за пределами предмета рассмотрения административного спора в порядке абстрактного нормоконтроля.

Учитывая обстоятельства дела, нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы судов первой и апелляционной инстанций основанными на требованиях действующего законодательства и установленных обстоятельствах.

В соответствии с пунктом 2 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации территориальное планирование - планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Согласно статье 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации документами территориального планирования муниципальных образований являются схемы территориального планирования муниципальных районов; генеральные планы поселений; генеральные планы городских округов.

Пунктом 2 части 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что генеральный план содержит карту планируемого размещения объектов местного значения поселения. На указанных картах отображаются в том числе, планируемые для размещения автомобильные дороги местного значения (часть 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с подпунктом 7 пункта 5 статьи 27 Земельного кодекса Российской Федерации ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности следующие земельные участки: предназначенные для строительства, реконструкции и (или) эксплуатации (далее также - размещение) объектов морского транспорта, внутреннего водного транспорта, воздушного транспорта, сооружений навигационного обеспечения воздушного движения и судоходства, объектов инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования, а также автомобильных дорог федерального значения, регионального значения, межмуниципального значения или местного значения.

На основании изложенного, вывод судов об отказе в удовлетворении административных исковых требований является правильным. Собрание представителей МО Заокский район при принятии оспариваемого нормативного акта действовало в рамках предоставленных законом полномочий, нарушений прав административного истца, не установлено.

Довод кассационной жалобы о допущенных судом процессуальных нарушениях, при принятии представленных административным ответчиком доказательств, отклоняется как несостоятельный.

Согласно части 1 статьи 59 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации доказательствами по административному делу являются полученные в предусмотренном настоящим Кодексом и другими федеральными законами порядке сведения о фактах, на основании которых суд устанавливает наличие или отсутствие обстоятельств, обосновывающих требования и возражения лиц, участвующих в деле, а также иных обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела.

Суд принимает только те доказательства, которые имеют значение для рассмотрения и разрешения административного дела (статья 60 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доказательства являются допустимыми, если они отвечают требованиям, указанным в статье 59 поименованного Кодекса. Обстоятельства административного дела, которые согласно закону должны быть подтверждены определенными средствами доказывания, не могут подтверждаться никакими иными доказательствами (часть 1 статьи 61 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Согласно статье 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации суд оценивает относимость, допустимость, достоверность каждого доказательства в отдельности, а также достаточность и взаимосвязь доказательств в их совокупности (часть 3). При оценке документов или иных письменных доказательств суд обязан с учетом других доказательств убедиться в том, что такие документ или иное письменное доказательство исходят от органа, уполномоченного представлять данный вид доказательств, подписаны лицом, имеющим право на подписание документа, содержат все другие неотъемлемые реквизиты данного вида доказательств (часть 5).

Из протокола судебного заседания от 28 февраля 2022 года следует, что в судебном заседании в материалы дела по ходатайству представителя административного ответчика приобщены доказательства, в том числе картографический материал из Правил землепользования и застройки муниципального образования Демидовское Заокского района Тульской области, аэроснимки земельного участка, которые оценены судом по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы не содержат обстоятельств, которые опровергали бы выводы обжалуемых судебных актов, нарушений норм материального и процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению дела, судами не допущено, оснований для отмены судебных не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Тульского областного суда от 28 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 4 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Бодрова С.М. - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который исчисляется со следующего дня после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 20 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи