Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 17 ноября 2022 г. по делу N 66а-3575/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Селиверстовой И.В, судей Константиновой Ю.П. и Ефремовой О.Н, при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании с использованием системы видеоконференцсвязи административное дело N 3а-24/2022 по административному исковому заявлению акционерного общества "ЭкоСити" о признании недействующим постановления Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221 (в редакции постановления Правительства Орловской области от 29 декабря 2020 года N 823) "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Орловской области" в части установления для домовладений нормативов накопления твердых коммунальных отходов по массе (кг/год), по апелляционной жалобе Правительства Орловской области на решение Орловского областного суда от 22 августа 2022 года, которым удовлетворено административное исковое заявление.

Заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя Правительства Орловской области Ермакова А.В, поддержавшего доводы апелляционной жалобы, возражения представителя АО "ЭкоСити" Донцовой О.Г, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

21 мая 2018 года постановлением Правительства Орловской области N 221 утверждены нормативы накопления твердых коммунальных отходов (далее также - ТКО) на территории Орловской области. В приложении к этому постановлению определены размеры нормативов по объему накапливаемых отходов, установленные исходя из категории объектов, на которых образуются отходы, и примененных расчетных единиц.

В последующем в данное постановление неоднократно вносились изменения, в том числе путем изложения его приложения в новой редакции.

Действующая редакция приложения к постановлению Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221 утверждена постановлением Правительства Орловской области от 29 декабря 2020 года N 823. В ней помимо нормативов накопления ТКО по объему (куб. м/год) предусмотрены нормативы накопления ТКО по массе (кг/год).

В частности, в разделе II новой редакции приложения установлены нормативы накопления ТКО для домовладений по категориям в следующих размерах:

1) многоквартирный дом - 2, 000 куб.м/год и 316, 600 кг/год на 1 проживающего;

2) индивидуальный жилой дом, расположенный на территории городского округа или городского поселения, или сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района, - 2, 500 куб.м/год и 376, 700 кг/год на 1 проживающего;

3) индивидуальный жилой дом, расположенный на территории сельского поселения, не являющегося административным центром муниципального района, - 2, 250 куб.м/год и 339, 030 кг/год на 1 проживающего.

Акционерное общество "ЭкоСити" (далее - АО "ЭкоСити"), осуществляющее регулируемую деятельность по обработке твердых коммунальных отходов на территории Орловской области, обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221, в редакции постановления Правительства Орловской области от 29 декабря 2020 года N 823, в части установления для домовладений нормативов накопления ТКО по массе в размере 316, 600, 376, 700 и 339, 030 кг/год соответственно.

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что данные размеры нормативов определены без проведения сезонных замеров, что противоречит требованиям Правил определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269. При этом ранее такие же размеры нормативов накопления ТКО для домовладений были установлены в Территориальной схеме обращения с отходами Орловской области, в том числе с твердыми коммунальными отходами, но решением Орловского областного суда от 18 августа 2020 года эти положения Территориальной схемы были признаны недействующими ввиду нарушения установленных федеральным законодательством правил определения оспариваемых нормативов. Заявитель просил учесть, что вопреки вступившему в силу решению суда нормативы накопления ТКО в том же размере были установлены постановлением Правительства Орловской области от 29 декабря 2020 года N 823, утвердившим новую редакцию приложения к постановлению Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221.

К участию в деле в качестве заинтересованного лица привлечен Департамент жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и энергосбережения Орловской области.

Решением Орловского областного суда от 22 августа 2022 года административное исковое заявление АО "ЭкоСити" удовлетворено. Признано недействующим со дня вступления решения суда в законную силу приложение к постановлению Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года, в редакции постановления Правительства Орловской области от 29 декабря 2020 года N 823, в части установления для домовладений нормативов накопления ТКО по массе (кг/год) на 1 проживающего.

Не согласившись с постановленным по делу решением, Правительством Орловской области подана апелляционная жалоба, в которой со ссылкой на неправильное определение обстоятельств, имеющих значение для дела, апеллянт просит его отменить и принять по делу новое решение.

Доводы жалобы мотивированы тем, что Правительством Орловской области в соответствии с требованиями Правил определения нормативов накопления ТКО, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269, были проведены замеры отходов, с этой целью Департамент строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, дорожного хозяйства, транспорта и энергосбережения Орловской области заключил с ООО "ЭкоТек" государственные контракты на выполнение работ по определению нормативов накопления ТКО на территории Орловской области и расчету предельных цен на услуги по сбору и транспортированию ТКО для регионального оператора на территории Орловской области.

В рамках выполнения контрактов исполнителем было обеспечено проведение замеров массы контейнеров с ТКО отобранных домовладений и объектов общественного назначения в г. Орле, в Свердловском, Троснянском и Мценском районах Орловской области в период с лета 2016 года по весну 2017 года. Результаты замеров и произведенные расчеты легли в основу подготовки оспариваемого нормативного правового акта. С учетом изложенного, постановление Правительством Орловской области в части количественных показателей массы, предусматривающих нормативы накопления ТКО (кг/год) на 1 проживающего - 316, 6; 376, 7; 339, 03, принято в пределах полномочий и не противоречит законодательству, имеющему большую юридическую силу.

Кроме того, автор апелляционной жалобы не согласен с выводом суда о нарушении прав АО "ЭкоСити" оспариваемым им нормативным правовым актом, поскольку до утверждения постановления Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года, в редакции постановления Правительства Орловской области от 29 декабря 2020 года N 823, проводились общественные обсуждения. В ходе общественных обсуждений АО "ЭкоСити" реализовало свое право, представив свои замечания и предложения, указав также доводы о противоречии некоторых положений проекта приказа выводам, изложенным в решении Орловского областного суда от 8 августа 2020 года по делу N 3а-95/2020. Апеллянт указывает, что на текущую дату проект приказа о внесении изменений в территориальную схему обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами дорабатывается с учетом поступивших замечаний и предложений.

Представителем административного истца, а также участвующим в деле прокурором Орловской области представлены возражения на апелляционную жалобу Правительства Орловской области, в которых указано на необоснованность доводов апелляционной жалобы и законность постановленного решения.

Представитель Департамента жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и энергосбережения Орловской области, будучи извещенным надлежащим образом о времени и месте рассмотрения дела в апелляционном порядке, в судебное заседание суда апелляционной инстанции не явился.

На основании части 1 статьи 307 с учетом положений частей 8 и 9 статьи 96 Кодекса административного судопроизводства судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции полагает возможным рассмотреть дело в его отсутствие.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Правовое регулирование деятельности в области обращения с отходами производства и потребления осуществляется нормативными правовыми актами экологического законодательства.

Согласно пункту "к" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации законодательство об охране окружающей среды (экологическое законодательство) отнесено к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Пунктом 1 статьи 2 Федерального закона от 24 июня 1998 года N 89-ФЗ "Об отходах производства и потребления" (далее Закон N 89-ФЗ) предусмотрено, что правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется настоящим Федеральным законом, другими законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Согласно пункту 2 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ в случаях, определенных Правительством Российской Федерации, объем и (или) масса ТКО определяются исходя из нормативов накопления ТКО. Нормативы накопления ТКО утверждаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации либо органом местного самоуправления поселения или городского округа (в случае наделения его соответствующими полномочиями законом субъекта Российской Федерации).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции исходил из того, что оспариваемый правовой акт принят уполномоченным органом с соблюдением правил введения нормативных правовых актов в действие, а также порядка опубликования и вступления в силу.

Судебная коллегия соглашается с данными выводами суда.

Так, пунктом 6 статьи 4 Закона Орловской области от 24 декабря 2015 года N 1896-ОЗ "О регулировании отдельных отношений в области обращения с отходами производства и потребления на территории Орловской области" установление нормативов накопления ТКО отнесено к полномочиям Правительства Орловской области.

Реализуя указанные полномочия, 21 мая 2018 года Правительством Орловской области принято постановление N 221, которым утверждены нормативы накопления ТКО на территории Орловской области. В данное постановление неоднократно вносились изменения. Сейчас оно действует в редакции постановления Правительства N 823 от 29 декабря 2020 года, которым, в том числе, приложение к постановлению изложено в новой редакции.

АО "ЭкоСити" владеет объектом по переработке отходов, включенным в Территориальную схему обращения с отходами Орловской области, в том числе с ТКО (далее - Территориальная схема Орловской области), утвержденную приказом Департамента строительства, топливно-энергетического комплекса, жилищно-коммунального хозяйства, транспорта и дорожного хозяйства Орловской области от 16 сентября 2019 года N 443.

Проанализировав подпункт "г" пункта 4 Правил разработки, общественного обсуждения, утверждения, корректировки территориальных схем в области обращения с отходами производства и потребления, в том числе с твердыми коммунальными отходами, а также требованиями к составу и содержанию таких схем, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 22 сентября 2018 года N 1130, пункт 4.4 Территориальной схемы Орловской области, из которой следует, что нормативы накопления ТКО, утвержденные постановлением Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221, использованы при расчете массы образуемых твердых коммунальных отходов, суд первой инстанции верно указал, что оспариваемые нормативы накопления ТКО учитываются при расчете массы образующихся отходов, подлежащих сортировке на объектах обработки твердых коммунальных отходов, в том числе на объекте АО "ЭкоСити".

На основании изложенного, суд правильно пришел к выводу, что АО "ЭкоСити" является субъектом отношений, регулируемых постановлением Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года N 221 "Об утверждении нормативов накопления твердых коммунальных отходов на территории Орловской области", в связи с чем вправе ставить вопрос о признании положений данного постановления недействующим.

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции исходил из следующего.

Согласно пункту 4 статьи 24.10 Закона N 89-ФЗ порядок определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов устанавливается Правительством Российской Федерации.

Постановлением Правительства Российской Федерации от 4 апреля 2016 года N 269 утверждены Правила определения нормативов накопления твердых коммунальных отходов (далее - Правила определения нормативов). Кроме того, Приказом Минстроя России от 28 июля 2016 года N 524/пр приняты Методические рекомендации по вопросам, связанным с определением нормативов накопления твердых коммунальных отходов в части, касающейся проведения замеров отходов, определения расчетных единиц и категорий объектов, на которых образуются отходы (далее - Методические рекомендации N 524/пр).

В соответствии с пунктом 4 Правил определения нормативов, нормативы накопления твердых коммунальных отходов могут устанавливаться дифференцированно в отношении: а) территорий субъекта Российской Федерации - муниципальных образований (групп муниципальных образований) и зон деятельности региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами; б) категорий потребителей услуги по обращению с отходами - физических и юридических лиц; в) категорий объектов, на которых образуются отходы.

Категории объектов, на которых образуются отходы, определяются уполномоченным органом. При этом определение нормативов производится отдельно по каждой категории объектов (пункты 5, 6 Правил определения нормативов).

Пунктом 7 Правил определения нормативов установлено, что в целях определения нормативов проводятся замеры отходов, для чего выбираются участки поселений и городских округов, определяемые в зависимости от процентного отношения от общей численности населения поселения или городского округа.

Процедура сбора данных о массе и объеме накапливаемых отходов с учетом их сезонных изменений регулируется пунктами 8-12 Правил определения нормативов. В частности, замеры по объекту каждой категории осуществляется каждый сезон (зима, весна, лето, осень) в течение 7 дней подряд независимо от периодичности вывоза отходов. Расчетные единицы определяются по каждой категории объектов уполномоченным органом.

Аналогичный порядок проведения замеров накопления твердых коммунальных отходов для определения нормативов, а также перечень категорий объектов, на которых образуются отходы и в отношении которых могут устанавливаться нормативы, приведены в Методических рекомендациях N 524/пр.

Суд первой инстанции, разрешая вопрос о соответствии постановления Правительства Орловской области от 21 мая 2018 года, действующего в редакции постановления от 29 декабря 2020 года N 823, в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, проверил и оценил по правилам статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации представленный административным ответчиком отчет по определению нормативов накопления ТКО, составленный ООО "ЭкоТек" за период лето 2016 года - весна 2017 года (далее - отчет ООО "ЭкоТек"), подготовленный по результатам исполнения государственных контрактов.

Проанализировав отчет ООО "ЭкоТек", суд указал, что применительно к домовладениям нормативы накопления ТКО рассчитывались лишь по двум категориям - многоквартирные дома и индивидуальные жилые дома. Выделения категорий "индивидуальный жилой дом, расположенный на территории городского округа или городского поселения, или сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района" и "индивидуальный жилой дом, расположенный на территории сельского поселения, не являющегося административным центром муниципального района" (как это предусмотрено оспариваемым нормативным правовым актом) названный отчет не содержит.

Более того, годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу, по категории "многоквартирные дома" рассчитан в размере 427, 42 кг/год, в то время как в оспариваемом нормативном правовом акте этот норматив составляет 316, 600 кг/год. Этот же годовой норматив по категории "индивидуальные жилые дома", согласно отчету, рассчитан в размере 587, 65 кг/год, а в оспариваемом нормативном правовом акте - 376, 700 и 339, 030 кг/год.

Как установлено судом и не оспаривается стороной административного ответчика, приведенное выше противоречие в значениях нормативов возникло в связи с проведением после составления отчета ООО "ЭкоТек" дополнительных расчетов.

Так, установленный в оспариваемом нормативном правовом акте норматив накопления ТКО по массе для многоквартирных домов и индивидуальных жилых домов (в том числе: расположенных на территории городского округа или городского поселения, или сельского поселения, являющегося административным центром муниципального района; жилых домов, расположенных на территории сельского поселения, не являющегося административным центром муниципального района) определен путем умножения величины, полученной в результате деления определенного в отчете ООО "ЭкоТек" по х-категории годового норматива массы ТКО на показатель объема по этой же категории, на установленный оспариваемым нормативным актом для х-категории норматив накопления ТКО по объему.

Суд верно указал, что Правилами определения нормативов такие дополнительные расчеты не предусмотрены, изложенное, с учетом показаний допрошенного в судебном заседании в качестве свидетеля начальника отдела реализации программ по обращению с твердыми коммунальными отходами Департамента жилищно-коммунального хозяйства, топливно-энергетического комплекса и энергосбережения Орловской области Сухарева А.Ю, обоснованно позволило суду прийти к выводу о произвольности проведенных расчетов и как следствие несоответствии нормативного правового акта в оспариваемой части иным нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Судебная коллегия соглашается с указанными выводами суда, поскольку они соответствуют фактическим обстоятельствам дела и основаны на правильном применении норм материального права. Опровергающих обоснованность позиции суда доводов апелляционная жалоба не содержит.

Кроме того, приняв во внимание требования части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и установив, что оспариваемые в настоящем деле нормативы накопления ТКО идентичны по своему размеру и порядку расчета нормативам накопления ТКО Территориальной схемы Орловской области, которые вступившим в силу решением Орловского областного суда от 18 августа 2020 года по административному делу N 3а-95/2020 признаны недействующими, суд правильно признал, что установленные в рамках ранее рассмотренного дела обстоятельства, имеют для настоящего дела доказательственное значение.

Как установлено при рассмотрении административного дела N 3а-95/2020, показатели пунктов 1, 2, 3 раздела II "Домовладения" таблицы 10 Территориальной схемы Орловской области, предусматривающие нормативы накопления твердых коммунальных отходов (кг/год) на 1 проживающего (316, 6; 376, 70; 339, 03), не основаны на сезонных замерах, представленных в отчете ООО "ЭкоТек", в котором годовой норматив, выраженный в количественных показателях массы на одну расчетную единицу, рассчитан по категориям "многоквартирные дома" размере 427, 42 кг/год, "индивидуальные жилые дома" 587, 65 кг/год. Изложенное послужило основанием для признания приведенных нормативных положений недействующими.

Таким образом, вопреки доводам апелляционной жалобы, административным ответчиком не доказана законность установления нормативов по домовладениям, предусмотренных приложением к оспариваемому постановлению (с учетом изменений, внесенных постановлением от 29 декабря 2020 года N 823).

Фактически доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного ответчика, приведенную при рассмотрении дела по существу, которой судом первой инстанции дана надлежащая правовая оценка, подробно приведенная в судебном акте, оснований не согласиться с которой у судебной коллегии не имеется.

При таких обстоятельствах, оценив в совокупности и взаимной связи имеющиеся в материалах дела доказательства, судебная коллегия считает, что вывод суда первой инстанции о признании нормативного правового акта в оспариваемой части недействующим является правильным и основанным на представленных в материалы дела доказательствах.

Судом первой инстанции правильно установлены фактические обстоятельства, решение суда вынесено с соблюдением норм процессуального права и при правильном применении норм материального права. Предусмотренные статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основания для отмены решения в апелляционном порядке отсутствуют.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Орловского областного суда от 22 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Правительства Орловской области - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения в Первый кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)