Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 06 декабря 2022 г. по делу N 66а-3717/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей Ефремовой О.Н. и Селиверстовой И.В, при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-105/2022 по административному исковому заявлению акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" о признании недействующим со дня принятия пункта 1 постановления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области от 30 декабря 2021 года N 52/483 "Об установлении экономически обоснованного тарифа за проезд пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Владимирской области для акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания", возложении на административного ответчика обязанности устранить нарушения законодательства путём принятия заменяющего акта, по апелляционной жалобе акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" на решение Владимирского областного суда от 24 августа 2022 года, которым отказано в удовлетворении административного искового заявления.

Заслушав доклад судьи судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции Ефремовой О.Н, пояснения представителя акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" Костюковой Н.В, поддержавшей доводы апелляционной жалобы, возражения представителя административного ответчика Департамента государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области Меньшова М.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, полагавшего решение суда законным и обоснованным, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

установила:

приказом Федеральной службы по тарифам от 6 апреля 2011 года N 110-т "О введении государственного регулирования деятельности субъекта естественной монополии" введено государственное регулирование деятельности в отношении акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" (далее - АО "ВВППК") в сфере услуг железнодорожных перевозок на территории Нижегородской области, Владимирской области, Кировской области, Республики Удмуртия.

Пунктом 1 постановления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области от 30 декабря 2021 года N 52/483 "Об установлении экономически обоснованного тарифа за проезд пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Владимирской области для АО "ВВППК" с 1 января 2022 года установлен экономически обоснованный тариф на территории Владимирской области в размере 4, 57 руб./пасс.-км, который применяется для расчета субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение потерь в доходах в связи с установлением платы за проезд пассажиров ниже экономически обоснованного уровня (далее также - Постановление N 52/483).

АО "ВВППК" обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании пункта 1 Постановления N 52/483 недействующим со дня принятия. В обоснование административных исковых требований указано на то, что административным истцом был рассчитан плановый пассажирооборот на 2022 год, который составил 56 856 297 пасс.-км, удельный показатель пассажирооборота был рассчитан на основании данных о количестве перевезенных пассажиров за период 2018, 2019, 2020 годов. Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области вышеуказанный расчет был согласован письмом от 23 ноября 2021 года N ДТДХ-6406-06-16, а также на совещании, что подтверждается протоколом совещания от 13 декабря 2021 года. Данные, согласованные с Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области, были представлены АО "ВВППК" в Департамент государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области.

Однако органом регулирования принято решение об определении величины планового пассажирооборота на 2022 год в размере 74 130 000 пасс.-км, на уровне ранее принятого планового показателя на 2021 год, рассчитанного исходя из фактической динамики пассажирооборота за 2018 и 2019 годы и планового значения показателя на 2020 год, что не соответствует пунктам 49.1.1, 49.1.4 Методики расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, утвержденной приказом Федеральной антимонопольной службы России от 5 декабря 2017 года N 1649/17 (далее - Методика N 1649/17), постановлению Губернатора Владимирской области от 18 октября 2013 года N 1177 "Об утверждении Порядка предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение потерь в доходах в связи с установлением тарифов на осуществление перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении ниже экономически обоснованного уровня" (далее - Постановление Губернатора N 1177). Административным истцом также указано на то, что Департамент государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области не наделен полномочиями по изменению величины планового пассажирооборота, учитывая, что между АО "ВВППК" и Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области отсутствовали разногласия относительно данного показателя. По мнению административного истца, нормативный правовой акт в оспариваемой части нарушает права АО "ВВППК" на возмещение в полном объеме потерь в доходах, возникших в результате установления тарифов, сборов и платы на железнодорожном транспорте общего пользования ниже экономически обоснованного уровня.

Решением Владимирского областного суда от 24 августа 2022 года в удовлетворении административного искового заявления АО "ВВППК" отказано.

С решением суда административный истец не согласился, представил в судебную коллегию по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции апелляционную жалобу, в которой поставил вопрос об отмене решения суда как принятого при неверном применении норм материального права и неправильном определении обстоятельств, имеющих значение для дела.

В обоснование доводов жалобы, ссылаясь на позицию, выраженную в суде первой инстанции, апеллянт указывает на то, что органом регулирования произведена замена показателя "динамика количества перевезенных пассажиров" на "динамика пассажирооборота", а также произведена замена периодов фактических данных, которые используются в расчетах, чем нарушен абзац 7 пункта 49.1.1 Методики N 1649/17. Вывод суда первой инстанции об обратном не соответствует обстоятельствам дела и основан на неправильном применении норм материального права.

Также автор апелляционной жалобы не согласен с выводом суда об отсутствии необходимости согласования планового пассажирооборота с Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области. Полагает данный вывод не соответствует обстоятельствам дела и положениям абзаца 1 пункта 49.1.1 Методики N 1649/17, пункту 3.86 Положения о Департаменте транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области. При том, что определение планового показателя пассажирооборота и его согласование осуществляется Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области. То обстоятельство, что аналогичный показатель пассажирооборота на 2021 год не оспаривался ранее АО "ВВППК" не свидетельствует о том, что по данному вопросу отсутствовали разногласия между заявителем и Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области на 2022 год, так как тариф на 2021 год согласно Методики N 1649/17 определялся исходя из иных показателей.

Относительно доводов апелляционной жалобы Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области, Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области и участвующим в деле прокурором представлены возражения.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

В судебное заседание суда апелляционной инстанции заинтересованные лица Департамент транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области, ФАС России не явились, направили ходатайства о рассмотрении дела в отсутствие их представителей. Департамент финансов Владимирской области о рассмотрении дела извещен, представителя в судебное заседание не направил.

С учетом положений статей 10, 150, 306, 307 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия посчитала возможным рассмотреть административное дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражения на нее, заслушав пояснения участвующих в деле лиц, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия не усматривает оснований для удовлетворения апелляционной жалобы по следующим основаниям.

Отказывая в удовлетворении административного искового заявления, суд первой инстанции обоснованно исходил из того, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом в пределах предоставленных полномочий, не противоречит федеральному законодательству или другим нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Деятельность субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок подлежит ценовому регулированию посредством определения (установления) цен (тарифов) или их предельного уровня (пункт 1 статьи 4, статья 6 Федерального закона от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ "О естественных монополиях" (далее - Федеральный закон N 147-ФЗ), пункты 1, 2 статьи 8 Федерального закона от 10 января 2003 года N 17-ФЗ "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 17-ФЗ).

Государственное регулирование деятельности субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок пассажиров в пригородном сообщении осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов посредством установления цен (тарифов) и (или) их предельных уровней (пункт 3 статьи 5 Федерального закона N 147-ФЗ, пункты 3, 6 Положения о государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 августа 2009 года N 643 "О государственном регулировании тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере железнодорожных перевозок" (далее - Положение N 643), пункты 1, 3, 4, 6 Положения об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий и о пределах такого регулирования и контроля, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950).

30 декабря 2021 года Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области принято оспариваемое постановление, в пункте 1 которого установлен с 1 января 2022 года экономически обоснованный тариф для АО "ВВППК" на территории Владимирской области в размере 4, 57 руб./пасс.-км, который применяется для расчета субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение потерь в доходах в связи с установлением платы за проезд пассажиров ниже экономически обоснованного уровня.

Текст указанного постановления официально опубликован 30 декабря 2021 года на официальном интернет-портале правовой информации http://pravo.gov.ru и сетевом электронном издании http://www.vedom.ru.

Проанализировав положение о Департаменте государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области, утвержденное постановлением Губернатора Владимирской области от 27 декабря 2005 года N 766, Приказ директора Департамента цен и тарифов администрации области от 29 февраля 2012 года N 65 "Об утверждении состава правления Департамента цен и тарифов администрации Владимирской области, с учетом внесенных в него изменений, Порядок деятельности правления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области от 8 мая 2020 года N 110, протокол заседания правления органа регулирования цен и тарифов от 30 декабря 2021 года N 52, Приказ ФСТ России от 19 августа 2011 года N 506-т, которым утвержден Порядок рассмотрения вопросов по установлению (изменению) тарифов, а также статью 4 Закона Владимирской области от 12 ноября 2005 года N 108-ОЗ "О порядке официального опубликования и вступления в силу законов Владимирской области и иных нормативных правовых актов Владимирской области..", суд первой инстанции пришел к правильному выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт принят уполномоченным органом, с соблюдением установленных законом требований к его форме, порядку принятия и опубликования и по этим основаниям не оспаривается.

Тарифы, сборы и плата, связанные с выполнением в местах общего пользования работ (услуг), относящихся к сфере естественной монополии, устанавливаются в соответствии с Федеральным законом N 147-ФЗ и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации. Указанные тарифы, сборы и плата определяются на основе себестоимости и уровня рентабельности, обеспечивающего безубыточность деятельности организации железнодорожного транспорта и индивидуальных предпринимателей на железнодорожном транспорте.

Экономически обоснованный уровень тарифов, сборов и платы в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, а также тарифы, сборы и плата за данные перевозки, оплачиваемые пассажирами при осуществлении поездок в пригородном сообщении, устанавливаются органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов (пункты 1, 2.1 статьи 8 Федерального закона N 17-ФЗ).

На дату принятия оспариваемого нормативного правового акта действовала Методика N 1649/17, которая подлежала применению при расчете тарифов, сборов и платы в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении.

Из материалов дела следует, что для расчета экономически обоснованного уровня тарифа для АО "ВВППК" Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области учтены показатели необходимой валовой выручки 338, 504 млн. руб. и планового пассажирооборота - 74, 130 млн. пасс.-км, вместо заявленного Обществом планового пассажирооборота 56, 856 млн. пасс.-км. В результате экономически обоснованный тариф был установлен равным 4, 57 руб./пасс.-км, вместо заявленного 8, 18 руб./пасс.-км.

Административный истец, оспаривая указанную величину экономически обоснованного уровня тарифа на 2022 год, ссылается на неправомерное неприменение органом регулирования корректировки пассажирооборота в связи со снижением утвержденного пассажирооборота на 2020 год, в результате полагал, что Постановление N 52/483 принято с нарушением требований пунктов 49.1.1, 49.1.4 Методики N 1649/17, постановления Губернатора Владимирской области N 1177.

Суд, отказывая в удовлетворении требований административного истца, исходил из того, что в материалах дела отсутствовал договор транспортного обслуживания, а заявленный АО "ВВППК" пассажирооборот на 2022 год был рассчитан согласно Постановлению Губернатора N 1177 без проведения каких-либо обследований пассажиропотока, то есть не отвечал требованиям объективности и достоверности, в связи с чем суд пришел к выводу, что рассчитанный плановый пассажиропоток на 2022 год обоснованно принят органом регулирования с учетом фактических показателей во Владимирской области за три предшествующих года (2017 - 2019 годы), среднего коэффициента изменения пассажирооборота - 0, 9046, а также с учетом оценочного показателя пассажирооборота за 2020 год, при том, что резкое снижение пассажирооборота по итогам 2020 года обусловлено введением карантинных мероприятий и носило временный характер в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой в 2020 году. В результате учтенный показатель пассажирооборота составил 74, 130 млн. пасс.-км.

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с выводами суда первой инстанции по следующим основаниям.

Как следует из экспертного заключения тарифной заявки АО "ВВППК", экспертом был проведен анализ пассажирооборота во Владимирской области за 2018-2020 годы, который в среднем за три указанных периода составил 74, 038 млн. пасс.км. Приняв во внимание фактически сложившийся за указанный период коэффициент снижения фактического пассажирооборота - 0, 9046, объем пассажирооборота на 2022 год принят экспертом в размере 68, 950 млн. пасс.км, в результате тариф на перевозки составил бы 5, 80 руб. пасс.км, с ростом к предыдущему периоду 159, 3%.

Вместе с тем, результаты экспертного исследования представленных АО "ВВППК" материалов к тарифной заявке в части определения планового пассажирооборота не были приняты на заседании правления. По итогам рассмотрения поступивших материалов и экспертного исследования орган регулирования плановый пассажирооборот на 2022 год определилс учетом фактических показателей во Владимирской области за 2017 - 2019 годы, который в среднем, без учета маршрута Владимир - Тумская составил 75, 434 млн. пасс.-км. С учетом принятия АО "ВВППК" на обслуживание с 1 января 2022 года маршрута Владимир - Тумская, пассажирооборот с учетом предложения АО "ВВППК" по данному маршруту составит 77, 409 млн. пасс.- км. Вместе с тем, Департамент государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области принял во внимание фактическое снижение пассажирооборота за истекший период 2020 - 2021 годов, в связи с чем на 2022 год пассажирооборот принят на уровне показателя, учтенного при формировании экономически обоснованного тарифа на 2021 год в размере 74, 130 млн. пасс.-км. В итоге по результатам заседания Правления Департаментом государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области утверждено Постановление N 52/483, которым административному истцу установлен экономически обоснованный тариф за проезд пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении на территории Владимирской области в размере 4, 57 руб./пасс.-км.

Судебная коллегия находит неубедительным довод апелляционной жалобы о том, что орган регулирования не вправе определять пассажирооборот, поскольку данные полномочия в соответствии с пунктом 49.1.1 Методики 1649/17 принадлежат Департаменту транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области.

Суд первой инстанции, сославшись на положения Постановления Правительства Российской Федерации от 10 декабря 2008 года N 950 "Об участии органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области государственного регулирования тарифов в осуществлении государственного регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий", а также Методики N 1649/17, верно указал, что именно в полномочия органа регулирования входит определение экономически обоснованного уровня тарифов, в отношении работ (услуг) субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении в субъектах Российской Федерации.

Поскольку экономически обоснованный уровень тарифов за услуги в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении устанавливается в расчете на единицу работы, постольку орган регулирования наделен полномочиями по проведению надлежащего анализа представленных регулируемой организацией обосновывающих материалов.

Доводы апеллянта о необходимости учета только фактических данных за три предшествующих года (2018-2020), обоснованно отклонены судом первой инстанции.

Как указано в абзаце 2 пункта 49.1.4 Методики N 1649/17, а также следует из письма ФАС России от 20 июля 2022 года, орган регулирования при определении объемных и качественных показателей пассажирских перевозок, влияющих на величину экономически обоснованных затрат и используемых в расчетах, руководствуется Контрактом или официальными данными органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации в сфере транспорта. В случае отклонения планового значения пассажирооборота на период регулирования и фактически сложившегося пассажирооборота по отчетным данным этого периода, орган регулирования учитывает данные изменения при рассмотрении размера экономически обоснованного тарифа в последующие периоды.

Следует учесть, что при определении объема пассажирооборота на 2022 год орган регулирования руководствовался официальными данными Департамента транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области, в связи с чем принятый органом регулирования показатель пассажирооборота учитывает совокупность данных как за три предшествующих года, прогнозную динамику вагоно-километровой работы в 2022 году в связи с увеличением пассажиропотока в результате принятия на обслуживание нового маршрута, так и снижение пассажирооборота в 2020 году в связи с эпидемиологической обстановкой по распространению новой коронавирусной инфекции. При этом нужно считаться с тем, что показатель фактического пассажирооборота за 2020 год без исследования иных факторов, влияющих на показатель пассажирооборота за указанный период, не является безусловным показателем пассажирооборота, так как снижение пассажиропотока в 2020 году носило временный характер в связи с неблагоприятной эпидемиологической обстановкой. По завершению действия режима повышенной готовности и снятия ограничительных мер на территории региона был возможен рост пассажирооборота с превышением плановых показателей.

Из протокола заседания правления Департамента государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области от 30 декабря 2021 года N 52 следует, что Обществом была подана заявка на учет выпадающих доходов за 2020 год в связи со сложной эпидемиологической обстановкой. Органом регулирования определена положительная корректировка затрат в размере 38, 972 млн. руб, которую предложено перенести на следующий период регулирования - 2023 год, то есть "выпадающие доходы" АО "ВВППК" в размере 38, 972 млн. руб. будут включены в расчет тарифа на 2023 год.

Ссылку на необходимость согласования вопроса о показателе пассажирооборота с Росжелдором и Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации суд апелляционной инстанции полагает несостоятельной по следующим основаниям.

Пункт 49.1.2 Методики N 1649/17 связывает необходимость согласования с Росжелдором и Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации вопроса о показателе пассажирооборота наличием разногласий по данному вопросу.

Вместе с тем, как следует из материалов дела и установлено судом в ходе рассмотрения дела, показатель планового пассажирооборота на 2022 год в размере 56, 856 млн.пасс.-км был согласован Департаментом транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области, то есть разногласия по объемным показателям перевозок на стадии представления документов в Департамент государственного регулирования цен и тарифов Владимирской области отсутствовали.

Однако данный объем пассажирооборота не содержал источника информации, обоснования и расчета, был определен на основании Постановления N 1177, а не Методики N 1649/17.

Суд верно отметил, что Постановлением Губернатора Владимирской области от 18 октября 2013 года N 1177 утвержден Порядок предоставления субсидий организациям железнодорожного транспорта на возмещение потерь в доходах в связи с установлением тарифов на осуществление перевозок пассажиров железнодорожным транспортом в пригородном сообщении ниже экономически обоснованного уровня и порядок расчета экономически обоснованного уровня затрат, учитываемых при формировании экономически обоснованного уровня тарифов за услуги субъектов естественных монополий в сфере перевозок пассажиров железнодорожным транспортом общего пользования в пригородном сообщении, данным постановлением не регулируется. Соответственно доводы административного истца о несоответствии Постановления N 52/483 в оспариваемой части названному нормативному правовому акту являются необоснованными.

Органом регулирования принят показатель пассажирооборота, учтенный при формировании экономически обоснованного тарифа на 2021 год в размере 74, 130 млн.пасс.-км. При этом представители Департамента транспорта и дорожного хозяйства Владимирской области на заседании правления выразили согласие с размером пассажирооборота на 2022 год в размере 74, 130 млн. пасс.-км, а административным истцом указанный показатель ранее не оспаривался, что подтверждено в судебном заседании участниками процесса.

Таким образом, согласования показателя пассажирооборота в размере 74, 130 млн.пасс.-км. с Росжелдором и Федеральной антимонопольной службой Российской Федерации, как верно указал суд первой инстанции, не требовалось.

Судебная коллегия полагает приведенные выводы суда правильными, основанными на верном толковании норм материального права, регулирующих спорные правоотношения, и надлежащим образом подтвержденными материалами дела.

Доводы апелляционной жалобы аналогичны позиции административного ответчика, заявлявшейся в суде первой инстанции и получившей со стороны суда надлежащую правовую оценку, аргументированно изложенную в обжалуемом решении, оснований не согласиться с которой судебной коллегией не установлено.

Решение суда основано на всестороннем, полном, объективном и непосредственном исследовании представленных сторонами доказательств, правовая оценка которым дана судом надлежащим образом. Нормы материального права, регулирующие спорные правоотношения применены судом правильно. Нарушений норм процессуального права, влекущих отмену или изменение решения, судом допущено не было.

С учетом изложенного принятое по делу решение суда первой инстанции следует признать законным и обоснованным, оснований для его отмены, предусмотренных статьей 310 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, не имеется.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции

определила:

решение Владимирского областного суда от 24 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу акционерного общества "Волго-Вятская пригородная пассажирская компания" - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий: (подпись)

Судьи: (подписи)