Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 03 ноября 2022 г. по делу N 8а-29895/2022[88а-34859/2022]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Иванова А.Е, Богатых О.П.

рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 июля 2022 года, которым отменено решение Алексеевского районного суда Волгоградской области от 14 марта 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению прокурора Алексеевского района Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц к комитету ветеринарии Волгоградской области, администрации Стеженского сельского поселения Алексеевского муниципального района Волгоградской области об оспаривании бездействия.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

прокурор Алексеевского района Волгоградской области, действующий в интересах неопределенного круга лиц (далее - прокурор), обратился в Алексеевский районный суд Волгоградской области с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения просил: возложить на комитет ветеринарии Волгоградской области (далее - Комитет) обязанность организовать работу по установлению санитарно-защитной зоны и изготовлению паспорта санитарно-защитной зоны скотомогильника, расположенного по адресу: "адрес" (далее - спорный скотомогильник); возложить на администрацию Стеженского сельского поселения Алексеевского муниципального района Волгоградской области (далее - администрация) обязанность установить санитарно-защитную зону и изготовить паспорт санитарно-защитной зоны спорного скотомогильника.

В обоснование административного иска прокурор указал, что прокуратурой Алексеевского района Волгоградской области проведена проверка соблюдения законодательства об охране окружающей среды при содержании скотомогильников в ходе, которой установлено, что согласно соглашению от 28 декабря 2020 года N между Комитетом и администрацией на основании Закона Волгоградской области от 25 декабря 2017 года N 130-ОД "О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области отдельными государственными полномочиями Волгоградской области по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части реконструкции и содержания скотомогильников (биотермических ям)" (далее - Закон N 130-ОД) заключено соглашение, предметом которого является предоставление администрации субвенции из областного бюджета в 2021 году на осуществление государственных полномочий Волгоградской области по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части реконструкции и содержания скотомогильников (биотермических ям). Пунктом 1.3 соглашения предусмотрено, что реконструкции и содержанию подлежат скотомогильники, в том числе бесхозяйные. Исполнение переданных государственных полномочий осуществляет орган местного самоуправления муниципального образования Волгоградской области, на территории которого расположены скотомогильники. Актом выбора земельного участка и предварительного согласования от 15 сентября 2006 года N определено местоположение скотомогильника и земельного участка на местности, установлена санитарно-защитная и охранная зона в размере 1000 метров. Согласно выписке из ЕГРН от 14 декабря 2021 года зарегистрировано право муниципальной собственности на земельный участок площадью 773 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" под скотомогильником за Стеженским сельским поселением Алексеевского муниципального района.

Скотомогильник на территории Стеженского сельского поселения является действующим, используется в соответствии с установленными целями и задачами, однако на него отсутствует проект санитарно-защитной зоны, что является нарушением пункта 2.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов". В нарушение законодательства в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения администрация не направила в Федеральную службу по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия населения заявление об установлении санитарно-защитной зоны, проект санитарно-защитной зоны отсутствует. По результатам проверки 4 августа 2021 в адрес главы Стеженского сельского поселения прокуратурой Алексеевского района внесено представление об устранении нарушений об охране окружающей среды. Администрацией направлен ответ, из которого следует, что в бюджете Стеженского сельского поселения отсутствуют денежные средства на устранение выявленных нарушений, и Комитет не выделяет дополнительные денежные средства на содержание скотомогильника.

Решением Алексеевского районного суда Волгоградской области от 14 марта 2022 года административный иск удовлетворен.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 июля 2022 года решение Алексеевского районного суда Волгоградской области от 14 марта 2022 года отменено, административное дело направлено в суд первой инстанции на новое рассмотрение.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 15 августа 2022 года, комитет по управлению государственным имуществом Волгоградской области (далее - Облкомимущество) ставит вопрос об отмене апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 июля 2022 года и оставлении в силе решения Алексеевского районного суда Волгоградской области от 14 марта 2022 года. Как указывает заявитель, спорный скотомогильник в Реестре объектов собственности Волгоградской области отсутствует, в связи с чем Облкомимущество не осуществляет управление и распоряжение данным объектом. По мнению подателя жалобы, суд апелляционной инстанции фактически рассмотрел спор о праве, не подлежащем рассмотрению в порядке административного судопроизводства. Ссылается на то, что спорный скотомогильник на кадастровый учет не поставлен, не имеет правообладателя, в связи с чем является бесхозяйным.

Определением судьи от 19 сентября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании Четвертого кассационного суда общей юрисдикции.

В возражениях относительно кассационной жалобы прокуратура Волгоградской области выражает несогласие с доводами жалобы.

Представители администрации, Комитета, ИП глава КФХ Легчило А.Е. в судебное заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие указанных лиц, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, путем использования систем видео-конференц-связи объяснения представителя Облкомимущество Поляковой О.А, поддержавшей доводы кассационной жалобы, прокурора Пономареву П.Г, возражавшую против удовлетворения жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения судом апелляционной инстанции не допущены.

Согласно части 1 статьи 39 КАС РФ прокурор вправе обратиться в суд с административным исковым заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов граждан, неопределенного круга лиц или интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а также в других случаях, предусмотренных федеральными законами.

В силу части 4 статьи 218 КАС РФ прокурор в пределах своей компетенции может обратиться в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными решений, действий (бездействия) органов, организаций, лиц, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, в защиту прав, свобод и законных интересов иных лиц, если полагают, что оспариваемые решения, действия (бездействие) не соответствуют нормативному правовому акту, нарушают права, свободы и законные интересы граждан, организаций, иных лиц, создают препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Как следует из материалов дела, на основании акта N 29 выбора земельного участка и предварительного согласования от 15 сентября 2006 года комиссией в составе представителя администрации Алексеевского района, главного архитектора района, начальника отдела по доходам и управлению земельными и природными ресурсами по Алексеевскому району, начальника ТО ТУ Роспотребнадзора по Волгоградской области, начальника отделения ГПН УППН РУ МЧС РФ, начальника отдела по охране окружающей среды администрации Алексеевского района принято решение о выборе земельного участка для размещения скотомогильника по адресу: "данные изъяты", с необходимостью учета санитарно-защитной и охранной зоны 1000 м.

23 мая 2007 года Главным государственным санитарным врачом по "данные изъяты" Роспотребнадзора выдано заключение N о том, что требования, предъявляемые к отводу земельного участка для размещения скотомогильника по адресу: "адрес", соответствуют СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов"; СП 3.1.084-96. ВП 13.3.4.1100-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. Общие положения".

В соответствии с актом от 3 декабря 2018 года N 129 проведено ветеринарно-санитарное обследование скотомогильника после реконструкции, расположенного "данные изъяты", инвентарный номер "данные изъяты", и установлено, что скотомогильник соответствует пунктам 5.2, 5.3, 5.4, 5.5, 5.6, 5.7, 5.8, 5.9, 5.10 "Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов", утвержденных Главным государственным ветеринарным инспектором РФ от 4 декабря 1995 года N

28 декабря 2020 года Комитетом и администрацией заключено соглашение N, предметом которого является предоставление из областного бюджета в 2021 году субвенции бюджету органа местного самоуправления на осуществление государственных полномочий Волгоградской области по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части реконструкции и содержания скотомогильников в размере 110 000 рублей. Согласно пункту 1.3 соглашения реконструкции и содержанию подлежат скотомогильники, в том числе бесхозяйные. Исполнение переданных государственных полномочий осуществляет орган местного самоуправления муниципального образования Волгоградской области, на территории которого расположен скотомогильник.

Согласно выписке из ЕГРН, земельный участок площадью 773 кв. м с кадастровым номером "данные изъяты" по адресу: "адрес", относящийся к категории земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования для размещения скотомогильников, на котором размещен скотомогильник, зарегистрирован на праве собственности за администрацией 31 мая 2019 года.

В соответствии с актом проверки прокуратуры Алексеевского района Волгоградской области от 4 августа 2021 года на спорный скотомогильник отсутствует проект санитарно-защитной зоны.

4 августа 2021 года прокуратурой Алексеевского района Волгоградской области в адрес главы Стеженского сельского поселения Алексеевского муниципального района внесено представление об устранении вышеуказанных нарушений законодательства об охране окружающей среды, после чего администрацией направлен ответ, из которого следует, что в бюджете Стеженского сельского поселения отсутствуют денежные средства на устранение выявленных нарушений, и Комитет не выделяет дополнительные денежные средства на содержание скотомогильника.

Удовлетворяя заявленные прокурором требования, суд первой инстанции принял во внимание, что на территории Стеженского сельского поселения Алексеевского муниципального района Волгоградской области расположен скотомогильник (биотермическая яма), который относится ко второму классу опасности, в связи с чем разработка проекта санитарно-защитной зоны для него является, согласно п. 3.1 СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03, обязательной, однако до настоящего времени санитарно-защитная зона скотомогильника не установлена.

Отменяя решение суда первой инстанции, судебная коллегия по административным делам Волгоградского областного суда исходила из того, что районный суд в решении не привел выводов, в чем именно выражается бездействие администрации, какой конкретно норме закона данное бездействие не соответствует. Более того, судом при разрешении спора не учтено, что у органа местного самоуправления сельского поселения обязанность по разработке проекта санитарно-защитной зоны на законодательном уровне не закреплена. Также суд указал на необходимость привлечения к участию в деле Облкомимущество.

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы суда апелляционной инстанции законными и обоснованными.

В соответствии с пунктом "з" части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Согласно пункту 2 статьи 2 Федерального закона от 30 марта 1999 года N 52-ФЗ "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" полномочиями в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения обладают Российская Федерация и субъекты Российской Федерации: осуществление мер по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения является расходным обязательством Российской Федерации, а осуществление мер по предупреждению эпидемий и ликвидации их последствий, а также по охране окружающей среды - расходным обязательством субъектов Российской Федерации.

Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Закон N 184-ФЗ) решение вопросов организации проведения на территории субъекта Российской Федерации мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации, относит к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, а также предусматривает возможность нахождения в собственности субъекта Российской Федерации имущества, необходимого для проведения мероприятий по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в том числе скотомогильников (биотермических ям) (подпункт 49 пункта 2 статьи 26.3, подпункт "ц" пункта 2 статьи 26.11).

Скотомогильник - определенный в соответствии с природоохранными, санитарными и ветеринарными требованиями законодательства земельный участок, имеющий ограждение, специально оборудованный земляными ямами (траншеями) и (или) биотермическими ямами (ямами Беккари) для захоронения биологических отходов (пункт 3 Единых ветеринарных (ветеринарно-санитарных) требований, предъявляемых к объектам, подлежащим ветеринарному контролю (надзору), утвержденных решением Коллегии Евразийской экономической комиссии от 13 февраля 2018 года N 27).

Определяя круг вопросов местного значения сельского поселения, федеральный законодатель вопросы по организации скотомогильников не отнес к полномочиям сельских поселений (часть 3 статьи 14 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Закон N 131-ФЗ).

При этом Законом N 130-ОД установлены правовые основания для реализации органами местного самоуправления муниципальных образований Волгоградской области отдельных государственных полномочий Волгоградской области по предупреждению и ликвидации болезней животных, их лечению, защите населения от болезней, общих для человека и животных, в части реконструкции и содержания скотомогильников (биотермических ям).

Реконструкция скотомогильника (биотермической ямы) - это проведение работ по приведению скотомогильников (биотермических ям) в соответствие с ветеринарными правилами (правилами в области ветеринарии); содержание скотомогильника (биотермической ямы) - проведение работ по дезинфекции и текущему ремонту скотомогильника (биотермической ямы), а также обеспечение необходимым хозяйственным инвентарем (статья 1 Закона N 130-ОД).

Из указанного следует, что полномочия сельского поселения в отношении скотомогильника ограничены лишь его реконструкцией и содержанием. В то же время, разработка проекта санитарно-защитной зоны скотомогильника относится к вопросам его организации и строительства, и соответственно, орган местного самоуправления сельского поселения данными полномочиями не наделен.

В соответствии с Положением об Облкомимущество, утвержденным постановлением Губернатора Волгоградской области от 26 апреля 2012 года N 222, Облкомимущество является органом исполнительной власти Волгоградской области, уполномоченным в сфере имущественных и земельных отношений на территории Волгоградской области.

Облкомимущество в числе прочих полномочий осуществляет управление и распоряжение имуществом и земельными участками, находящимися в собственности Волгоградской области, за исключением жилищного фонда Волгоградской области, в случаях и порядке, предусмотренных действующим законодательством; участвует в организации системы учета государственного имущества Волгоградской области и контроля за его использованием и обеспечивает функционирование названной системы в соответствии с действующим законодательством; обеспечивает формирование и ведение Реестра объектов собственности Волгоградской области; осуществляет прием имущества в собственность Волгоградской области и передачу имущества из собственности Волгоградской области, в том числе в связи с разграничением полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления Волгоградской области.

Согласно пункту 5.1 Ветеринарно-санитарных правил сбора, утилизации и уничтожения биологических отходов, утвержденных Минсельхозпродом России 4 декабря 1995 года N 13-7-2/469 (действовавших до 1 января 2021 года), обязательных для исполнения владельцами животных независимо от способа ведения хозяйства, а также организациями, предприятиями (в дальнейшем организациями) всех форм собственности, занимающимися производством, транспортировкой, заготовкой и переработкой продуктов и сырья животного происхождения, к полномочиям органов местной администрации относились только выбор и отвод земельного участка для строительства скотомогильника или отдельно стоящей биотермической ямы по представлению организации государственной ветеринарной службы, согласованному с местным центром санитарно-эпидемиологического надзора.

В соответствии с нормами Ветеринарных правил перемещения, хранения, переработки и утилизации биологических отходов, утвержденных приказом Минсельхоза России от 26 октября 2020 года N 626, действующих с 1 января 2021 года, утилизация умеренно опасных биологических отходов путем захоронения в скотомогильниках или отдельно стоящих биотермических ямах должна осуществляться под наблюдением государственного специалиста в области ветеринарии в скотомогильниках или отдельно стоящих биотермических ямах, соответствующих требованиям, указанным в пункте 24 Правил, при соблюдении условий, обеспечивающих изоляцию захораниваемых умеренно опасных биологических отходов от объектов внешней среды (почвы, воды) и недопущение к ним посторонних физических лиц и животных (пункт 29). Утилизация умеренно опасных биологических отходов должна осуществляться путем сжигания в печах (крематорах, инсинераторах) или под открытым небом в траншеях (ямах) до образования негорючего остатка либо захоронения в скотомогильниках или отдельно стоящих биотермических ямах, строительство и ввод в эксплуатацию которых осуществлены до 31 декабря 2020 г. включительно (пункт 24).

С учетом изложенного скотомогильники относятся к объектам недвижимого имущества и в силу закона являются государственной собственностью, субъектами которой могут являться Российская Федерация и субъект Российской Федерации.

Частью 1 статьи 50 Закона N 131-ФЗ предусмотрено, что в собственности муниципальных образований может находиться имущество, предназначенное для решения установленных названным федеральным законом вопросов местного значения (пункт 1); имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления, переданных им в порядке, предусмотренном частью 4 статьи 15 названного федерального закона (пункт 2); имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (пункт 3); имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения (пункт 4); имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения в соответствии с частями 3 и 4 статьи 14, частью 3 статьи 16 и частями 2 и 3 статьи 16.2, а также имущество, предназначенное для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения в соответствии с частями 1 и 1.1 статьи 17 указанного федерального закона (пункт 5).

В случаях возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, не соответствующее приведенным выше требованиям, как это предписано частью 5 указанной статьи, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению в порядке и сроки, установленные федеральным законом.

Судом установлено, что биотермическая яма (спорный скотомогильник) в виде выложенной из кирпича ямы диаметром 3 метра и глубиной 10 метров находится на земельном участке с кадастровым номером "данные изъяты" площадью 773+/-10 кв. м, принадлежащем на праве собственности "данные изъяты".

Сведения о регистрации права собственности на объект недвижимого имущества - биотермическую яму (скотомогильник) в материалы дела не представлены.

В силу вышеприведенных правовых норм, с учетом установленных по делу обстоятельств, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что спорный скотомогильник, как имущество, предназначенное для реализации публичных функций и полномочий по предметам ведения субъекта Российской Федерации и не требуемое для решения возложенных на местное самоуправление задач, в собственности сельского поселения находиться не может.

Следовательно, Облкомимущество, как орган, осуществляющий полномочия в отношении имущества, находящегося в собственности Волгоградской области, подлежал привлечению к участию в деле.

В соответствии с частью 3 статьи 1 КАС РФ суды в порядке, предусмотренном данным Кодексом, рассматривают и разрешают подведомственные им административные дела, связанные с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям. В соответствии с частью 1 статьи 14 КАС РФ административное судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон.

Конституция Российской Федерации гарантирует каждому судебную защиту его прав и свобод на основе состязательности и равноправия сторон, а также в соответствии с принципами независимости судей и подчиненности их только Конституции Российской Федерации и федеральному закону (часть 1 статьи 46; часть 1 статьи 120; статья 123).

В силу пункта 4 части 1 статьи 310 КАС РФ решение суда подлежит безусловной отмене в случае принятия судом решения о правах и об обязанностях лиц, не привлеченных к участию в административном деле.

Доводы кассационной жалобы о том, что Облкомимущество не осуществляет управление и распоряжение данным объектом, не подлежит привлечению к участию в деле, являются несостоятельными по приведенным выше основаниям.

Кроме того, суд кассационной инстанции принимает во внимание, что в настоящее время административное дело принято к производству Алексеевского районного суда Волгоградской области, в связи с рассмотрением данной кассационной жалобы производство по делу приостановлено, заявленные прокурором требования по существу не рассмотрены, в силу чего Облкомимущество не лишено права реализовать свои права, предусмотренные частью 1 статьи 45 КАС РФ, в рамках административного дела N

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции находит выводы, содержащиеся в апелляционном определении судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 июля 2022 года, соответствующими обстоятельствам административного дела и постановленными, вопреки доводам кассационной жалобы, исходя из норм материального права, регулирующих возникшие правоотношения.

Процессуальные нарушения, влекущие безусловную отмену судебного акта, при разрешении дела судом не допущены, вследствие чего основания для удовлетворения кассационной жалобы отсутствуют.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Волгоградского областного суда от 6 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу комитета по управлению государственным имуществом Волгоградской области - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 11 ноября 2022 года.