Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 8а-24489/2022[88а-23937/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Лукьяновой Т.Г, судей Конаревой И.А, Пушкаревой Н.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации г. Бородино Красноярского края, поданную 27 октября 2022 года, на решение Бородинского городского суда Красноярского края от 21 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 20 сентября 2022 года

по административному делу N 2-488/2022 по административному исковому заявлению прокурора г. Бородино в интересах неопределённого круга лиц к Администрации г. Бородино Красноярского края об обязании устранить нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления путём очистки земельного участка в районе улицы 2-ая Транспортная, д. 7 г. Бородино Красноярского края, Заслушав доклад судьи Восьмого кассационного суда общей юрисдикции Лукьяновой Т.Г, пояснения прокурора Трифоновой М.К, просившей отказать в удовлетворении кассационной жалобы, Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

Прокурор г. Бородино (далее-прокурор) обратился в суд в интересах неопределённого круга лиц к ответчику администрации г. Бородино Красноярского края (далее-кассатор) с иском об обязании устранить нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления путём очистки земельного участка, мотивируя свои требования тем, что прокуратурой города Бородино но сообщению в СМИ проведена проверка соблюдения администрацией города Бородино требований законодательства об охране окружающей среды в районе ул. Транспортная, 7, г. Бородино.

В ходе осмотра, проведенного 25.08.2021 совместно с главным специалистом - государственным инспектором отдела государственного экологического надзора министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края ФИО7, представителями экспертной организации - КГБУ "ЦРМПиООС" установлен факт загрязнения почвы на территории по адресу: Красноярский край, г. Бородино, ул. Транспортная, 7, земельный участок не разграничен, находится в кадастровом квартале "данные изъяты".

Па момент обследования названной территории установлено, что плодородный слой почвы в границах вышеназванной территории перемещён, производились работы по закапыванию бесхозной ямы с жидким гудроном.

Специалистами привлеченной экспертной организации отобраны пробы почвы и размещенных на участке нефтепродуктов, произведено измерение части площади земельного участка с размещенными на нем нефтепродуктами.

В результате выявлены нарушения, выразившиеся в загрязнении почвы или почвенной толще путем разлива нефтепродуктов.

В соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды в результате нарушения законодательства РФ в области охраны окружающей среды, утвержденной приказом МПР России от 08.07.2010 N 238 (в ред. Приказа Минприроды России от 11.07.2018 N 316), вред, причиненный почве, как компоненту природной среды составляет 847275 рублей.

Прокурор г. Бородино просит суд обязать администрацию г. Бородино Красноярского края устранить выявленные нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления путем очистки земельного участка, расположенного в районе ул. Транспортная, 7 города Бородино, земельный участок не разграничен, находится в кадастровом квартале "данные изъяты", от нефтепродуктов в течении 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу. Обязать администрацию г. Бородино разработать проект рекультивации, получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы в течении 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. Обязать администрацию г. Бородино провести рекультивацию указанного земельного участка в соответствии с проектом в течении 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Решением Бородинского городского суда Красноярского края от 21 июня 2022 года (далее-решение суда первой инстанции) исковые требование прокурора г. Бородино в интересах неопределённого круга лиц к администрации г. Бородино Красноярского края удовлетворены.

Суд первой инстанции обязал администрацию г. Бородино Красноярского края устранить выявленные нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления путем очистки земельного участка, расположенного в районе ул. 2-ая Транспортная, 7 города Бородино, земельный участок не разграничен, находится в кадастровом квартале "данные изъяты", от нефтепродуктов в течении 6 месяцев с момента вступления решения суда в законную силу, обязал администрацию г. Бородино разработать проект рекультивации, получивший положительное заключение государственной экологической экспертизы в течении 6 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. Обязать администрацию г. Бородино провести рекультивацию указанного земельного участка в соответствии с проектом в течении 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 20 сентября 2022 года (далее-апелляционное определение, апелляционная инстанция) решение суда первой инстанции изменено, суд апелляционной инстанции изложил резолютивную часть указанного решения суда в следующей редакции: "Административные исковые требования прокурора города Бородино в интересах неопределённого круга лиц к администрации города Бородино Красноярского края удовлетворить частично.

Суд апелляционной инстанции обязал администрацию г. Бородино Красноярского края устранить выявленные нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами и потребления путём очистки и рекультивации земельного участка от нефтепродуктов, расположенного в районе ул. 2-ая Транспортная, 7 города Бородино (земельный участок не разграничен, находится в кадастровом квартале N "данные изъяты" - в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу. В удовлетворении остальной части административных исковых требований - отказано.

Кассатор просит отменить судебные акты, указывая, что принимая во внимание необходимость эффективных мер, направленных на восстановление состояния окружающей среды, в котором она находилась до причинения вреда, наличие публичного интереса в благоприятном состоянии окружающей среды, суд с учетом позиции лиц, участвующих в деле, и конкретных обстоятельств дела вправе применить такой способ возмещения вреда, который наиболее соответствует целям и задачам природоохранного законодательства (пункты 1, 2 статьи 78 Закона об охране окружающей среды, часть 1 статьи 196 ГПК РФ, часть 1 статьи 168 АПК РФ).

В силу пункта 2 статьи 78 Закона об охране окружающей среды возможность возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства. Следовательно, суд, удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре, должен основываться на соответствующем проекте и указать на него в резолютивной части решения (часть 5 статьи 198 ГПК РФ, часть 5 статьи 170 АПК РФ). При отсутствии такого проекта суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме.

Так как присужденные судом суммы компенсации по искам о возмещении вреда, причиненного окружающей среде, подлежат зачислению в бюджеты муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением, городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя по месту причинения вреда окружающей среде по нормативу 100 процентов (абзац второй пункта 6 статьи 46 Бюджетного кодекса Российской Федерации), то не целесообразно применять денежное взыскание с муниципального образования и применяется восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Кассатор указывает, что согласно обзору судебной практики от 24 июня 2022 года по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды (п. 13) возмещение вреда окружающей среде осуществляется посредством взыскания причиненных убытков и (или) путем возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды. Возложение на ответчика обязанности разработать проект рекультивации земельного участка не ведет к восстановлению нарушенного состояния окружающей среды.

Кассатор считает, что поскольку в судебном заседании первой инстанции не был рассмотрен проект в виду его отсутствия по мнению кассатора суд в нарушение законодательства обязал Администрацию города Бородино её разработать постановлением апелляционной инстанции было изменено решение и убран данный пункт из решения, но так как обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ и решение основывается на нем, в том числе и по установлению сроков, то обязание администрацию провести работы в течении 12 месяцев без проекта работ кассатор считает нарушением прав.

Прокурор, присутствовавший в судебном заседании просил отказать в удовлетворении кассационной жалобы. От прокуратуры Красноярского края поступили возражения на кассационную жалобу.

Иные лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме. В судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции пришла к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судом первой инстанции установлено, что прокуратурой города Бородино по сообщению в СМИ проведена проверка соблюдения администрацией города Бородино требований законодательства об охране окружающей среды в районе ул. 2-ая Транспортная, 7, г. Бородино Красноярского края.

В ходе осмотра, проведенного 25 августа 2021 г. прокуратурой г. Бородино совместно с главным специалистом - государственным инспектором отдела государственного экологического надзора министерства экологии и рационального природопользования Красноярского края ФИО8, представителями экспертной организации - КГБУ "ЦРМПиООС" установлен факт загрязнения почвы на территории по адресу: Красноярский край, г. Бородино, ул. 2-ая Транспортная, 7, земельный участок не разграничен, находится в кадастровом квартале "данные изъяты".

При обследовании названной территории установлено, что плодородный слой почвы в границах территории перемещён, производились работы по закапыванию ямы с жидким гудроном.

Специалистами привлеченной экспертной организации отобраны пробы почвы и размещённых на участке нефтепродуктов, произведено измерение части площади земельного участка с размещёнными на нём нефтепродуктами.

В результате выявлены нарушения, выразившиеся в загрязнении почвы или почвенной толще путём разлива нефтепродуктов.

В соответствии с Методикой исчисления размера вреда, причиненного почвам как объекту охраны окружающей среды в результате нарушения законодательства РФ в области охраны окружающей среды, утверждённой приказом Минприроды России от 08.07.2010 N 238 (в рсд. Приказа Минприроды России от 11.07.2018 N 316), вред, причинённый почве, как компоненту природной среды составляет 847275 рублей.

С учётом установленных обстоятельств, суд первой инстанции пришел к выводу, что исковые требования прокурора г. Бородино обоснованы и подлежат удовлетворению. Исходя из того, что устранение нарушений законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления затрагивает существо конституционных прав неопределённого круга лиц, учитывая, что достаточных доказательств установления иных реальных в исполнении сроков устранения выявленных нарушений, ответчиком не представлено, суд первой инстанции правовых оснований для установления решением суда иных, нежели указано в исковом заявлении, сроков не усмотрел.

Апелляционная инстанция, изменяя решение суда первой инстанции исходила из следующего.

В соответствии с разъяснениями, изложенными в пункте 35 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 3 (2018), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 14.11.2018 г. (Определение от 20.06.2018 г. N 302-ЭС18-1483), а также в пункте 28 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 2 (2019), утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 17.07.2019 г. (Определение от 26.11.2018 г. N 304-ЭС18-11722), целью ответственности за причинение вреда окружающей среде является достижение компенсации, восстановления ее нарушенного состояния, в связи с чем соответствующее лицо вправе выбрать способы, предусмотренные статьей 1082 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 78 Закона об охране окружающей среды, а суд, с учетом конкретных обстоятельств по делу, оценивая в каждом случае эффективность этих способов, применить тот, который наиболее соответствует этим целям.

Определение способа возмещения вреда - в натуре или в денежном выражении - зависит прежде всего от возможности его возмещения в натуре, необходимости оперативно принимаемых мер, их эффективности для восстановления нарушенного состояния окружающей среды. В отсутствие таких обстоятельств суд вправе избрать способ защиты в виде компенсации вреда в денежном выражении (взыскание убытков).

Апелляционная инстанция указала, что материалы настоящего дела не содержат доказательств того, что денежное возмещение вреда установленного прокурорской проверкой загрязнения является достаточным и эффективным для восстановления нарушенного состояния окружающей среды. Более того, не выявлено лицо (физическое либо юридическое), действия которого и привели к загрязнению участка.

Установление виновного лица и его привлечение к соответствующей ответственности, равно как и возможная денежная компенсация в силу пункта 2 ст. 74 Земельного кодекса Российской Федерации в любом случае не освобождает от обязанности устранить загрязнение почвы.

При таких обстоятельствах по мнению апелляционной инстанции способом по приведению земли в состояние, пригодное для её использования, в любом случае является проведение мероприятий по восстановлению её плодородия, то есть её очистке и рекультивации, что в силу приведенного выше правового регулирования относится к полномочиям административного ответчика.

Относительно возложения обязанности на ответчика по проведению рекультивации апелляционная инстанция указала, что необходимо учитывать разъяснения, изложенные в пункте 18 постановление Пленума Верховного Суда РФ от 30.11.2017 г. N 49 "О некоторых вопросах применения законодательства о возмещении вреда, причиненного окружающей среде" согласно содержанию которого в силу пункта 2 статьи 78 Закона об охране окружающей среды возможность возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды поставлена в зависимость от наличия проекта восстановительных работ, разработанного и утвержденного с соблюдением требований действующего законодательства. Следовательно, суд удовлетворяя требование о возмещении вреда в натуре, должен основываться на соответствующем проекте и указать на него в резолютивной части решения (часть 5 статьи 198 ГПК РФ, часть 5 статьи 170 АПК РФ). При отсутствии такого проекта суд выносит решение о возмещении вреда в денежной форме.

В пункте 2 Правил проведения рекультивации земель, утвержденных постановлением Правительства РФ от 10.07.2018 г. N 800 указано, что "рекультивация земель" - это мероприятия по предотвращению деградации земель и (или) восстановлению их плодородия посредством приведения земель в состояние, пригодное для их использования в соответствии с целевым назначением и разрешенным использованием, в том числе путем устранения последствий загрязнения почвы, восстановления плодородного слоя почвы и создания защитных лесных насаждений.

Разработка проекта рекультивации земель и рекультивация земель, разработка проекта консервации земель и консервация земель обеспечиваются лицами, деятельность которых привела к деградации земель, в том числе правообладателями земельных участков, лицами, использующими земельные участки на условиях сервитута, публичного сервитута, а также лицами, использующими земли или земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, без предоставления земельных участков и установления сервитутов (пункт 3 Правил).

Как разъяснено в пункте 26 постановление Пленума. Верховного Суда РФ от 28.06.2022 г. N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации", необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения обусловлена признанием оспоренного бездействия незаконным.

Учитывая указанные разъяснения, суд апелляционной инстанции сделал вывод о том, что возложение обязанности по разработке проекта рекультивации возможно только при установлении соответствующего бездействия со стороны ответчика, принимая решение о возложении обязанности на администрацию разработать проект рекультивации, суд первой инстанции без достаточных фактических оснований при наличии согласия и намерения администрации города самостоятельно подготовить указанный проект, удовлетворил соответствующие требования в качестве правовосстановительной меры.

Суд апелляционной инстанции посчитал, что само по себе возложение на ответчика обязанности разработать проект рекультивации земельного участка не является надлежащим способом возмещения вреда окружающей среде, поскольку не ведет к восстановлению ее нарушенного состояния, а решение суда при удовлетворении таких требований не будет отвечать требованиям исполнимости судебного акта.

Данная правовая позиция отражена в пункте 13 Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды, утвержденного Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 24.06.2022 г.).

В этой связи, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение суда первой инстанции, в части возложения на ответчика обязанности разработать проект рекультивации подлежит изменению, а иск прокурора в указанной части удовлетворению не подлежит.

Суд кассационной инстанции не усматривает оснований для отмены решения суда первой инстанции в неотмененной апелляционным определением части и апелляционного определения по следующим основаниям.

В статье 77 Федерального закона от 10.01.2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" (далее - ФЗ N 7 или Закон об охране окружающей среды) закреплено, что юридические и физические лица, причинившие вред окружающей среде в результате ее загрязнения, истощения, порчи, уничтожения, нерационального использования природных ресурсов, деградации и разрушения естественных экологических систем, природных комплексов и природных ландшафтов и иного нарушения законодательства в области охраны окружающей среды, обязаны возместить его в полном объеме в соответствии с законодательством (пункт 1). Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, в том числе на проект которой имеется положительное заключение государственной экологической экспертизы, включая деятельность по изъятию компонентов природной среды, подлежит возмещению заказчиком и (или) юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем (пункт 2). Вред окружающей среде, причиненный юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, возмещается в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера вреда окружающей среде, а при их отсутствии исходя из фактических затрат на восстановление нарушенного состояния окружающей среды, с учетом понесенных убытков, в том числе упущенной выгоды (пункт 3).

На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среде, причиненный нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещен посредством возложения на ответчика обязанности по восстановлению нарушенного состояния окружающей среды за счет его средств в соответствии с проектом восстановительных работ (пункт 2 ст. 78).

В случае отсутствия зарегистрированного права государственной собственности на земельный участок по причине того, что участок относится к землям неразграниченной собственности, орган местного самоуправления городского округа обладает правом распоряжения таким участком в случаях, предусмотренных частью 2 статьи 3.3 Федеральным законом от 25.10.2001 г. N 137-ФЗ (ред. от 27.12.2019 г.) "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации".

Удовлетворяя исковые требования в полном объеме суд первой инстанции исходил из доказанности загрязненности почвы и расположения земельного участка в зоне ответственности администрации города.

Апелляционная инстанция правомерно поддержав выводы суда первой инстанции в указанной части, обоснованно изменила решение суда первой инстанции в связи со следующим.

Суд апелляционной инстанции учтя разъяснения, изложенные в пункте 13 "Обзора судебной практики по вопросам применения законодательства об охране окружающей среды" согласно содержанию которого само по себе возложение на ответчика обязанности разработать проект рекультивации земельного участка не является надлежащим способом возмещения вреда окружающей среде, не ведет к восстановлению ее нарушенного состояния, а решение суда при удовлетворении таких требований не будет отвечать требованиям исполнимости судебного акта правомерно изменил судебный акт первой инстанции в указанной части.

Доводы кассатора о том, что суд апелляционной инстанции не вправе был обязывать ответчика устранить выявленные нарушения требований законодательства в сфере обращения с отходами и потребления путём очистки и рекультивации земельного участка от нефтепродуктов, расположенного в районе ул. 2-ая Транспортная, 7 города Бородино (земельный участок не разграничен, находится в кадастровом квартале N "данные изъяты" - в течение 12 месяцев со дня вступления решения суда в законную силу, отклоняются, поскольку данный срок определен апелляционной инстанцией с целью защиты неопределенного круга лиц и как следствие способ восстановления права нельзя рассматривать как подмену компетенции ответчика, поскольку обратный подход приведет к не восстановлению нарушенных прав лиц в защиту которых прокурором инициирован иск.

Указанный вывод подтверждается разъяснениями, изложенными в пункте 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28.06.2022 N 21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации" согласно содержанию которого признав оспоренное решение, действие (бездействие) незаконным, суд независимо от того, содержатся ли соответствующие требования в административном исковом заявлении (заявлении), вправе указать административному ответчику (наделенным публичными полномочиями органу или лицу) на необходимость принятия решения о восстановлении права, устранения допущенного нарушения, совершения им определенных действий в интересах административного истца (заявителя) в случае, если судом при рассмотрении дела с учетом субъектного состава участвующих в нем лиц установлены все обстоятельства, служащие основанием материальных правоотношений (пункт 1 части 2, пункт 1 части 3 статьи 227 КАС РФ, часть 2 статьи 201 АПК РФ). Для обеспечения исполнимости судебного решения, в котором указано на принятие административным ответчиком (органом или лицом, наделенными публичными полномочиями) конкретного решения, совершение определенного действия, в резолютивной части решения суда указывается разумный срок принятия решения, совершения действия.

В связи с чем, суд апелляционной инстанции правомерно установилсрок в течение которого ответчику следует устранить допущенные нарушения, поскольку обратный подход не привел бы к восстановлению нарушенных прав, в интересах которых прокурором подан иск.

Приводимые в кассационной жалобе доводы сводятся к неправильному толкованию норм права, регулирующие спорные правоотношения.

Иное толкование подателем жалобы положений действующего законодательства, а также иная оценка обстоятельств спора не свидетельствуют о неправильном применении судами норм права, оснований для отмены судебного акта первой инстанции в неотмененной апелляционным определением части и апелляционного определения по доводам кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, определила:

решение Бородинского городского суда Красноярского края от 21 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Красноярского краевого суда от 20 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 16 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи