Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2022 г. по делу N 8а-33210/2022[88а-30390/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе председательствующего судьи Смирновой Е.Д., судей Репиной Е.В., Циркуновой О.М. рассмотрела в открытом судебном заседании поступившую 21 ноября 2022 года в суд первой инстанции кассационную жалобу представителя Александровой Н.В. - Давроншоева Т.Х. на решение Осташковского межрайонного суда Тверской области от 30 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 22 июня 2022 года, вынесенные по административному делу по административному исковому заявлению ФИО1 к Администрации Осташковского городского округа Тверской области, Комитету по управлению имуществом и земельным отношениям Осташковского городского округа Тверской области о признании незаконным решения об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду.

Заслушав доклад судьи Смирновой Е.Д, судебная коллегия

установила:

Александрова Н.В. обратилась в суд с административным исковым заявлением, уточненным в порядке части 1 статьи 46 КАС РФ, в котором просила признать незаконным решение администрации Осташковского городского округа Тверской области от 2 декабря 2021 года N об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка в аренду и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории; возложить на Администрацию обязанность повторно рассмотреть заявление Александровой Н.В. о предварительном согласовании земельного участка.

В обоснование заявленных требований указала на то, что 3 ноября 2021 года она обратилась в Администрацию Осташковского городского округа Тверской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду земельного участка, находящегося в неразграниченной государственной или муниципальной собственности, площадью 1500 кв.м. для использования в целях ведения садоводства и утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории.

19 января 2022 года в её адрес поступило письмо от администрации Осташковского городского округа от 2 декабря 2021 года N об отказе в предварительном согласовании предоставления испрашиваемого земельного участка в аренду.

Поскольку вид разрешенного использования земельного участка "ведение садоводства" соответствует Классификатору видов разрешенного использования земельных участков и правовому режиму территориальной зоны 7СХЗ-2, на которой расположен испрашиваемый земельный участок, ведение садоводства в границах водоохранных зон и прибрежных защитных полос не запрещено, граница существующей на местности проселочной дороги в связи с образованием земельного участка не меняется, оспариваемый отказ полагала незаконным.

Решением Осташковского межрайонного суда Тверской области от 30 марта 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 22 июня 2022 года, в удовлетворении административного искового заявления Александровой Н.В. отказано.

В кассационной жалобе представителя административного истца ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов и принятии решения об удовлетворении административных исковых требований.

Указывается на то, что суды не дали надлежащей оценки тому обстоятельству, что вид разрешенного использования земельного участка "ведение садоводства" соответствует Классификатору видов разрешенного использования земельных участков, однако в нарушение законодательства в Правила землепользования и застройки МО "Ботовское сельское поселение" не были внесены изменения в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в территориальной зоне 7СХЗ-2 в соответствие с видами, установленными Классификатором, что не может ограничивать право административного истца на предоставление ему земельного участка;

суды, сославшись на положения пункта 14 статьи 39.16, подпункта 3 пункта 8 статьи 39.15, подпункта 3 пункта 5 статьи 39.17 Земельного кодекса Российской Федерации, применили нормы материального права, не подлежащие применению, поскольку данные положения устанавливают основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка, границы которого подлежат уточнению, в то время как истец ставила вопрос о предварительном согласовании земельного участка, границы которого предстояло образовать.

Также автор жалобы ссылается на подпункт 1 пункта 10 статьи 39.15 ЗК РФ, в соответствии с которым Администрация вместо отказа должна была в решении о предварительном согласовании земельного участка указать на необходимость изменения вида разрешенного использования земельного участка, что, в свою очередь, послужило бы основанием для обращения истца с заявлением об изменении вида разрешенного использования испрашиваемого земельного участка.

Кроме того, отмечает, что Администрация Осташковского городского округа, являясь правообладателем спорного земельного участка и располагая сведениями о том, что на ее территории не приведены в соответствие с требованиями земельного законодательства действующие Правила землепользования и застройки МО "Ботовское сельское поселение", не обратилась в уполномоченный орган с соответствующим заявлением, что является основанием для вынесения частного определения, однако вопреки заявленному ходатайству представителя административного истца ходатайство разрешено не было.

Неявившиеся в судебное заседание лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы извещены своевременно и надлежащим образом.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

Глава V.1 Земельного кодекса Российской Федерации регулирует порядок предоставления земельных участков, находящиеся в государственной или муниципальной собственности.

Пунктом 1 статьи 39.1 ЗК РФ установлены основания предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, к числу которых относятся договора аренды в случае предоставления земельного участка в аренду.

В соответствии со статьей 39.2 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления в пределах их компетенции в соответствии со статьями 9 - 11 настоящего Кодекса.

Статьей 39.6 ЗК РФ определены случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду на торгах и без проведения торгов.

Подпунктом 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ определено, что договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, заключается без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 настоящего Кодекса.

В силу пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если, в числе прочего, в отношении земельного участка принято решение о предварительном согласовании его предоставления;

в отношении земельного участка поступило заявление о предварительном согласовании его предоставления или заявление о предоставлении земельного участка, за исключением случаев, если принято решение об отказе в предварительном согласовании предоставления такого земельного участка или решение об отказе в его предоставлении.

Порядок предоставления в собственность, аренду, постоянное (бессрочное) пользование, безвозмездное пользование земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов определен статьей 39.14 Земельного кодекса Российской Федерации.

Из анализа положений подпунктов 1, 2 пункта 1 названной статьи следует, что, в случае, если земельный участок предстоит образовать, принятию решения о его предоставлении во владение (пользование) предшествует подготовка схемы расположения земельного участка и последующая подача в уполномоченный орган гражданином или юридическим лицом заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка.

На основании пункта 8 статьи 39.14 ЗК РФ (в редакции Федерального закона от 29.07.2017 N 217-ФЗ) предоставление земельных участков гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, садоводства (за исключением случаев, если в соответствии с федеральными законами или законами субъекта Российской Федерации предусмотрено право отдельных категорий граждан на приобретение земельных участков для указанных целей в первоочередном или внеочередном порядке), гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности осуществляется с учетом особенностей, установленных статьей 39.18 настоящего Кодекса.

Порядок предварительного согласования предоставления земельного участка предусмотрен статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, в соответствии с которой в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка указывается цель использования земельного участка (подпункт 8 пункта 1).

В срок не более чем тридцать дней со дня поступления заявления о предварительном согласовании предоставления земельного участка уполномоченный орган рассматривает поступившее заявление и проверяет наличие или отсутствие оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка и по результатам этих рассмотрения и проверки принимает решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка или при наличии оснований, указанных в пункте 8 настоящей статьи, решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка и направляет принятое решение заявителю. Решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка должно содержать все основания отказа (пункт 7 статьи 39.15 ЗК РФ).

В силу пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка при наличии хотя бы одного из следующих оснований:

1) схема расположения земельного участка, приложенная к заявлению о предварительном согласовании предоставления земельного участка, не может быть утверждена по основаниям, указанным в пункте 16 статьи 11.10 настоящего Кодекса;

2) земельный участок, который предстоит образовать, не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 13, 14.1 - 19, 22 и 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса;

3) земельный участок, границы которого подлежат уточнению в соответствии с Федеральным законом "О государственной регистрации недвижимости", не может быть предоставлен заявителю по основаниям, указанным в подпунктах 1 - 23 статьи 39.16 настоящего Кодекса.

Из взаимосвязанных положений подпункта 2 пункта 8 статьи 39.15, подпункта 14 статьи 39.16 ЗК РФ следует, что несоответствие вида разрешенного использования земельного участка, который предстоит образовать, целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, не является основанием для отказа в предварительном согласовании земельного участка.

При этом, в случае, если указанная в заявлении о предварительном согласовании предоставления земельного участка цель его использования не соответствует видам разрешенного использования земельных участков, установленным для соответствующей территориальной зоны; не соответствует категории земель, из которых такой земельный участок подлежит образованию; не соответствует разрешенному использованию земельного участка, из которого предстоит образовать земельный участок, указанный в заявлении о предварительном согласовании его предоставления, решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка, который предстоит образовать, должно содержать указание на необходимость изменения вида разрешенного использования такого земельного участка и его перевода из одной категории в другую в качестве условия предоставления такого земельного участка (пункт 10 статьи 39.15 ЗК РФ).

Такое решение в силу пункта 10.1 статьи 39.15 ЗК РФ является основанием для обращения заявителя без доверенности в органы государственной власти или органы местного самоуправления: 1) с ходатайством об обращении органа государственной власти или органа местного самоуправления в орган регистрации прав с заявлением о внесении изменений в сведения Единого государственного реестра недвижимости о виде или видах разрешенного использования земельного участка, выбранных в соответствии с утвержденными правилами землепользования и застройки; 2) с заявлением об изменении вида разрешенного использования земельного участка; 3) с заявлением о получении разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка; 4) с ходатайством о переводе земельного участка из одной категории в другую.

В силу пункта 16 статьи 39.15 ЗК РФ решение о предварительном согласовании предоставления земельного участка является основанием для предоставления земельного участка в порядке, установленном статьей 39.17 настоящего Кодекса.

В соответствии со статьей 39.16 ЗК РФ уполномоченный орган принимает решение об отказе в предоставлении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, без проведения торгов, в частности, в случаях, если разрешенное использование земельного участка не соответствует целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, за исключением случаев размещения линейного объекта в соответствии с утвержденным проектом планировки территории (подпункт 14); испрашиваемый земельный участок полностью расположен в границах зоны с особыми условиями использования территории, установленные ограничения использования земельных участков в которой не допускают использования земельного участка в соответствии с целями использования такого земельного участка, указанными в заявлении о предоставлении земельного участка (подпункт 14.1).

Как следует из материалов дела и установлено судами обеих инстанций, решением Совета депутатов муниципального образования "Ботовское сельское поселение" от 27 августа 2013 года N 158 утверждены Правила землепользования и застройки Ботовского сельского поселения Осташковского района Тверской области (том 1 л.д. 65-66).

Согласно этим Правилам зона садово-огородных объединений 7СХЗ-2 предназначена и выделена для обеспечения правовых условий ведения дачного хозяйства и садоводства, основными разрешенными видами использования которой являются: дачная застройка и размещение элементов дачного хозяйства, садоводческие хозяйства с правом застройки, поля, сады, огороды для ведения дачного хозяйства, фермерские хозяйства, ЛПХ, земли занятые многолетними насаждениями, питомники растений, лесозащитные полосы.

Вспомогательными видами использования являются, в числе прочего, сады, огороды, палисадники.

Александрова Н.В. на основании подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ обратилась в администрацию Осташковского городского округа Тверской области с заявлением о предварительном согласовании предоставления в аренду (без проведения торгов) земельного участка (:ЗУ1), находящегося в неразграниченной государственной или муниципальной собственности, расположенного по адресу: "адрес", для целей использования "ведение садоводства".

К заявлению административным истцом была приложена схема расположения испрашиваемого земельного участка, копия паспорта гражданина Российской Федерации.

Письмом главы Осташковского городского округа Тверской области от 2 декабря 2021 года N административному истцу отказано в предварительном согласовании предоставления в аренду указанного выше земельного участка и утверждении схемы его расположения на кадастровом плане.

В качестве обоснования принятого решения глава городского округа сослался на статью 39.18 ЗК РФ, которой не предусмотрено выделение земельных участков установленной категории граждан для ведения садоводства. Также в письме указано, что испрашиваемый земельный участок расположен в территориальной зоне 7СХЗ-2, среди основных и вспомогательных видов в данной зоне Правилами землепользования и застройки МО "Ботовское сельское поселение" не предусмотрен вид использования участков "ведение садоводства". Данная территориальная зона предназначена и выделена для обеспечения правовых условий ведения дачного хозяйства и садоводства товариществ и объединений. Администрация Осташковского городского округа не наделена полномочиями по установлению соответствия видов разрешенного использования, установленных действующими Правилами землепользования и застройки.

Помимо приведенных выше оснований для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка в письме указано на возможность нарушения прав и законных интересов иных собственников смежных участков, поскольку согласно представленной заявителем схеме расположения земельного участка перекрывается доступ (подъезд) с земель общего пользования (муниципальных земель) к смежным (соседним) участкам, при том, что иные земли, по территории которых возможно обеспечить доступ к таким участкам, расположены в прибрежной и береговой полосе водного объекта "озеро Селигер".

Разрешая заявленные исковые требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции указал на то, что заявление Александровой Н.В. не подлежало рассмотрению в порядке подпункта 15 пункта 2 статьи 39.6 ЗК РФ, как это заявлено административным истцом, поскольку названное положение предусматривает возможность заключения договора аренды земельного участка без проведения торгов в случае предоставления земельного участка гражданам для индивидуального жилищного строительства, ведения личного подсобного хозяйства в границах населенного пункта, ведения гражданами садоводства для собственных нужд, гражданам и крестьянским (фермерским) хозяйствам для осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности в соответствии со статьей 39.18 ЗК РФ, в связи с чем заявление административного истца подлежало рассмотрению в порядке названной статьи, предусматривающей обязательную публикацию извещения о предоставлении земельного участка, с целью проведения в последующем аукциона, в случае поступления соответствующих заявок.

Поскольку указанная Александровой Н.В. в заявлении цель использования земельного участка "ведение садоводства" не соответствовала основным и вспомогательным видам разрешенного использования спорного земельного участка, установленных Правилами землепользования и застройки Ботовского сельского поселения для территориальной зоны 7СХЗ-2, а для его предоставления установлена процедура проведения аукциона, постольку последующее изменение вида разрешенного использования земельного участка приведет к нарушению процедуры его предоставления.

С указанными выводами согласился суд апелляционной инстанции, указав на то, что статьей 39.18 ЗК РФ не предусмотрена возможность выделения земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности гражданам для ведения садоводства, указанный административным истцом вид использования земельного участка не предусмотрен действующими Правилами землепользования и застройки Ботовского сельского поселения.

Судебная коллегия не может согласиться с такими выводами нижестоящих судебных инстанций, а приведенные в кассационной жалобе доводы полагает заслуживающими внимания по следующим основаниям.

В соответствии с Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным Приказом Росреестра от 10 ноября 2020 года N П/0412, код 13.2 вида разрешенного использования земельного участка "ведение садоводства" предусматривает осуществление отдыха и (или) выращивания гражданами для собственных нужд сельскохозяйственных культур; размещение для собственных нужд садового дома, жилого дома, указанного в описании вида разрешенного использования с кодом 2.1, хозяйственных построек и гаражей для собственных нужд.

Код 1.5 "садоводство" предусматривает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Согласно пункту 7 статьи 54 Федерального закона от 29 июля 2017 года N 217-ФЗ "О ведении гражданами садоводства и огородничества для собственных нужд и о внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации" для целей применения в настоящем Федеральном законе, других федеральных законах и принятых в соответствии с ними иных нормативных правовых актах такие виды разрешенного использования земельных участков, как "садовый земельный участок", "для садоводства", "для ведения садоводства", "дачный земельный участок", "для ведения дачного хозяйства" и "для дачного строительства", содержащиеся в Едином государственном реестре недвижимости и (или) указанные в правоустанавливающих или иных документах, считаются равнозначными. Земельные участки, в отношении которых установлены такие виды разрешенного использования, являются садовыми земельными участками. Положения настоящей части не распространяются на земельные участки с видом разрешенного использования "садоводство", предназначенные для осуществления садоводства, представляющего собой вид сельскохозяйственного производства, связанного с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур.

Из материалов дела также следует, что ранее в соответствующей территориальной зоне располагалось СНТ "Неприе", ликвидированное 16 августа 2021 года.

Применительно к названным нормам и данному обстоятельству в целях правильного разрешения настоящего спора суды нижестоящих инстанций не дали оценки заявленной Александровой Н.В. цели использования земельного участка на предмет его соответствия виду разрешенного использования, предусмотренному Правилами землепользования и застройки Ботовского сельского поселения.

При этом, делая вывод о правомерном отказе в предварительном согласовании предоставления земельного участка, суды не отрицали, что соответствие основных видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в территориальной зоне 7 СХЗ-2, Классификатору в названных Правилах не проводилось, в то время, когда в силу части 12 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171- ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ" до 1 января 2021 года орган местного самоуправления поселения, орган местного самоуправления городского округа обязаны внести изменения в правила землепользования и застройки в части приведения установленных градостроительным регламентом видов разрешенного использования земельных участков в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков, предусмотренными классификатором видов разрешенного использования земельных участков.

Не является оправданием неприведения предусмотренных в Правилах землепользования и застройки Ботовского сельского поселения видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в спорной территориальной зоне, Классификатору отсутствие у административного ответчика соответствующих полномочий на основании Закона Тверской области от 23 декабря 2020 года N 81-ЗО "О перераспределении отдельных полномочий в области градостроительной деятельности между органами местного самоуправления муниципальных образований Тверской области и органами государственной власти Тверской области", так как в силу части 13 статьи 54 Закона N 171-ФЗ Администрация Осташковского городского округа, являясь правообладателем спорного земельного участка, вправе обратиться с соответствующим заявлением.

Таким образом, применительно к положениям пункта 8 статьи 39.15 ЗК РФ выводы судов нижестоящих инстанций о несоответствии разрешенного использования земельного участка, который предстоит образовать, целям использования такого земельного участка, указанным в заявлении о предоставлении земельного участка, нельзя признать правильными.

Помимо несоответствия вида разрешенного использования земельного участка, заявленным истцом целям его использования, основанием для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка также послужило несогласие органа местного самоуправления с представленной для утверждения схемой расположения земельного участка, поскольку в случае ее утверждения, по мнению Администрации Осташковского городского округа будет перекрыт доступ (подъезд) с земель общего пользования к соседним участкам, при том, что иные земли, по территории которых возможно обеспечить доступ к таким участкам, расположены в прибрежной и береговой полосе водного объекта "озеро Селигер".

Вместе с тем, правомерность указанного основания для отказа в предварительном согласовании предоставления земельного участка судами проверена не была.

При изложенных обстоятельствах принятые судами первой и апелляционной инстанций решение и апелляционное определение нельзя признать законными и обоснованными, они подлежат отмене с направлением административного дела на новое рассмотрение в суд первой инстанции.

При новом рассмотрении следует учесть изложенное выше, устранить допущенные нарушения, принять меры для всестороннего и полного установления всех фактических обстоятельств по административному делу, совершить иные действия, направленные на правильное разрешение спора.

Руководствуясь статьями 328, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

решение Осташковского межрайонного суда Тверской области от 30 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Тверского областного суда от 22 июня 2022 года отменить, административное дело направить на новое рассмотрение в Осташковский межрайонный суд Тверской области.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный частью 2 статьи 318 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Председательствующий Е.Д. Смирнова

Судьи: Е.В. Репина

О.М. Циркунова

Мотивированное кассационное определение изготовлено 28 декабря 2022 года