Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 мая 2008 г. N А56-20967/2007 Заявление КУГИ о признании недействительными решения Управления об устранении Комитетом и КУГИ препятствий для осуществления деятельности учреждений удовлетворено частично, поскольку, в частности, сокращение вследствие реформирования числа государственных аптек не ограничивает конкуренцию на рынках наркотических и психотропных веществ, а также лекарств, изготовляемых по рецептам врачей

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 16 мая 2008 г. N А56-20967/2007

ГАРАНТ:

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 07 марта 2008 г.

См. также решение Арбитражного суда города Санк-Петербурга и Ленинградской области от 04 сентября 2007 г.

Резолютивная часть постановления объявлена 14 мая 2008 года.

Полный текст постановления изготовлен 16 мая 2008 года.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Любченко И.С, судей Клириковой Т.В. и Подвального И.О.,

при участии от Комитета по управлению городским имуществом Шустовой Д.Н. (доверенность от 29.12.2007 N 32136-42), от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Кондратенко М.И. (доверенность от 06.03.2008), от Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга Синевой ГГ. (доверенность от 17.07.2007),

рассмотрев 14.05.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.09.2007 по делу N А56-20967/2007 (судья Королева Т.В.),

установил:

Комитет по управлению городским имуществом (далее - КУГИ) обратился в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о признании недействительными решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - Управление) от 18.05.2007 N 05-100 и предписания от 18.05.2007 N 05/2399-53 по делу N К 05-43/07 по признакам нарушения Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга и КУГИ положений статей 7 и 8 Закона Российской Федерации от 22.03.1991 N 948-1 "О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках" (далее - Закон N 948-1), статей 15 и 16 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ).

В качестве третьих лиц, не заявляющих самостоятельных требований относительно предмета спора, к участию в деле привлечены Комитет по здравоохранению Санкт-Петербурга, Санкт-Петербургские государственные унитарные предприятия "Петербургские аптеки N 1" (далее - ГУП N 1), "Петербургские аптеки N 2" (далее - ГУП N 2), "Петербургские аптеки N 3" (далее - ГУП N 3), "Петербургские аптеки N 4" (далее - ГУП N 4), закрытое акционерное общество "Северо-Запад" и закрытое акционерное общество "РОСТА".

Решением Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.09.2007 заявление КУГИ удовлетворено, оспариваемые решение и предписание Управления признаны недействительными.

В суде апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе Управление просит отменить решение от 04.09.2007, ссылаясь на нарушение судом норм материального и процессуального права - статей 7 и 8 Закона N 948-1, части 1 статьи 15 Закон N 135-ФЗ, статей 170 и 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). По мнению подателя жалобы, оспариваемыми ненормативными актами Управления не нарушены права и законные интересы заявителя, а согласованные действия КУГИ и Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга привели к прекращению деятельности ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 вследствие передачи их имущества ГУП N 1 как одному из конкурентов.

В отзыве на кассационную жалобу КУГИ просит оставить решение суда первой инстанции без изменения, считая его законным и обоснованным.

В судебном заседании представитель Управления поддержал доводы кассационной жалобы, а представители КУГИ и Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга возражали против ее удовлетворения.

ГУП N 1, ГУП N 2, ГУП N 3, ГУП N 4, ЗАО "Северо-Запад" и ЗАО "РОСТА" о времени и месте судебного разбирательства извещены надлежащим образом, однако представители в судебное заседание не явились, в связи с чем в соответствии с частью 3 статьи 284 АПК РФ жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена судом кассационной инстанции в порядке, предусмотренном статьями 274, 284 и 286 АПК РФ.

Из материалов дела следует, что Управление, рассмотрев жалобы ЗАО "Северо-Запад" и ЗАО "РОСТА", а также обращение Управления по борьбе с экономическими преступлениями Государственного Управления внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области о возможных нарушениях действующего антимонопольного законодательства Российской Федерации, установило, что в 2006 - 2007 годах Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга и КУГИ разработана технологическая схема реорганизации и акционирования городских аптечных предприятий, в результате реализации которой ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 фактически прекратили свою деятельность на рынке наркотических и психотропных веществ, а также рынке лекарств, изготовленных по рецептам врачей. Распоряжениями КУГИ от 26.06.2006 N 638-рк, 639-рк и 640-рк согласована замена ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 на ГУП N 1 в договорах аренды недвижимого имущества, используемого под аптеки. По договорам купли-продажи медикаментов от 10.07.2006 ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 передали товарные запасы ГУП N 1. Распоряжениями КУГИ от 28.07.2006 N 1623-рз, 1624-рз и 1625-рз по ходатайствам Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга из хозяйственного ведения ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 изъято имущество, которое на том же праве закреплено за ГУП N 1.

Данные обстоятельства послужили основанием для вынесения Управлением решения от 18.05.2007 N 05-100 и выдачи предписания от 18.05.2007 N 05/2399-53. Действия КУГИ, как самостоятельные, так и согласованные с Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга, квалифицированы по пункту 1 статьи 7, статье 8 Закона N 948-1 и статьям 15 и 16 Закона N 135-ФЗ. Заявителю предписано "совершить действия, направленные на обеспечение конкуренции, для чего устранить необоснованные препятствия для осуществления деятельности ГУП N 2, ГУП N 3, ГУП N 4; в срок до 15.07.2007 отменить распоряжения от 26.06.2006 N 638-рк - 640-рк, от 28.07.2006 N 1623-рз - 1625-рз, от 27.11.2006 N 2260-рз, от 25.01.2007 N 116-рк, от 01.02.2007 N 126-рк, от 09.03.2007 N 287-рк; в срок до 30.08.2007 обеспечить принятие надлежащих мер по возврату ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 и закреплению за ними движимого и недвижимого имущества с правом аренды объектов недвижимости".

Считая решение и предписание Управления незаконными, КУГИ оспорило их в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил требования КУГИ, сделав вывод об отсутствии в его действиях признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Кассационная инстанция, изучив материалы дела и проверив правильность применения судом норм материального и процессуального права, не находит оснований для удовлетворения жалобы в силу следующего.

В соответствии с пунктом 1 статьи 7 Закона N 948-1 федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным наделенным функциями или правами указанных органов власти органам или организациям запрещается принимать акты и (или) совершать действия, которые ограничивают самостоятельность хозяйствующих субъектов, создают дискриминационные условия деятельности отдельных хозяйствующих субъектов, если такие акты или действия имеют либо могут иметь своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов.

Запрещается заключение в любой форме соглашений или осуществление согласованных действий федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, иных наделенных функциями или правами указанных органов власти органов или организаций между собой либо между ними и хозяйствующим субъектом, в результате которых имеются или могут иметь место недопущение, ограничение, устранение конкуренции и ущемление интересов хозяйствующих субъектов (статья 8 Закона N 948-1).

Статьями 15 и 16 Закона N 135-ФЗ предусмотрен запрет на ограничивающие конкуренцию акты, действия (бездействие), а также соглашения или согласованные действия органов исполнительной власти, государственной власти субъектов Российской Федерации, местного самоуправления, иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, государственных внебюджетных фондов, Центрального банка Российской Федерации.

Исходя из содержания приведенных норм указанные запреты ориентированы на органы публичной власти и распространяются на акты и действия указанных органов в сфере публичных правоотношений. Данные запреты преследуют цель предотвращения негативного влияния органов власти на конкурентную среду с помощью административных, властных методов воздействия.

В то же время в силу статей 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации субъекты Российской Федерации в лице уполномоченных органов выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами.

В данном случае изъятие имущества из хозяйственного ведения одних унитарных предприятий, закрепление этого имущества за другим унитарным предприятием, дача согласия на перемену лиц в обязательстве - акты распоряжения государственным имуществом и обязательствами, лишенные публично-правового элемента, а потому не относящиеся к административным. Цель соответствующих гражданско-правовых сделок - оптимизация экономической деятельности Санкт-Петербурга как участника гражданских правоотношений по реализации лекарственных препаратов.

При этом пунктом 1 стать 7 и статьей 8 Закона N 948-1, пунктом 1 статьи 15 и статьей 16 Закона N 135-ФЗ запрещаются лишь такие действия (акты, соглашения) органов власти, которые имеют (могут иметь) своим результатом недопущение, ограничение, устранение конкуренции.

Целями законодательства о конкуренции являются обеспечение единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, свободы экономической деятельности в Российской Федерации, защита конкуренции и создание условий для эффективного функционирования товарных рынков, а сферой применения - отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели (статьи 1 и 3 Закона N 135-ФЗ).

Таким образом, одним из обязательных условий отнесения соответствующих отношений к подлежащим регулированию Законом о конкуренции является влияние этих отношений на конкуренцию, определение которой дано в пункте 7 статьи 4 Закона N 135-ФЗ: "соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке".

Согласно статье 4 Закона от 22.03.91 N 948-1 под группой лиц понимается группа юридических и (или) физических лиц, применительно к которым выполняется одно или несколько предусмотренных этой статьей условий, в частности:

лицо или несколько лиц совместно в результате соглашения (согласованных действий) имеют право прямо или косвенно распоряжаться (в том числе на основании договоров купли-продажи, доверительного управления, о совместной деятельности, поручения или других сделок или по иным основаниям) более чем 50 процентами от общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции либо составляющие уставный или складочный капитал вклады, доли одного юридического лица. При этом под косвенным распоряжением голосами юридического лица понимается возможность фактического распоряжения ими через третьих лиц, по отношению к которым первое лицо обладает вышеперечисленным правом или полномочием;

лицо или несколько лиц получили возможность на основании договора или иным образом определять решения, принимаемые другими лицом или лицами, в том числе определять условия ведения другими лицом или лицами предпринимательской деятельности, либо осуществлять полномочия исполнительного органа других лица или лиц на основании договора;

лицо имеет право назначать единоличный исполнительный орган и (или) более 50 процентов состава коллегиального исполнительного органа юридического лица и (или) по предложению лица избрано более 50 процентов состава Совета директоров (наблюдательного совета) или иного коллегиального органа управления юридического лица.

По смыслу приведенных нормативных положений, а равно положений статьи 9 Закона N 135-ФЗ, с позиций антимонопольного законодательства группа лиц рассматривается как один хозяйствующий субъект, действующий в едином экономическом интересе. Для группы лиц устанавливается правовой режим единого хозяйствующего субъекта, деятельность которого не запрещена как монополистическое соглашение. При этом лица, входящие в состав группы, между собой не конкурируют.

Кроме того, в пункте 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ указано, что признаком ограничения конкуренции является сокращение на товарном рынке числа хозяйствующих субъектов, не входящих в одну группу.

Согласно содержащимся в Уставах ГУП N 1, ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4 положениям, собственником имущества данных предприятий является Санкт-Петербург в лице уполномоченных государственных органов - КУГИ, руководители предприятий назначаются Комитетом по здравоохранению Санкт-Петербурга, которым также утверждаются плановые документы и бюджет этих предприятий.

При таких обстоятельствах судом первой инстанции сделан правильный вывод, что ГУП N 1, ГУП N 2, ГУП N 3 и ГУП N 4, контролируемые одними и теми же государственными органами, входят в группу лиц и не являются по отношению друг к другу конкурентами, поэтому сокращение (вследствие реформирования государственных аптечных предприятий) числа таких хозяйствующих субъектов на соответствующем товарном рынке не ограничивает конкуренцию на рынках наркотических и психотропных веществ, а также лекарств, изготовленных по рецептам врачей.

Таким образом, в действиях КУГИ отсутствуют признаки нарушения требований статей 7 и 8 Закона N 948-1, статьей 15 и 16 Закона N 135-ФЗ.

При этом кассационная инстанция считает, что решение суда подлежит частичному изменению по следующим основаниям.

В силу части 1 статьи 198 АПК РФ граждане, организации и иные лица вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о признании недействительными ненормативных правовых актов, незаконными решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, должностных лиц, если полагают, что оспариваемый ненормативный правовой акт, решение и действие (бездействие) не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают их права и законные интересы в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности, незаконно возлагают на них какие-либо обязанности, создают иные препятствия для осуществления предпринимательской и иной экономической деятельности.

Для реализации права на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании ненормативного правового акта недействительным, а решения или действия (бездействия) незаконным, заявитель, в числе прочего, должен указать какие его права и законные интересы нарушены оспариваемым актом и в чем заключается это нарушение.

В данном случае КУГИ оспаривает решение и предписание Управления, которые вынесены в отношении двух самостоятельных органов - КУГИ и Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга. При этом в силу вышеназванных норм Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации заявитель не вправе оспаривать ненормативные правовые акты Управления в части, касающейся Комитета по здравоохранению Санкт-Петербурга, а потому в удовлетворении требований КУГИ в данной части следует отказать.

Руководствуясь статьей 286, пунктом 2 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 04.09.2007 по делу N А56-20967/2007 изменить.

Признать недействительными пункты 2, 3, 5, 6 решения от 18.05.2007 N 05-100 и пункт 2 предписания от 18.05.2007 N 05/2399-53 Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области.

В остальной части в удовлетворении требований отказать.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в доход федерального бюджета Российской Федерации государственную пошлину в сумме 1 000 руб. за рассмотрение кассационной жалобы.

Председательствующий

И.С.Любченко

Судьи

T.B. Клирикова

И.О. Подвальный