Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 30 июля 2008 г. N А56-25939/2007 Заявление Учреждения об оспаривании решения Управления о нарушении законодательства о размещении заказов и вынесенных на его основании предписаний, а также решения Управления о нарушении законодательства о размещении заказов и его предписания удовлетворено, поскольку, в частности, Управление, располагая всеми процессуальными возможностями, не доказало законность и обоснованность оспариваемых ненормативных правовых актов в полном объеме

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 30 июля 2008 г. N А56-25939/2007

ГАРАНТ:

См. также решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25 декабря 2007 г.

См. также определение Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 17 июня 2008 г.

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Алешкевича О.А., Бухарцева С.Н.,

при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области Агамова Э.Ф. (доверенность от 02.11.2007 N ОВ/5142),

рассмотрев 28.07.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области на решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.12.2007 (судья Соколова Н.Г.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2008 (судьи Савицкая И.Г., Петренко Т.И., Тимошенко А.С.) по делу N А56-25939/2007,

установил:

Санкт-Петербургское государственное учреждение здравоохранения "Городская инфекционная больница N 30 им. С.П. Боткина" (далее - учреждение) обратилось в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением об оспаривании решения Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области (далее - управление) от 22.06.2007 по делу N 94-107/07 о нарушении законодательства о; размещении заказов и вынесенных на его основании предписаний от 26.06.2007 N 11/2828-65 и 11/2829-66, а также решения управления от 11.07.2007 по делу N 94-119/07 о нарушении законодательства о размещении заказов и его предписания от 16.07 2007 N 11/3213-75.

Определением суда от 29.08.2007 требования заявителя об оспаривании решения управления от 11.07.2007 по делу N 94-119/07 и предписания от 16.07.2007 N 11/3213-75 выделены в отдельное производство с присвоением делу нового номера - А56-28965/2007.

Решением суда от 25.12.2007 заявление учреждения удовлетворено, оспариваемые решение и предписания признаны недействительными, не соответствующими положениям Федерального закона от 21.07.2005 N 94-ФЗ "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" (далее - Закон N 94-ФЗ).

Постановлением апелляционной инстанции от 17.03.2008 решение от 25.12.2007 изменено. Резолютивная часть решения суда первой инстанции изложена в следующей редакции: признать недействительным пункт 2 решения управления от 22.06.2007 по делу N 94-107/07, подпункт 2 пункта 2 предписания от 26.06.2007 N 11/2828-65 и предписание от 26.06.2007 N 11/2829-66 в полном объеме. В удовлетворении остальной части заявленных требований учреждению отказано.

В кассационной жалобе управление просит отменить судебные акты и направить дело на новое рассмотрение, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального и процессуального права - пункта 3 части 10 статьи 17 и иных положений Закона N 94-ФЗ, части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). По мнению подателя жалобы, судами не установлено, что оспариваемые решение и предписания государственного органа не соответствуют закону или иному нормативному правовому акту и нарушают права и законные интересы заявителя в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности.

В судебном заседании представитель управления поддержал доводы жалобы.

Представители учреждения, надлежащим образом извещенного о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно и судами установлено, что учреждение объявило открытый конкурс на право заключения государственного контракта на поставку антимикробных и других лекарственных средств во II квартале 2007 года для нужд учреждения. Среди прочих организаций заявка на участие в конкурсе подана закрытым акционерным обществом "Компания "Интермедсервис" (далее - общество, ЗАО) по лотам N 14, 21. 44, 54, 60, 66, 79, 83. 84, 86.

По итогам рассмотрения заявок конкурсная комиссия заявителя приняла решение, оформленное протоколом рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 14.05.2007 N 1, об отказе в допуске общества к участию в конкурсе, указав на несоответствие поданной указанным юридическим лицом заявки Требованиям конкурсной документации, а именно: "предложение по лоту N 54 не соответствует ТЗ, в представленной выписке из ЕГРЮЛ отсутствует информация о постановке на учет в исполнительном органе фонда социального страхования, об открытых банковских счетах и сведения о видах экономической деятельности, которыми занимается юридическое лицо" (том дела I: листы 104-108). Содержание протокола не оспаривается лицами, участвующими в деле.

Посчитав отказ заявителя в допуске к участию в конкурсе незаконным, ЗАО подало в управление жалобу, в которой отражены определенные доводы и выражено несогласие с отказом в допуске общества к участию в конкурсе по всем лотам (определенным лекарственным средствам): N 14, 21, 44, 54; 60, 66, 79, 83, 84, 86. Эти доводы восприняты управлением следующим образом: обществу отказано в допуске к участию в конкурсе как представившему конкурсное предложение, не соответствующее требованиям конкурсной документации.

По результатам рассмотрения жалобы управление приняло решение от 24.05.2007 по делу N 94-94/07, которым признало в действиях конкурсной комиссии учреждения нарушение части 2 статьи 12 Закона N 94-ФЗ, выразившееся "в отказе в допуске ЗАО к участию в конкурсе по основаниям, не предусмотренным Законом о размещении заказов" (том дела I; листы 109-112). При этом управлением исследован вопрос об отсутствии определенной информации в выписке из ЕГРЮЛ (пункт 7.2.2 тома 2 конкурсной документации). Вопрос о несоответствии предложения общества по лоту N 54 ТЗ (техническому заданию) в тексте решения управления не разрешен, каких-либо выводов относительно этого основания отказа (его различия либо тождества со вторым основанием) в решении не приведено.

На основании этого решения антимонопольный орган выдал конкурсной комиссии заявителя предписание от 28.05.2007 N 11/2283-49 об устранении нарушения требований части 2 статьи 12 Закона N 94-ФЗ, выразившегося в неправомерном отказе ЗАО в допуске к участию в конкурсе, путем отмены решения об отказе в допуске к участию в конкурсе на поставку препаратов (протокола N 1 рассмотрения заявок на участие в конкурсе от 14.05.2007 по всем приведенным лотам: том дела I: листы 113-114).

Во исполнение предписания конкурсная комиссия учреждения отменила решение об отказе в допуске общества, повторно рассмотрела конкурсную заявку общества и приняла решение, оформленное протоколом от 30.05.2007, об отклонении заявки общества на участие в конкурсе (том дела I; листы 50-52). В обоснование решения учреждение сослалось на то, что документы, входящие в оригинал заявки, скреплены печатью филиала организации, не являющегося юридическим лицом - участником конкурса на размещение заказа. При этом заявителю не представлены документы, подтверждающие наличие открытого филиала в Санкт-Петербурге, постановку на учет в налоговом органе по месту нахождения или внесения в ЕГРЮЛ, а также правомочность указанного филиала заверять собственной печатью документы юридического лица - ЗАО. Таким образом, учреждение посчитало, что при оформлении и подаче конкурсной заявки общество нарушило пункт 2.4.4 раздела 2.4 тома 1 конкурсной документации.

В связи с этим общество повторно подало жалобу в управление.

По итогам рассмотрения этой жалобы управление вынесло решение от 22.06.2007 по делу N 94-107/07 о нарушении законодательства о размещении заказов (том дела I; листы 34-37), которым признало в действиях конкурсной комиссии учреждения нарушение пункта 3 части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, выразившееся в неисполнении обязательного для исполнения предписания от 28.05.2007 N 11/2283-49 (пункт 1). Согласно этому акту управление решило выдать учреждению предписание о замене членов конкурсной комиссии (пункт 2), а конкурсной комиссии - предписание об устранении (нарушений законодательства о размещении заказов (пункт 3). В решении также отражено, что из представленной информации конкурсной комиссии следует, что государственные контракты по лотам N 14, 21, 44, 60, 66, 79, 83, 84, 86 заключены 31.05.2007. По лоту N 54 государственный контракт не заключен.

На основании названного решения управление выдало предписания от 26.06.2007: в адрес заказчика (учреждения) N 11/2829-66 о замене всех членов и секретаря конкурсной комиссии (том дела I; листы 40-41); в адрес конкурсной комиссии N 11/2828-65 (том дела I; листы 42-43) об устранении нарушения Закона N 94-ФЗ, допущенного учреждением при размещении государственного заказа способом открытого конкурса на право заключения государственного контракта на поставку антимикробных и других лекарственных средств во втором квартале 2007 года путем отмены решения конкурсной комиссии о повторном отклонении заявки ЗАО (пункт 1) и исполнения предписания антимонопольного органа от 28.05.2007 N 11/2283-49 (пункт 2).

Учреждение не согласилось с законностью ненормативных правовых актов управления и оспорило их в судебном порядке.

Суд первой инстанции полностью удовлетворил заявленные требования, указав, что нарушение пункта 3 части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ не может вменяться учреждению, поскольку соответствующее нормативное положение определяет полномочия (компетенцию) антимонопольного органа. Претензии управления относительно неисполнения предписания обеспечены мерами административной ответственности (часть 13 статьи 17 Закона N 94-ФЗ и статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях). В связи с этим антимонопольный орган избрал неверный способ защиты публичных интересов. Суд также посчитал, что в материалах дела отсутствуют сведения о совершении членами комиссии конкретного нарушения действующего законодательства, допущенного в связи с исполнением соответствующих обязанностей.

Апелляционная коллегия изменила решение суда, частично согласившись с правовой позицией суда первой инстанции. При этом апелляционный суд применил и истолковал пункт 4 части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ и признал недопустимой замену членов конкурсной комиссии без выявления конкретных нарушений законодательства со стороны конкретных членов комиссии. Кроме того, суд апелляционной инстанции установил фактическое исполнение конкурсной комиссией предписания от 28.05.2007 N 11/2283-49 (в том варианте, который сформулирован управлением). Вместе с тем апелляционная коллегия установила, что повторное рассмотрение заявки общества осуществлено конкурсной комиссией на основании тех же документов, которые ранее представлены обществом, и указала на то, что Законом N 94-ФЗ не предусмотрена возможность повторного отклонения заявки участника размещения заказа на основании тех же документов, но по иным обстоятельствам, в связи с чем решение управления от 22.06.2007 по делу N 94-107/07 и предписание от 26.06.2007 N 11/2828-65 в соответствующей части являются законными (пункты 1 и 3 решения от 22.06.2007 и пункт 1 предписания от 26.06.2007 N 11/2828-65).

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции считает, что в данном "случае решение суда первой инстанции соответствует фактической стороне дела, нормам материального права и в полной мере отвечает требованию части 5 статьи 200 АПК РФ.

Контроль за соблюдением заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов осуществляется путем плановых и внеплановых проверок (часть 1 статьи 17 Закона N 94-ФЗ).

В силу части 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ внеплановая проверка осуществляется в случае обращения участника размещения заказа с жалобой на действия (бездействие) заказчика, уполномоченного органа или специализированной организации либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, поступления информации о нарушении законодательства. Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов, а также в целях контроля за исполнением предложений или предписаний, направленных или вынесенных в соответствии с частями 8 и 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ. При этом рассмотрение такой жалобы осуществляется в порядке, установленном главой 8 этого Закона.

Согласно части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ при выявлении в результате проведения установленных частью 1 статьи 17 названного Закона проверок нарушения заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти вправе:

3) выдать заказчику, не являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, или специализированной организации либо конкурсной, котировочной или аукционной комиссии, в результате действий (бездействия) которых были нарушены права и законные интересы участников размещения заказа,обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации;

4) выдать заказчику, не являющемуся органом государственной власти Российской Федерации, органу исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органу местного самоуправления, уполномоченным на осуществление функций по размещению заказов для государственных или муниципальных заказчиков, обязательные для исполнения предписания о замене члена конкурсной, аукционной или котировочной комиссии, допустившей нарушение законодательства Российской Федерации и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации о размещении заказов;

5) обратиться в суд, арбитражный суд с иском о признании размещения заказа недействительным.

В случае, если в результате проведения внеплановой проверки выявлено, что заказчиком, уполномоченным органом или специализированной организацией либо конкурсной, аукционной или котировочной комиссией не исполнены предписания, вынесенные в соответствии с частью 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ, уполномоченный на осуществление контроля в сфере размещения заказов федеральный орган исполнительной власти вправе применить меры ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 13 статьи 17 Закона N 94-ФЗ).

По данному делу оспариваемые решение и предписания управления обусловлены действиями учреждения, его конкурсной комиссии и управления, совершенными ранее в связи с той же конкурсной процедурой.

По смыслу части 5 статьи 17 Закона N 94-ФЗ внеплановая проверка соблюдения законодательства о размещении заказов. проводится соответствующей комиссией антимонопольного органа на предмету соответствия всех действий (бездействия) заказчика, в том числе не указанных в жалобе. Иное толкование закона может привести к признанию правомерными необоснованных либо не достаточно (не в полной мере) обоснованных решений уполномоченного органа, способных вызвать негативные деструктивные последствия для конкурсной процедуры.

Решение управления от 24.05.2007 нельзя однозначно признать полностью обоснованным с точки зрения всех оснований отказа обществу в доступе к участию в конкурсе, указанных в протоколе конкурсной комиссии от 14.05.2007 N 1.

В то же время кассационная коллегия поддерживает выводы судов обеих инстанции, связанные с толкованием пункта 4 части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ.

Системная оценка этой нормы права позволяет согласиться с позицией судов о недопустимости замены члена (членов) конкурсной комиссии без учета конкретных нарушений, совершенных соответствующими лицами. Иная трактовка этого нормативного положения может привести к необоснованным препятствиям к продолжению конкурсной процедуры и своевременному достижению общественно полезного ее результата.

Суд первой инстанции правомерно исходил из неспособности учреждения (его конкурсной комиссии) нарушить пункт 3 части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ ввиду специфики соответствующего правового регулирования и четко определенных законом правовых последствий неисполнения законного предписания (часть 13 статьи 17 Закона N 94-ФЗ и статья 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях), что само по себе достаточно для признания недействительным пункта 1 решения управления от 22.06.2007. К тому же судами двух инстанций со стороны заявителя не установлено нарушение, выразившееся в неисполнении обязательного для исполнения предписания. Напротив, суд апелляционной инстанции обоснованно указал, что, исходя из формулировки предписания от 28.05.2007 N 11/2283-49, действия заявителя соответствуют определенному управлением порядку исполнения предписания. Данное обстоятельство исключает повторное исполнение названного предписания. Конкурсная комиссия исполнила это предписание, отменив решение об отклонении заявки общества.

Кроме того, выдача управлением тех или иных предписаний по факту принятия им решения от 22.06.2007 должна быть связана и с тем обстоятельством, что по большинству конкурсных лотов государственные контракты уже заключены, 31.05.2007. В связи с этим оспариваемые предписания не соответствуют закону и ввиду отсутствия должной степени конкретизации, с учетом их допустимой исполнимости и ограничения способов восстановления правопорядка на данный момент (пункт 5 части 10 статьи 17 Закона N 94-ФЗ).

При таких обстоятельствах следует признать, что у суда апелляционной инстанции не имелось правовых и фактических оснований для изменения решения суда первой инстанции. Управление, располагая всеми процессуальными возможностями, не доказало законность и обоснованность оспариваемых ненормативных правовых актов в полном объеме (часть 5 статьи 200 АПК РФ).

Определением суда кассационной инстанции от 01.07.2008 управлению предоставлена отсрочка уплаты государственной пошлины до рассмотрения кассационной жалобы по существу.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 102, 286, 287 (пункт 5, часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской' Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 17.03.2008 по делу N А56-25939/2007 отменить.

Решение Арбитражного суда города Санкт-Петербурга и Ленинградской области от 25.12.2007 по тому же делу оставить в силе.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Санкт-Петербургу и Ленинградской области в доход федерального бюджета 1 000 руб. государственной пошлины за рассмотрение дела в арбитражном суде кассационной инстанции.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

О.А. Алешкевич

С.Н.Бухарцев