Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 августа 2008 г. N А21-7425/2007 Заявление Администрации об оспаривании ненормативных актов Управления, а именно решения о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на его основании предписания не удовлетворено, поскольку поступившая от заявителя информация (не в полном объеме) не позволила антимонопольному органу должным образом исполнить поручение ФАС, отвечающее целям и задачам антимонопольных органов и предмету правового регулирования применительно к Закону

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 27 августа 2008 г. N А21-7425/2007

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б., при участии от Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области руководителя Соколовой И.П. (приказ Федеральной антимонопольной службы от 19.06.2006 N 240-К),

рассмотрев 25.08.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Балтийский городской округ" на постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2008 по делу N А21-7425/2007 (судьи Зотеева Л.В., Фокина Е.А., Шульга Л.А.),

установил:

Администрация муниципального образования "Балтийский городской округ" (далее - администрация) обратилась в Арбитражный суд Калининградской области с заявлением об оспаривании ненормативных правовых актов Управления Федеральной антимонопольной службы по Калининградской области (далее - управление, УФАС): решения от 17.07.2007 по делу N 14 о нарушении антимонопольного законодательства и выданного на его основании; предписания от 17.07.2007 N 14.

Решением суда от 29.12.2007 (судья Сычевская С.Н.) заявленные требования удовлетворены.

Постановлением апелляционной инстанции от 28.04.2008 решение суда от 29.12.2007 отменено, администрации отказано в удовлетворении заявления. Суд апелляционной инстанции посчитал выводы суда первой инстанции ошибочными, основанными на неправильном толковании норм права и несоответствующими фактическим обстоятельствам дела.

В кассационной жалобе администрация просит отменить постановление апелляционного суда и оставить в силе решение от 29.12.2007, ссылаясь на нарушение апелляционной коллегией норм материального и процессуального права - положений статей 3 и 25 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закона N 135-Ф3), пункта 5.12 Положения о территориальном органе Федеральной антимонопольной службы, утвержденного приказом Федеральной антимонопольной службы от 15.12.2006 N 324 (далее - Положение N 324), а также статей 259, 260 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ). Администрация считает, что дело не могло быть рассмотрено в апелляционном порядке, так как апелляционным судом не рассмотрено и не разрешено ходатайство заявителя о восстановлении пропущенного срока (в материалах дела отсутствует определение апелляционного суда о восстановлении пропущенного процессуального срока). Управлением не заявлялось ходатайство об отсрочке уплаты государственной пошлины. Антимонопольный орган не указал в своем запросе перечень документов, которые необходимо представить. Кроме того, по мнению администрации, антимонопольный орган не наделен правом проверки соблюдения требований земельного законодательства в деятельности органов местного самоуправления.

В отзыве на жалобу управление просит оставить ее без удовлетворения. В судебном заседании представитель управления отклонил доводы жалобы.

Представители администрации, надлежащим образом извещенной о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого судебного акта проверена в кассационном порядке.

Как видно из материалов дела и установлено судами, письмом от 30.03.2007 N 486/02 управление (со ссылкой на статью 25 Закона N 135-ФЗ) запросило у администрации информацию о количестве и площади земельных участков, предоставленных в собственность либо в аренду для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства, а также для комплексного освоения в целях жилищного строительства, в период с 01.01.2007 по 31.03.2007 с указанием процедуры предоставления (проведение аукциона, без проведения аукциона); копии индивидуальных нормативно-правовых актов, на основании которых предоставлялись земельные участки; в случаях предоставления земельных участков под индивидуальное жилищное строительство - копии документов, подтверждающих соблюдение процедуры предоставления (в том числе место, время и копию публикации объявления) согласно Земельному кодексу Российской Федерации. Информацию следовало представить в соответствии с Таблицей 1, прилагающейся к запросу.

Аналогичные запросы направлены УФАС во все муниципальные образования Калининградской области во исполнение задания Федеральной антимонопольной службы (в целях контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, обеспечения равного доступа хозяйствующих субъектов к процедуре выделения земельных участков для жилищного строительства, для индивидуального жилищного строительства, для их комплексного освоения в целях жилищного строительства из земель, находящихся в государственной либо Муниципальной собственности).

17.04.2007 по факсу, а 26.04.2007 по почте администрация направила в управление ответ на запрос, содержащий сопроводительное письмо и запрашиваемую Таблицу 1, согласно которой администрацией для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства, а также для их комплексного освоения в целях жилищного строительства представлено 42 земельных участка (том дела I; листы 15-16). Однако копии запрашиваемых документов (актов) антимонопольному органу не предоставлены, что послужило основанием для возбуждения УФАС в отношении администрации дела N 14 о нарушении антимонопольного законодательства (приказа управления от 23.05.2007 N 52).

По данному делу управлением принято решение от 17.07.2007, согласно которому действия заявителя, выразившиеся в непредставлении УФАС информации по запросу от 30.03.2007 N 486/02, признаны нарушением статьи 25 Закона N 135-ФЗ (том дела I; листы 8-11).

На основании указанного решения управление выдало администрации предписание от 17.07.2007 N 14. Заявителю предписано прекратить нарушение статьи 25 Закона N 135-ФЗ, для чего в двухнедельный срок с момента получения копии решения по делу N 14 представить копии индивидуальных нормативно-правовых актов, на основании которых предоставлялись земельные участки в период с 01.01.2007 по 31.03.2007 (том дела I, лист 12).

Не согласившись с решением и предписанием УФАС, администрация оспорила их в судебном порядке.

Суд первой инстанции удовлетворил требования заявителя, сделав вывод о том, что у антимонопольного органа отсутствуют соответствующие полномочия для проведения проверки правильности применения норм земельного законодательства, а запрос от 30.03.2007 должным образом не мотивирован.

Определением от 20.03.2008 апелляционная жалоба управления (поступившая в суд первой инстанции 07.02.2008 с ходатайством о восстановлении срока на апелляционное обжалование) принята к производству, суд апелляционной инстанции удовлетворил ходатайство управления от 07.03.2008 об отсрочке уплаты государственной пошлины (том дела I; листы 110-111, 135).

Апелляционная коллегия рассмотрела жалобу по существу и посчитала выводы суда первой инстанции неправомерными, а также не соответствующими фактической стороне дела.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, суд кассационной инстанции не находит оснований для ее удовлетворения.

Выводы апелляционного суда основаны на правильном применении норм материального права, правил доказывания и оценки доказательств, соответствуют фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам. В данном случае фактическое рассмотрение жалобы по существу судом в законном составе (при отсутствии в материалах дела отдельного определения о восстановлении срока на подачу жалобы) означает восстановление процессуального срока на обжалование, которое, как отдельное процессуальное действие суда, не подлежит обжалованию и отвечает принципу доступности правосудия.

В силу части 1 статьи 3 Закона N 135-ФЗ названный Закон распространяется на отношения, которые связаны с защитой конкуренции, в том числе с предупреждением и пресечением монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции, и в которых участвуют российские юридические лица и иностранные юридические лица, федеральные органы исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также государственные внебюджетные фонды, Центральный банк Российской Федерации, физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели.

Антимонопольный орган уполномочен проводить проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-розыскных мероприятий (пункт 11 части 1 статьи 23 Закона N 135-ФЗ).

Коммерческие организации и некоммерческие организации (их должностные лица), федеральные органы исполнительной власти (их должностные лица), органы государственной власти субъектов Российской Федерации (их должностные лица), органы местного самоуправления (их должностные лица), иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации (их должностные лица), а также государственные внебюджетные фонды (их должностные лица), физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, обязаны представлять в антимонопольный орган по его мотивированному требованию документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию (в том числе информацию, составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну), необходимые антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями для рассмотрения заявлений и материалов о нарушении антимонопольного законодательства, дел о нарушении антимонопольного законодательства, осуществления контроля за экономической концентрацией или определения состояния конкуренции (часть 1 статьи 25 Закона N 135-ФЗ).

По смыслу приведенных нормативных положений содержание и объем запрашиваемых информации и (или) документов, порядок и сроки их представления определяются антимонопольным органом в каждом конкретном случае исходя из его полномочий, целей и задач деятельности с учетом предмета проверки и иных значимых обстоятельств.

Из материалов дела следует, что УФАС осуществляет проверку соблюдения антимонопольного законодательства в части выполнения органами власти обязательных процедур предоставления земельных участков >из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности для жилищного строительства в соответствии с заданием Федеральной антимонопольной службы (ФАС), начиная с IV квартала 2005 года.

Эта проверка продолжена ФАС в 2007 году по поручению Президента Российской Федерации по итогам заседания Совета при Президенте Российской Федерации по реализации приоритетных национальных проектов и демографической политике от 05.12.2006 в целях обеспечения' мониторинга ситуации в жилищной сфере в субъектах Российской Федерации (в частности, мониторинг выделения органами местного самоуправления земельных участков для жилищного строительства).

В связи с этим территориальным управлениям ФАС поручено ежеквартально осуществлять сбор информации о земельных участках, предоставленных для жилищного строительства для комплексного освоения в целях жилищного строительства и индивидуального жилищного строительства и направлять ежеквартально в ФАС сводную информацию о выделенных в отчетном периоде земельных участках, а также информацию о выявленных нарушениях и принятых мерах по земельным участкам. При выявлении признаков нарушения антимонопольного законодательства в результате проведения мониторинга выделения земельных участков для жилищного строительства, на органы ФАС возложена обязанность безотлагательно возбуждать дела о нарушении антимонопольного законодательства.

В силу пункта 3 части 2 статьи 39 Закона N 135-ФЗ обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства является основанием для возбуждения и рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства в порядке, предусмотренном главой 9 Закона N 135-ФЗ.

Судами установлено, что во исполнение поручения ФАС управление 30.03.2007 направило запросы во все муниципальные образования города Калининграда, в том числе и в администрацию муниципального образования "Балтийский городской округ", о предоставлении соответствующей информации.

Поступившая от заявителя информация (не в полном объеме) не позволила антимонопольному органу должным образом исполнить поручение ФАС, отвечающее целям и задачам антимонопольных органов и предмету правового регулирования применительно к Закону N 135-ФЗ.

В данном случае апелляционная коллегия обоснованно приняла во внимание то, что с 2005 года администрация регулярно предоставляла всю запрашиваемую информацию в УФАС в полном объеме по аналогичным запросам, в которых указывалось на соответствующее задание ФАС. Таким образом, администрация не могла не знать об основаниях и целях предоставления запрашиваемой информации (исходя из требований части 1 статьи 25 Закона N 135-ФЗ о мотивации запроса и принципа разумности).

Ссылка апелляционной коллегии на пункт 5.12 Положения N 324 (в редакции, относящейся к спорному периоду) также является правомерной, подтверждающей значимые по делу полномочия управления.

При таких обстоятельствах непредставление администрацией в УФАС запрошенных документов образует нарушение статьи 25 Закона N 135-ФЗ.

Поскольку реализация управлением законных полномочий обусловлена проведением мониторинга с целью выявления нарушений именно антимонопольного (а не земельного) законодательства, апелляционный суд сделал обоснованный вывод об отсутствии правовых и фактических оснований для удовлетворения заявленных требований.

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемого постановления не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 286, 287 (пункт 1 часть 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 28.04.2008 по делу N А21-7425/07 оставить без изменения, а кассационную жалобу Администрации муниципального образования "Балтийский городской округ" - без удовлетворения.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко

Л.Б. Мунтян