Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 18 сентября 2008 г. N А26-662/2008 Заявление ОАО о признании незаконным и отмене постановления УФРС о привлечении к административной ответственности за нарушение санитарно-эпидемиологических требований удовлетворено, поскольку нарушение процессуальных прав и гарантий ООО, выразившееся в составлении протокола без участия законного представителя ОАО, при производстве по делу об административном правонарушении носит существенный, неустранимый характер, вывод судов о незаконности оспариваемого постановления УФРС обоснован

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 18 сентября 2008 г. N А26-662/2008

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Михайловской Е.А., судей Бухарцева С.Н., Матлиной Е.О.,

при участии от открытого акционерного общества "Российские железные дороги" Салихова Н.С. (доверенность от 02.08.2007), Осколкова И.Н. (доверенность от 02.08.2007),

рассмотрев 16.09.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Октябрьского территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту на решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.03.2008 (судья Лазарев А.Ю.) и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2008 (судьи Борисова Г.В., Фокина Е.А., Шульга Л.А.) по делу N А26-662/2008,

установил:

Открытое акционерное общество "Российские железные дороги" (далее - Общество) обратилось в Арбитражный суд Республики Карелия с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Октябрьского территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту (далее - Управление) от 23.01.2008 N 01 о привлечении Общества к административной ответственности, предусмотренной статьей 6.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ).

Решением суда от 28.03.2008, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 26.05.2008, заявление удовлетворено.

В кассационной жалобе Управление, ссылаясь на нарушение норм материального и процессуального права, просит отменить принятые судебные акты, в удовлетворении заявления отказать. Податель жалобы не согласен с выводом судов о наличии существенных нарушений, допущенных Управлением при привлечении Общества к административной ответственности. По мнению подателя жалобы, Общество было надлежащим образом извещено о времени и месте составления протокола об административном правонарушении, что подтверждается уведомлением о назначении времени и места составления протокола, на котором имеется отметка Общества о его получении. Также Общество было надлежащим образом извещено о времени и месте рассмотрения административного дела, однако доверенность, представленная юрисконсультом Общества Багировой А.В., исключала возможность ее участие в рассмотрении дела. Участие Багировой А.В. возможно лишь при предъявлении ею доверенности на участие в конкретном административном деле.

В судебном заседании представители Общества возражали против удовлетворения жалобы.

Управление извещено надлежащим образом о времени и месте слушания дела, однако представителей в судебное заседание не направило, что в соответствии с частью 3 статьи 284 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее - АПК РФ) не является препятствием для рассмотрения дела.

Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, 28.12.2008 в рамках мероприятий по контролю за соблюдением Обществом санитарного законодательства были выявлены нарушения Санитарных правил по организации пассажирских перевозок на железнодорожном транспорте СП 2.5.1198-03, утвержденных постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 04.03.2003 N 12 (далее - СП 2.5.1198-03), выразившиеся в некачественном оказании услуг по перевозке пассажиров на маршруте "Петрозаводск - Санкт-Петербург". В результате проверки установлено, что состав пассажирского поезда N 99 сообщением "Петрозаводск - Санкт-Петербург" отправлением 28.12.2007 в 12 час. 40 мин. по состоянию на 10 час. 30 мин. не подготовлен в рейс, а именно: выявлено неудовлетворительное санитарное содержание вагонов. Часть выявленных недостатков Обществом устранена. Вместе с тем пассажирский состав отправлен в рейс с выявленными дефектами в части низкого температурного режима в вагонах (от +9 до +17). По мнению Управления, Общество нарушило статьи 2, 11, 24, 29 и 39 Федерального закона от 30.03.1999 года N 52-ФЗ , "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" (далее - Закон N 52-ФЗ) и пункты 5.1.55, 5.1.60, 5.1.65, 5.1.70 и 5.1.72 СП 2.5.1198-03. Результаты проверки зафиксированы в акте от 28.12.2007.

Управление 10.01.2008 составило протокол об административном правонарушении N 01. Постановлением от 23.01.2008 N 01 Общество привлечено к административной ответственности, предусмотренной статьей 6.4 КоАП РФ, в виде взыскания 20 000 руб. штрафа.

Общество оспорило постановление Управления в арбитражный суд.

Суды, удовлетворяя заявление, сделали вывод о наличии существенных процессуальных правонарушений, допущенных Управлением при привлечении Общества к административной ответственности, которые явились самостоятельным основанием для признания спорного постановления незаконным и его отмены.

Кассационная инстанция не находит оснований для отмены обжалуемых судебных актов.

Статьей 6.4 КоАП РФ предусмотрена административная ответственность за нарушение санитарно-эпидемиологических требований к эксплуатации жилых и общественных помещений, зданий, сооружений и транспорта.

Объективную сторону правонарушения составляют противоправные действия, выразившиеся в нарушении лицами, эксплуатирующими жилые и общественные помещения, здания, сооружения, либо транспорт, санитарно-эпидемиологических требований.

Данная норма носит бланкетный (отсылочный) характер, вследствие чего привлечение к ответственности по статье 6.4 КоАП РФ возможно лишь при установлении нарушения правовых норм, предусмотренных иными нормативными актами.

Статьей 24 Закона N 52-ФЗ предусмотрено, что при эксплуатации производственных, общественных помещений, зданий, сооружений, оборудования и транспорта должны осуществляться санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия и обеспечиваться безопасные для человека условия труда, быта и отдыха в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

В соответствии со статьей 3 Закона N 52-ФЗ законодательство в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из настоящего Федерального закона, других федеральных законов, а также принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Под государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами в силу статьи 1 Закона N 52-ФЗ понимаются нормативные правовые акты, устанавливающие санитарно-эпидемиологические требования (в том числе критерии безопасности и (или) безвредности факторов среды обитания для человека, гигиенические и иные нормативы), несоблюдение которых создает угрозу жизни или здоровью человека, а также угрозу возникновения и распространения заболеваний. Согласно статье 29 Закона N 52-ФЗ в целях предупреждения возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений) должны своевременно и в полном объеме проводиться предусмотренные санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации санитарно-противоэпидемические (профилактические) мероприятия.

В статье 11 Закона N 52-ФЗ указывается, что в обязанности юридических лиц входит выполнение требований санитарного законодательства.

Согласно статье 39 Закона N 52-ФЗ на территории Российской Федерации действуют федеральные санитарные правила, утвержденные и введенные в действие федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный санитарно-эпидемиологический надзор в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Во исполнение Закона N 52-ФЗ, а также Положения о государственном санитарно-эпидемиологическом нормировании, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 24.07.2000 N 554, разработаны СП 2.5.1198-03, которые являются обязательными для всех юридических и физических лиц, осуществляющих деятельность, связанную с обеспечением пассажирских перевозок. СП 2.5.1198-03 (пункты 5.1.55, 5.1.65, 5.1.67, 5.1.70, 5.1.72) предусмотрено следующее: в пунктах формирования пассажирских поездов проводится полная подготовка и экипировка вагонов; отправляющиеся в рейс пассажирские вагоны должны быть заправлены водой и обеспечены топливом; перед подачей состава на посадку (в зимнее и переходное время года) температура воздуха в вагонах должна поддерживаться на уровне +22 +/-2 град. С; запрещается включение в схему поезда пассажирских вагонов, имеющих: неисправности систем холодного и горячего водоснабжения, отопления, вентиляции, электроосвещения, холодильных установок, спускных механизмов в туалетах; помещения в неудовлетворительном санитарном состоянии (вагоны с вышеуказанными недостатками подлежат отцепке в пунктах формирования, запрещается проезд в них из пунктов оборота); подготовленный в рейс состав за 2 часа до подачи под посадку пассажиров принимается постоянно действующей комиссией (далее - ПДК), в состав которой в обязательном порядке входит представитель органов Госсанэпиднадзора на железнодорожном транспорте. Все выявленные при проверке дефекты немедленно должны быть устранены, а результаты проверки занесены в книгу работы ПДК с обязательной росписью всех Органов комиссии. Отправка состава производится после разрешительной записи работника госсанэпидслужбы в книге работы ПДК и журнале ВУ-14.

Исследовав и оценив материалы дела с учетом положений статьи 71 АПК РФ, суды пришли к выводу, что в действиях Общества содержится состав вменяемого административного правонарушения. Данный вывод судов не оспаривается обществом.

Вместе с тем суды сделали правильный вывод относительно неправомерного допуска к рассмотрению административного дела представителя Общества Багировой А.В.

В силу пункта 10 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" нарушение административным органом при производстве по делу об административном правонарушении процессуальных требований, установленных кодексом об административных правонарушениях, является основанием для признания незаконным и отмены оспариваемого постановления административного органа (часть 2 статьи 211 АПК РФ) при условии, если указанные нарушения носят существенный характер и не позволяют или не позволили всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело.

В соответствии с частями 1 и 2 статьи 25.1 КоАП РФ лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, вправе ознакомиться со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять ' доказательства, заявлять ходатайства и отводы, пользоваться юридической помощью защитника, а также иными процессуальными правами в соответствии с настоящим кодексом. Дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения.

В соответствии со статьей 25.5 КоАП РФ для оказания юридической помощи лицу, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в производстве по делу об административном правонарушении может участвовать защитник, а для оказания юридической помощи потерпевшему представитель (часть 1). В качестве защитника или представителя к участию в производстве по делу об административном правонарушении допускается адвокат или иное лицо (часть 2). Полномочия адвоката удостоверяются ордером, выданным соответствующим адвокатским образованием. Полномочия иного лица, оказывающего юридическую помощь, удостоверяются доверенностью, оформленной в соответствии с законом (часть 3). Защитник и представитель допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента возбуждения дела об административном правонарушении (часть 4). Защитник и представитель, допущенные к участию в производстве по делу об административном правонарушении, вправе знакомиться со всеми материалами дела, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы, участвовать в рассмотрении дела, обжаловать применение мер обеспечения производства по делу, постановление по делу, пользоваться иными процессуальными правами в соответствии с настоящим Кодексом (часть 5).

Из пункта 24 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 02.06.2004 N 10 "О некоторых вопросах, возникших в судебной практике при рассмотрении дел об административных правонарушениях" следует, что в целях Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях законными представителями юридического лица являются его руководитель, а также иное лицо, признанное в соответствии с законом или учредительными документами органом юридического лица (часть 2 статьи 25.4 КоАП РФ). Вместе с тем Кодекс об административных правонарушениях допускает возможность участия в рассмотрении дела об административном правонарушении лица, действующего на основании доверенности, выданной надлежаще извещенным законным представителем, в качестве защитника. Такие лица допускаются к участию в производстве по делу об административном правонарушении с момента составления протокола об административном правонарушении и пользуются всеми процессуальными правами лица, в отношении которого ведется такое производство, включая предусмотренное частью 4 статьи 28.2 КоАП РФ право на представление объяснений и замечаний по содержанию протокола.

Из материалов дела следует и Обществом не оспаривается, что о месте и времени рассмотрения административного дела оно был извещено надлежащим образом. Это подтверждается отметкой на сопроводительном письме от 10.01.2008 N 08 к определению о назначении времени и места рассмотрения административного дела (л.д. 55).

Однако Управление не допустило к участию в рассмотрении административного дела 23.01.2008 представителя Общества Багирову А.В., действовавшую на основании доверенности от 01.11.2007 N РДОПЮ-32/48, выданной в порядке передоверия (л.д. 51).

Доверенность от 01.11.2007 N РДОПЮ-32/48 выдана Обществом, нотариально удостоверена и отвечает требованиям статей 185, 187 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Из текста доверенности видно, что Общество уполномочило Багирову А.В. участвовать в производстве по делам об административных правонарушениях в качестве представителя Общества или защитника с правом совершения всех процессуальных действий, предусмотренных статьей 25.5 КоАП РФ.

При таких обстоятельствах у Управления не имелось оснований для отказа в допуске представителя Общества Багировой А.В. к рассмотрению административного дела. Данные действия административного органа нельзя признать правомерными, поскольку они лишили Общество гарантий защиты прав, предоставленных ему законодательством при привлечении к административной, ответственности, и не позволили объективно рассмотреть дело об административном правонарушении.

Следовательно, судебные инстанции пришли к правильному выводу, что допущенное Управлением при рассмотрении дела нарушение является существенным нарушением порядка привлечения Общества к административной ответственности.

Кроме того, статьей 28.2 КоАП РФ предусмотрено составление протокола об административном правонарушении с участием законного представителя привлекаемого к административной ответственности юридического лица.

По смыслу статьи 28.2 КоАП РФ административный орган обязан предоставить привлекаемому к административной ответственности лицу возможность реализовать гарантии защиты, предусмотренные названной нормой Кодекса, а именно известить его о месте и времени составления протокола об административном правонарушении.

При выявлении в ходе рассмотрения дела факта составления протокола в отсутствие лица, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, надлежит выяснить, было ли данному лицу сообщено о дате и времени составления протокола, уведомило ли оно административный орган о невозможности прибытия, являются ли причины неявки уважительными.

Из материалов дела следует, что протокол об административном правонарушении составлен без участия законного представителя Общества.

Суд апелляционной инстанции установил, что уведомление о времени и месте составления протокола было направлено Обществу только по юридическому адресу: город Москва, ул. Новая Басманная, дом 2 и получено адресатом согласно штампу 09.01.2008 (л.д. 50). Согласно указанному уведомлению Общество приглашалось на составление протокола 10.01.2008 к 10.00 по месту нахождения Управления, расположенного по адресу: город Петрозаводск, ул. Шотмана, дом 48.

С учетом ограниченного временного периода, предоставленного Обществу для прибытия в город Петрозаводск, кассационная инстанция поддерживает вывод апелляционного суда о нарушении прав Общества и лишении его возможности направить своевременно своего представителя для защиты своих интересов при составлении протокола об административном правонарушении.

Поскольку нарушение процессуальных прав и гарантий Общества при производстве по делу об административном правонарушении носит существенный, неустранимый характер, вывод судов о незаконности оспариваемого постановления Управления обоснован.

Обжалуемые судебные акты соответствуют нормам материального и процессуального права, оснований для их отмены не имеется.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьей 286, пунктом 1 части 1 статьи 287 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

. постановил:

решение Арбитражного суда Республики Карелия от 28.03.2008 и постановление Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 26.05.2008 по делу N А26-662/2008 оставить' без изменения, а кассационную жалобу Октябрьского территориального отдела Управления Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по железнодорожному транспорту - без удовлетворения.

Председательствующий

Е.А. Михайловская

Судьи

С.Н. Бухарцев

Е.О. Матлина