Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 23 ноября 2022 г. по делу N 8а-19932/2022[88а-20768/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

Председательствующего: Зеленского А.В, Судей: Корнюшенкова Г.В, Бельмас Н.А, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Правительства Калининградской области на решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года по административному делу N 3а-174/2021 по административному исковому заявлению Ершова С. Э. к Правительству Калининградской области об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 годаN 166).

Заслушав доклад судьи Бельмас Н.А, выслушав пояснения представителя Правительства Калининградской области Ижутиной B.C, поддержавшей доводы кассационной жалобы, пояснения представителей Ершова С.Э. Березиной Е.Н, возражавших против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора Поповой Е.В. полагавшей, что судебные акты не подлежат отмене, судебная коллегия

установила:

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 годаN 166 "О внесении изменений в генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" утвержден в новой редакции.

Постановление подписано Губернатором Калининградской области, текст постановления в полном объеме размещен на официальном интернет- портале правовой информации http://pravo.gov.ru 2 апреля 2021 года.

Ершов С.Э, являясь с 28 августа 2020 года арендатором земельных участков с кадастровыми номерами N площадью по "данные изъяты". каждый, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения (земельные участки домов отдыха и пансионата), расположенных на ул. Берлинская в г. Зеленоградске Калининградской области, обратился в Калининградский областной суд с административным иском к Правительству Калининградской области об оспаривании в части Генерального плана муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166), ссылаясь на то, что указанным нормативным правовым актом принадлежащие ему земельные участки без достаточных на то оснований отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), которая не предназначена для размещения объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, вследствие чего использование арендуемых земельных участков по их назначению невозможно.

В обоснование заявленных требований административный истец указывал, что по данным публичной кадастровой карты на улице Берлинской в г. Зеленоградске (ранее - пос. Малиновка Зеленоградского района) расположены 52 земельных участка, из которых 1 участок предназначен под дорогу и 51 участок - под строительство объектов рекреационного и лечебно-оздоровительного назначения, при этом на 5 земельных участках возведены объекты капитального строительства, а само по себе наличие на рассматриваемой территории многолетних зеленых насаждений не является безусловным основанием для отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территории общего пользования.

Указал, что земельные участки с кадастровыми номерами N полностью располагаются во второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения г. Зеленоградск, границы которого установлены постановлением Правительства РФ от 22 февраля 2018 года N 188 "Об установлении границ и режимов округов горно - санитарной охраны курортов федерального значения Светлогорск - Отрадное и Зеленоградск, внесении изменений в отдельные постановления Совета Министров РСФСР и признании утратившими силу отдельных постановлений Правительства Российской Федерации" и внесены в ЕГРН, в связи с чем дополнительное отображение границ самого курорта (помимо границ округов санитарной охраны курорта) является излишним. В соответствии с документами территориального планирования, действовавшими до принятия оспариваемого правового акта, названные земельные участки были включены в границы города Зеленоградска и отнесены к функциональным зонам, в которых допускалось размещение объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения.

Кроме того, согласно карте зон с особыми условиями использования территории, в составе оспариваемого Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами N и N отнесены к территории лечебно-оздоровительной местности, курорту федерального значения, а также к территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам. По мнению административного истца, отображение этих зон с особыми условиями использования не основано на законе, поскольку такие зоны с особыми условиями использования территорий не предусмотрены ни пунктом 4 части 1 ГрК РФ, ни статьей 105 ЗК РФ.

С учетом изложенного Ершов С.Э. просил признать недействующим и не подлежащим применению Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166).в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), а также в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории зоны особо охраняемой территории федерального значения - лечебно-оздоровительная местность, курорт; территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам.

Определением суда от 23 декабря 2021 года принят отказ административного истца от требования о признании недействующим и не подлежащим применению оспариваемого Генерального плана в части отображения на карте зон с особыми условиями использования территории "территории, подверженной опасным геологическим и гидрологическим процессам" в границах земельных участков с кадастровыми номерами N и N.

Решением Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года, административный иск удовлетворен частично.

Признан не действующим и не подлежащим применению со дня вступления настоящего решения в законную силу Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" (в редакции постановления Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166) в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N и N к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)". В остальной части в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе, поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 29 сентября 2022 года представитель заявителя просит об отмене судебных актов и вынесении нового решения об отказе в удовлетворении требований, ссылаясь на неправильное применение судами норм материального права, несоответствие выводов суда обстоятельствам дела. Указали, что земельные участки с кадастровыми номерами N и N по сведениям Рослесхоза относятся к землям лесного фонда, ввиду чего, до внесения соответствующих изменений в государственный лесной реестр правомерно были отнесены Генеральным планом к функциональной зоне "зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

В возражениях на кассационную жалобу прокуратура Калининградской области, Ершов С.Э, просят оставить судебные акты без изменения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

На основании статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких обстоятельств судом не установлено.

Законодательство о градостроительной деятельности и изданные в соответствии с ним нормативные правовые акты основываются, в том числе, на принципах обеспечения комплексного и устойчивого развития территории на основе территориального планирования, градостроительного зонирования и планировки территории, сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий (статья 2 ГрК РФ).

Устойчивое развитие территорий заключается в обеспечении при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений (пункт 3 статьи 1 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Согласно статье 23 ГрК РФ генеральный план содержит, помимо иных сведений и документов, карту функциональных зон, их границы и описание (пункт 4 части 3, пункт 3 части 5), параметры функциональных зон в составе положения о территориальном планировании (пункт 2 части 4).

Правообладатели земельных участков и объектов капитального строительства, если их права и законные интересы нарушаются или могут быть нарушены в результате утверждения генерального плана, вправе оспорить генеральный план в судебном порядке (часть 15 статьи 24 ГрК РФ).

В силу части 17 статьи 24 ГрК РФ внесение изменений в генеральный план осуществляется в соответствии с настоящей статьей и статьями 9 и 25 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Постановлением Правительства Калининградской области от 31 марта 2021 года N 166 утвержден Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ" в новой редакции, в соответствии с которым, земельные участки с кадастровыми номерами 39:05:010326:140 и 39:05:010326:141 отнесены к функциональной зоне "Зона озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Согласно ч. 1 ст.7, п.25 ч.1 ст. 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительный орган городского округа принимает муниципальные правовые акты.

Проанализировав положения ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона от 6.10. 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации", ч. 6.1 ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184 - ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", пп.2 п. 1 ст.1 Закона Калининградской области от 30.11.2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области", Уставной закон Калининградской области от 12.10.2011 года N 42 "О Правительстве Калининградской области", суды правомерно пришли к выводу о том, что оспариваемое Постановление N 166 принято в пределах предоставленных полномочий, с соблюдением порядка принятия данного нормативного правового акта, введения его в действие, в том числе правил опубликования. Спор по данным обстоятельствам между сторонами отсутствует.

Как установлено судами и следует из материалов дела, что 27 января 2014 года на кадастровый учет был поставлен земельный участок с кадастровым номером N пл. "данные изъяты", категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения, местоположение: Калининградская область, г.Зеленоградск, пос.Малиновка, отнесен ко второй зоне округа санитарной охраны курорта федерального значения Зеленоградск.

4 июля 2014 года между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключен договор аренды указанного земельного участка сроком на 10 лет, который зарегистрирован в ЕГРН 28 июля 2014 года.

Постановлением администрации муниципального образования от 5 февраля 2015 года N 116 утверждена схема расположения земельных участков на кадастровой карте территории, которой предусмотрено образование 54 самостоятельных земельных; участков.

В последующем были образованы и поставлены на кадастровый учет 54 земельных участка с кадастровыми номерами N - N с установлением категории - земли населенных пунктов, разрешенного использования 53 участков различной площади, соответствующего разрешенному использованию исходного участка, и 1 земельный участок под проход, проезд.

31 марта 2015 года исходный земельный участок снят с кадастрового учета.

Помимо прочих, 16 февраля 2015 года поставлены на кадастровый учет земельные участки с кадастровыми номерами N и N, категория - земли населенных пунктов, разрешенное использование - под строительство объектов рекреационного и лечебно - оздоровительного назначения, образованные из земельного участка с кадастровым номером N.

27 февраля 2015 года между администрацией муниципального образования и ООО "Империя" заключено соглашение N N о внесении изменений в договор аренды земельного участка, которым изменен предмет договора с указанием о предоставлении в аренду ООО "Империя" земельных участков с кадастровыми номерами N - N, образованных из земельного участка с кадастровым номером N

В марте 2015 года зарегистрировано право собственности муниципального образования "Зеленоградский район" на образованные земельные участки.

В последующем ООО "Империя" были переданы права и обязательства арендатора иным лицам.

По соглашениям от 25 августа 2020 года права и обязанности арендатора в отношении земельных участков с кадастровыми номерами N и N переданы Ершову С.Э.

На период образования исходного земельного участка с кадастровым номером N, а также образованных из него земельных участков с кадастровыми номерами N и N действовал Закон Калининградской области от 18 февраля 2005 года N 501 "О наделении муниципального образования "Зеленоградский район" статусом муниципального района и об установлении границ и наделении соответствующим статусом муниципальных образований, находящихся на его территории".

В соответствии с названным Законом области в составе Зеленоградского муниципального района, помимо иных поселений, было образовано муниципальное образование "Зеленоградское городское поселение", в пределах которого были расположены перечисленные выше земельные участки.

Генеральным планом муниципального образования "Зеленоградское городское поселение", утвержденным решением городского совета депутатов муниципального образования "Зеленоградское городское поселение" от 17 октября 2012 года N 157, рассматриваемая территория была включена в границы населенных пунктов и отнесена к функциональной зоне "Гостиницы и гостиничные комплексы".

Удовлетворяя заявленные требования, суд первой инстанции, с выводами которого согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что достаточных оснований для принятия оспариваемого Генерального плана, в соответствии с которым спорные участки были отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), у Правительства Калининградской области не имелось.

Судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции соглашается с выводами судов первой и апелляционной инстанций.

Обосновывая градостроительное решение об изменении функциональной зоны, административный ответчик как, в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций указывал, что оно было обусловлено полученной при согласовании проекта Генерального плана информацией о выявленном пересечении земель лесного фонда с землями населенных пунктов, так как Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) 16.11.2020 года, отказывая в согласовании проекта решения о внесении изменений в Генеральный план городского округа, указало на пересечение земель лесного фонда с землями населенных пунктов площадью 358, 2 га, в том числе на территории национального парка "Куршская коса" площадью 345, 4 га (в районе "адрес"), а также на территории вдоль побережья Балтийского моря за пределами национального парка "Куршская коса", включая территорию общей площадью 12, 3 га около города Зеленоградска, расположенную в границах "адрес" лесничества по сведениям Рослесхоза и отнесенную генеральным планом муниципального образования к землям населенных пунктов..

Судами установлено, что на основании материалов лесоустройства 2002 года в государственный лесной реестр были внесены сведения об отнесении земельных участков с кадастровыми номерами N и N, расположенных в квартале N 3 Романовского участкового лесничества Калининградского лесничества на землях государственного лесного фонда, к землям лесного фонда и к категории защитных лесов.

Впоследствии, в 2017 году было выполнено актуальное лесоустройство Калининградского лесничества, которым было предусмотрено значительное изменение границ лесничества, в том числе в границах особо охраняемой природной территории - национального парка "Куршская коса". Материалами лесоустройства 2017 года было установлено, что часть земель, учтенных в государственном лесном реестре в качестве земель лесного фонда, в том числе на территории государственного национального парка "Куршская коса" и за его пределами вдоль побережья Балтийского моря, не отображена как включенная в границы Калининградского лесничества.

При этом, соответствующие материалы лесоустройства направлены Министерством природных ресурсов и экологии Калининградской области в ФГБУ "Рослесинфорг", являющееся подведомственным Рослесхозу учреждением, к полномочиям которого, помимо прочих, отнесено осуществление государственной инвентаризации лесов, обобщение документированной информации, содержащейся в государственном лесном реестре, только в 2021 году.

В этой связи материалы лесоустройства 2017 года без достаточных на то оснований не учитывались Рослесхозом и Минприроды на стадии согласования проекта решения о внесении изменений в генеральным план муниципального образования "Зеленоградский городской округ", что повлекло за собой не согласование Рослесхозом и Минприроды России проекта решения о внесении изменений в Генеральный план муниципального образования "Зеленоградский городской округ".

Правительство Калининградской области, включив спорные участки в границы населенного пункта, изменило их функциональную зону на "Зону озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса)".

Однако органы государственной власти при изменении правового регулирования не могут действовать произвольно без объективного и разумного обоснования, должны соблюдать баланс частных и публичных интересов, конституционные принципы справедливости, равенства, соразмерности, которые, как указывал в своих решениях Конституционный Суд Российской Федерации, предполагают сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм.

В силу пункта 5.4 Методических рекомендаций N 244 подготовку проекта генерального плана следует осуществлять на основании сведений о состоянии территории, ее использовании, об ограничениях ее использования, содержащихся в государственных кадастрах, фондах, реестрах, иных государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах.

Судами установлено, на основании представленных материалов, что на карте - схеме административного деления территории Калининградской области с указанием лесничеств (лесопарков), лесорастительных зон, лесных районов, спорная территория обозначена как прочие земли, не входящие в состав участкового лесничества.

Таким образом, в рассматриваемом случае имело место противоречие сведений о категории названных земельных участков, содержащихся в Едином государственном реестре недвижимости, правоустанавливающих документах на земельные участки, Лесном плане Калининградской области, с одной стороны, и государственном лесном реестре, с другой стороны.

При таких обстоятельствах, суды правомерно пришли к выводу о том, что при принятии оспариваемого Генерального плана спорные участки без достаточных на то оснований были отнесены к функциональной зоне озелененных территорий общего пользования (лесопарки, парки, сады, скверы, бульвары, городские леса), ввиду чего принятое административным ответчиком градостроительное решение об изменении функциональной зоны признано необоснованным.

Доводы кассационной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой и апелляционной инстанций, они были предметом рассмотрения судов, им дана надлежащая правовая оценка и на правильность вынесенного решения, постановленного в соответствии с законом, не влияют и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены решения суда и апелляционного определения, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судами первой и апелляционной инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами первой и апелляционной инстанций при разрешении дела.

Вопреки утверждениям кассационной жалобы, суды дали надлежащую оценку всем юридически значимым обстоятельствам по делу, неправильного применения норм материального права, нарушений норм процессуального права, которые бы влекли отмену судебного акта, по настоящему административному делу не допущено.

Учитывая изложенного, судебная коллегия Третьего кассационного суда общей юрисдикции оснований для отмены обжалуемых судебных актов по доводам кассационной жалобы не находит.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года по административному делу N 3а-174/2021 - оставить без изменения, кассационную жалобу Правительства Калининградской области - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 23 декабря 2021 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 26 мая 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 02 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи