Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-22909/2022[88а-22394/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Зеленского А.М, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе Загребиной И. П. на решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 29 сентября 2022 года по административному делу N 2а-106/2022 по административному исковому заявлению Загребиной И.П. к Комитету по охране объектов культурного наследия Псковской области о признании незаконным отказа в согласовании строительства жилого дома и об обязании согласовать строительство.

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя Загребиной И.П. - Хлебникова П.С, поддержавшего доводы кассационной жалобы, возражения против кассационной жалобы представителей Комитета по охране объектов культурного наследия Псковской области - Смирновой И.В, Левина Д.Н, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Загребина И.П. обратилась в Пушкиногорский районный суд Псковской области с административным исковым заявлением к Комитету по охране объектов культурного наследия Псковской области (далее также - Комитет) о признании незаконным отказа в согласовании строительства жилого дома и обязании согласовать представленный проект строительства.

В обоснование заявленных требований указано, что Загребина И.П. является собственником земельного участка площадью 800 кв. м по адресу: "адрес", "адрес"", "адрес", с кадастровым номером N, из земель населенных пунктов, с видом разрешенного использования "для ведения личного подсобного хозяйства".

2 июля 2021 года от Администрации Пушкиногорского района Псковской области ею получено уведомление о соответствии указанных в ее уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке.

При направлении Загребиной И.П. заявления в Комитет с приложением измененного эскизного проекта административным ответчиком было отказано в согласовании проекта строительства по мотивам несоответствия его стилистики сложившейся исторической застройке. При повторном обращении 21 октября 2021 года с приложением доработанного эскизного проекта 30 ноября 2021 года административным тветчиком было отказано в согласовании проекта с указанием на недопустимость возведения жилого дома на земельном участке в связи с нахождением участка вне исторически сложившейся линии застройки.

Также административным истцом указано, что исходя из положений приказа Министерства культуры Российской Федерации от 19 февраля 2014 года N 303, на ее участок распространяется режим "Р-0" характера использования, ограничений и требований к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству территории объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством А.С. Пушкина в селе Михайловском и его окрестностях в Пушкиногорском районе Псковской области". Этот режим позволяет осуществлять строительство объектов капитального строительства при согласовании с уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия, в связи с чем отказ административного ответчика с указанием на принципиальную недопустимость строительства является незаконным.

Кроме того, указывает, что ограничения и обременения земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости не зарегистрированы, Комитетом нарушены требования пункта 11 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации о том, что в уведомлении о несоответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве параметров объекта индивидуального жилищного строительства и (или) недопустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства должны содержаться все основания направления застройщику такого уведомления, тогда как в данном случае первично административным ответчиком была согласована принципиальная возможность размещения объекта.

Решением Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 июня 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 29 сентября 2022 года, Загребиной И.П. в удовлетворении административного иска отказано.

В кассационной жалобе Загребиной И.П. на решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 29 сентября 2022 года, поданной через суд первой инстанции 19 октября 2022 года, поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 10 ноября 2022 года, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений, как незаконных, и принятии нового судебного решения об удовлетворении заявленных административным истцом требований.

Относительно кассационной жалобы Загребиной И.П. Комитетом по охране объектов культурного наследия Псковской области представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, возражений на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации регулирует Федеральный закон от 25 июня 2002 года N 73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", который направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры.

Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" к объектам культурного наследия отнесены достопримечательные места - творения, созданные человеком, или совместные творения человека и природы, в том числе места традиционного бытования народных художественных промыслов; центры исторических поселений или фрагменты градостроительной планировки и застройки; памятные места, культурные и природные ландшафты, связанные с историей формирования народов и иных этнических общностей на территории Российской Федерации, историческими (в том числе военными) событиями, жизнью выдающихся исторических личностей; объекты археологического наследия; места совершения религиозных обрядов; места захоронений жертв массовых репрессий; религиозно-исторические места (абзац четвертый пункта 5 статьи 3).

На основании подпункта 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" на территории достопримечательного места разрешаются работы по сохранению памятников и ансамблей, находящихся в границах территории достопримечательного места, работы, направленные на обеспечение сохранности особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению; строительство объектов капитального строительства в целях воссоздания утраченной градостроительной среды; осуществление ограниченного строительства, капитального ремонта и реконструкции объектов капитального строительства при условии сохранения особенностей достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и подлежащих обязательному сохранению.

К полномочиям федерального органа исполнительной власти, уполномоченного Правительством Российской Федерации в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия, относится принятие решений о включении объекта культурного наследия в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации (подпункт 11 пункта 1, пункт 2 статьи 9, подпункт 1 пункта 7 статьи 18) и утверждение его границ (пункт 5 статьи 3.1), установление требований к осуществлению деятельности в границах территории достопримечательного места, требований к градостроительному регламенту в границах территории достопримечательного места федерального значения (подпункт 1 пункта 3 статьи 5.1), государственная охрана объектов культурного наследия федерального значения, перечень которых утверждается Правительством Российской Федерации (подпункт 6 пункта 1 статьи 9), а также осуществление федерального государственного контроля (надзора) в области охраны объектов культурного наследия в отношении отдельных объектов культурного наследия федерального значения, включенных в данный перечень (подпункт 13 пункта 1 статьи 9).

Соответствующим федеральным органом, исходя из Положения о Министерстве культуры Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 20 июля 2011 года N 590, является Министерство культуры Российской Федерации.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 декабря 2013 года N 1985 утвержден предмет охраны объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством А.С. Пушкина в селе Михайловском и его окрестностях в Пушкиногорском районе Псковской области" (далее также - Достопримечательное место), принятого на государственную охрану распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 апреля 2013 года N 714-р.

Достопримечательное место, границы территории которого утверждены приказом Государственного комитета Псковской области по культуре от 3 июля 2013 года N 314, зарегистрировано в едином государственном реестре объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации за регистрационным номером N.

Приказом Министерства культуры Российской Федерации от 19 февраля 2014 года N 303 утверждены характер использования, ограничения и требования к хозяйственной деятельности, проектированию и строительству территории объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место, связанное с жизнью и творчеством А.С. Пушкина в селе Михайловском и его окрестностях в "адрес"" (приложение N 1) и его карта (схема) (приложение N 2).

Достопримечательное место не включено в утвержденный распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 июня 2009 года N 759-р перечень отдельных объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России.

Соответственно, на основании подпунктов 2 и 3 пункта 1 статьи 9.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" полномочия Российской Федерации по государственной охране данного объекта культурного наследия федерального значения в соответствии со статьей 33 указанного Федерального закона, за исключением полномочий по установленному кругу вопросов государственной охраны, и федеральный государственный контроль (надзор) в области охраны данного объекта переданы органам государственной власти Псковской области.

Как следует из материалов дела и установлено судами, Загребиной И.П. на праве собственности по договору купли-продажи от 13 апреля 2021 года принадлежит земельный участок с кадастровым номером N, площадью 800 кв. м, расположенный по адресу: "адрес", "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для ведения личного подсобного хозяйства. Право собственности Загребиной И.П. зарегистрировано в установленном законом порядке 3 июня 2021 года, ограничения и обременения не зарегистрированы.

В соответствии с приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 декабря 2013 года N 1985 в предмет охраны Достопримечательного места входят исторически ценная система планировки и застройка, исторические красные линии и линии застройки, ритм и модуль застройки в деревнях Воронин, Дедовцы, Зимари, петровское, Кириллово, Гайки, Бугрово, Луговка, Шаробыки, Подборье, Березово, Глазки; исторический масштаб зданий, пропорциональные соотношения между отдельными заданиями, группами зданий, свободными и застроенными пространствами.

Характером использования, ограничениями и требованиями, утвержденными приказом Министерства культуры Российской Федерации от 19 февраля 2014 года N 303, в части режима зоны "Р-0" в границах территории населенных пунктов Достопримечательного места допускается: пунктом 5.1.2 - строительство, реконструкция и эксплуатация объектов капитального строительства и временных построек по согласованию с уполномоченным органом охраны объектов культурного наследия; пунктом 5.1.5 - сохранение общей планировочной структуры деревни (принцип организации уличного фронта застройки).

Пунктом 3.37 Положения о Комитете по охране объектов культурного наследия Псковской области, утвержденным постановлением Администрации Псковской области от 1 ноября 2013 года N 510, на Комитет возложено осуществление в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 9.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" полномочий Российской Федерации в области государственной охраны объектов культурного наследия федерального значения, за исключением отдельных объектов культурного наследия, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

С учетом изложенного суды правомерно пришли к выводу, что в полномочия Комитета входит согласование строительства объектов капитального строительства на территории Достопримечательного места в соответствии режимом "Р-0", установленным приказом Министерства культуры Российской Федерации от 19 февраля 2014 года N 303.

Законодательством Российской Федерации, законодательством Псковской области какой-либо порядок рассмотрения органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, заявлений о согласовании строительства на территории достопримечательных мест не установлен, форма согласования, отказа в согласовании не утверждена.

Судами установлено, что земельный участок административного истца Загребиной И.П. с кадастровым номером N по адресу: "адрес", "адрес", расположен в пределах территории Достопримечательного места и расположен в зоне режима "Р-0".

На уведомление Загребиной И.П. о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства администрацией Пушкиногорского района Псковской области в ее адрес направлено уведомление о соответствии указанных в уведомлении о планируемом строительстве объекта индивидуального жилищного строительства параметров объекта индивидуального жилищного строительства установленным параметрам и допустимости размещения объекта индивидуального жилищного строительства на земельном участке от 2 июля 2021 года N 173.

Вместе с тем, поскольку земельный участок расположен в пределах территории Достопримечательного места, получение указанного уведомления администрации Пушкиногорского района Псковской области в силу вышеприведенного правового регулирования не исключает необходимости согласования строительства объекта капитального строительства с Комитетом.

При направлении на согласование эскизного проекта планируемого к строительству жилого дома в Комитет по охране объектов культурного наследия Псковской области Загребиной И.П. получено письмо Комитета от 21 сентября 2021 года N КН-09-3448 о несоответствии внешнего облика планируемого объекта предмету охраны Достопримечательного места.

21 октября 2021 года Загребиной И.П. в Комитет направлен для согласования исправленный эскизный проект планируемого к строительству жилого дома.

В дальнейшем Загребиной И.П. получено письмо Комитета от 30 ноября 2021 года N КН-09-4458, в котором указано о недопустимости возведения жилых домов на принадлежащих ей земельных участках, в том числе участке с кадастровым номером N, по причине их нахождения вне исторически сложившейся линии застройки деревни Петровское.

Кроме того, письмом Комитета от 3 декабря 2021 года N КН-09-4536 в адрес Загребиной И.П. на ее обращение от 21 октября 2021 года со ссылкой на акт проверки и уведомление от 30 ноября 2021 года в части выводов о нарушении характера использования территории и предмета охраны Достопримечательного места при строительстве дома на земельном участке с кадастровым номером в части выводов N сообщено о недопустимости такого строительства.

Разрешая административное дело и отказывая Загребиной И.П. в административном иске, суд первой инстанции руководствовался положениями статьи 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации", статьи 17 Закона Псковской области от 10 мая 1999 года N 37-оз "О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Псковской области", с учетом предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место... ", утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 декабря 2013 года N 1895, принимая во внимание историко-культурный опорный план Проекта по определению режимов использования земель и градостроительных регламентов в границе территории проекта достопримечательного места, связанного с пребыванием А.С. Пушкина в Псковской области, подготовленного в декабре 2011 года ООО "РСК "Альфарекон", где указано, что традиционными местными приемами панировки деревень является расположение жилой застройки вдоль дорог ("уличный" фронт застройки), исходя из фактического положения земельного участка административного истца, отделенного от дорог другими участками, что исключает строительство по линии застройки, являющейся предметом охраны, признал оспариваемый отказ Комитета в согласовании законным и обоснованным.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Псковского областного суда с выводами суда первой инстанции согласилась.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было. При установленных обстоятельствах дела нормы материального права применены судами верно.

В силу положений статьи 5 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации отнесены к землям историко-культурного назначения.

Согласно требованиям статьи 17 Закона Псковской области от 10 мая 1999 года N 37-оз "О государственной охране и использовании объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) на территории Псковской области" заказчики строительных работ на землях историко-культурного назначения обязаны согласовать проектирование и проведение указанных работ с органом охраны объектов культурного наследия, которым в данном случае является Комитет.

С учетом предмета охраны объекта культурного наследия федерального значения "Достопримечательное место... ", утвержденного приказом Министерства культуры Российской Федерации от 2 декабря 2013 года N 1895, к предмету охраны указанного объекта отнесены, в том числе, исторически ценная система планировки и застройки, исторические красные линии и линии застройки, ритм и модуль застройки в "адрес".

Судами установлено и доводами кассационной жалобы не опровергается, что участок с кадастровым номером N отделен от улицы и линии застройки вдоль улицы участками N, со всех сторон окружен земельными участками с кадастровыми номерами N, с него отсутствует прямой доступ к землям общего пользования, включая дороги.

Соответственно на участке отсутствует возможность строительства жилого дома с ориентированным фронтально вдоль улицы фасадом.

При установленных обстоятельствах дела вывод судов о том, что планируемое Загребиной И.П. строительство неизбежно исключает сохранение общей планировочной структуры деревни (принцип организации уличного фронта застройки), следует признать обоснованным.

Следовательно, возведение индивидуального жилого дома на указанном участке повлечет нарушение предмета охраны Достопримечательного места и невыполнение при таком строительстве установленного подпунктом 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" обязательного условия его осуществления на территории Достопримечательного места: сохранения особенностей Достопримечательного места, являющихся основаниями для включения его в единый государственный реестр и подлежащих обязательному сохранению.

Доводы кассационной жалобы о принципиальной возможности строительства на территории Достопримечательного места в соответствии с режимом "Р-0", о незаконности или необоснованности оспариваемого отказа Комитета в согласовании строительства применительно к конкретному земельному участку с учетом его вышеуказанного расположения не свидетельствуют.

В подпункте 2 пункта 1 статьи 5.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" закреплен принцип ограниченного строительства на территории достопримечательного места при условии сохранения его особенностей.

Также не свидетельствуют о незаконности оспариваемого отказа в согласовании строительства предыдущие письма Комитета, в которых вышеназванное основание не приведено.

Действительно в ответах Комитета от 2 июля 2021 года в адрес Администрации Пушкиногорского района и от 21 сентября 2021 года в адрес Загребиной И.П. указано исключительно на несоответствие описания внешнего облика объекта индивидуального жилищного строительства режиму "Р-0" и предмету охраны Достопримечательного места, однако строительство в целом этими письмами согласовано не было, а невозможность строительства индивидуального жилого дома на земельном участке ввиду нарушения предмета охраны была установлена при выездной проверке, что в целом подтверждает законность решения Комитета.

Правовых оснований для применения к рассматриваемым правоотношениям требований пункта 11 статьи 51.1 Градостроительного кодекса Российской Федерации не имеется, поскольку указанной нормой Градостроительного кодекса Российской Федерации порядок рассмотрения органом, уполномоченным в области охраны объектов культурного наследия, заявлений о согласовании строительства на территории Достопримечательного места не установлен.

Доводы кассационной жалобы об отсутствии предусмотренных Земельным кодексом Российской Федерации оснований ограничения на строительство не являются основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных Федеральным законом "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации".

В силу абзаца второго пункта 7 статьи 3.1 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" отсутствие сведений о границах территории объекта культурного наследия, об ограничениях использования объекта недвижимого имущества, находящегося в границах территории объекта культурного наследия, в Едином государственном реестре недвижимости также не является основанием для несоблюдения требований к осуществлению деятельности в границах территории объекта культурного наследия, установленных статьей 5.1 указанного Федерального закона.

По смыслу статьи 227 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации для признания незаконными решения, действий (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями необходимо наличие совокупности двух условий - несоответствие оспариваемых решения, действий (бездействия) нормативным правовым актам и нарушение прав, свобод и законных интересов административного истца.

В данном случае совокупности таких обстоятельств по делу судами не установлено.

Юридически значимые обстоятельства по делу определены судами верно, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы по существу аналогичны позиции административного истца в судах первой и апелляционной инстанций, им дана надлежащая правовая оценка, основаниями к отмене обжалуемых судебных постановлений не служат, поскольку не свидетельствуют о нарушениях судами норм материального или процессуального права, которые повлияли на исход дела.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела, а также иное толкование положений законодательства, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 июня 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 29 сентября 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Загребиной И. П. - без удовлетворения.

Решение Пушкиногорского районного суда Псковской области от 17 июня 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Псковского областного суда от 29 сентября 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 9 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи