Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-23471/2022[88а-22925/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Морозковой Е.Е, Жидковой О.В, с участием прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-99/2021 по кассационной жалобе Бортника С.И. на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 года (N 66а-396/2022) по административному исковому заявлению Рыбалко Д.В. о признании недействующим решения совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 2 сентября 2020 года N 34 "Об утверждении Регламента совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение (в новой редакции)".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, возражения против кассационной жалобы представителя Рыбалко Д.В. Алексеева А.А, заключение прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Поповой Е.В, полагавшей судебный акт подлежащим оставлению без изменения, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 2 сентября 2020 года N 34 "Об утверждении Регламента совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение (в новой редакции)" утвержден Регламент совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области в новой редакции (далее - Регламент) и признано утратившим силу решение совета депутатов от 8 сентября 2006 года N 20 "О принятии регламента Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение".

Пунктом 4 данного решения установлено, что оно вступает в силу с момента его опубликования (обнародования).

Депутат совета депутатов пятого созыва Рыбалко Д.В. обратился в Ленинградский областной суд с административным иском, в котором после неоднократного уточнения заявленных требований, просил признать не действующим вышеуказанное решение со дня его принятия, мотивировав свои требования нарушением процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта.

Административный иск также мотивирован тем, что положения:

-пункта 2 статьи 9 оспариваемого Регламента противоречат пункту 3 статьи 2 Областного закона Ленинградской области от 11 февраля 2015 года N 1-0З "Об особенностях формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Ленинградской области", -пункта 1 статьи 12, пункта 3 статьи 13 и пункта 8 статьи 14 оспариваемого Регламента противоречат положениям Устава муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского района Ленинградской области.

Решением Ленинградского областного суда от 3 июня 2021 года требования административного иска Рыбалко Д.В. удовлетворены частично: суд признал не действующими со дня вступления решения суда в законную силу абзац 2 пункта 2 статьи 9, пункт 1 статьи 12 (в части слов "тайным голосованием"), пункт 3 статьи 13, пункт 8 статьи 14 Регламента; в удовлетворении остальной части административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 года решение Ленинградского областного суда от 3 июня 2021 года отменено, административное дело направлено в тот же суд на новое рассмотрение в ином составе суда.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 2 февраля 2022 года N 88а-2182/2022 апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 13 октября 2021 года отменено, административное дело направлено на новое апелляционное рассмотрение в тот же суд.

При новом рассмотрении апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 года решение Ленинградского областного суда от 3 июня 2021 года в части отказа в удовлетворении административного иска Рыбалко Д.В. отменено.

Резолютивная часть решения суда изложена в следующей редакции: "признать недействующим с даты его принятия решение совета депутатов муниципального образования Болынеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области от 2 сентября 2020 года N 34 "Об утверждении Регламента совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение (в новой редакции)".

В кассационной жалобе на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 года, поступившей в суд первой инстанции 8 ноября 2022 года, Бортник С.И. ставит вопрос об отмене судебного постановления, полагая его постановленным с ненадлежащей оценкой доказательств. Указывает о том, что депутат Сухова Е.В. была избрана 13 сентября 2020 года и не должна была участвовать в заседании совета депутатов, состоявшемся 2 сентября 2020 года, что судом не дана оценка действиям административного истца, злоупотребившего своими правами и не оспорившего иных нормативных правовых актов, принятых советом депутатов при схожих обстоятельствах.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

По данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебного постановления в кассационном порядке, допущено не было.

Судами из решения территориальной избирательной комиссии Ломоносовского муниципального района с полномочиями избирательной комиссии муниципального образования Большеижорское городское поселение от 14 сентября 2015 года N 24/227 "Об установлении общих результатов выборов депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение четвертого созыва" установлено, что в результате выборов в совет депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение, состоявшихся 13 сентября 2015 года, избрано 10 депутатов (Бортник С.И, Жулега И.И, Никешин В.Н, Пахунов Д.А, Певцова Н.В, Петров С.Е, Рыбалко Д.В, Сухова М.А, Чевтаева Н.С, Щупилина О.П).

В связи с досрочным прекращением полномочий депутата Рыбалко Д.В. решением совета депутатов от 3 июня 2020 года N 28, по состоянию на дату принятия оспариваемого административным истцом решения совет депутатов действовал в составе девяти депутатов.

Проверяя доводы административного иска о нарушении процедуры созыва и подготовки заседания совета депутатов от 2 сентября 2020 года, отсутствии кворума на данном заседании, суд первой инстанции исследовал протоколы заседаний совета депутатов от 26 августа 2020 года N 9 и от 2 сентября 2020 года N 10, листы регистрации депутатов, явившихся на заседания в вышеуказанные даты, допросил в качестве свидетелей депутатов совета депутатов четвертого созыва Певцову Н.В, Никешина В.Н, Жулегу И.И, Сухову М.А, Щупилину О.П, присутствующего на заседании совета депутатов от 2 сентября 2020 года заместителя главы администрации муниципального образования Большеижорское городское поселение Купко О.П.

Оценив представленные письменные доказательства, показания свидетелей, суд первой инстанции пришел к выводу, что заседание совета депутатов от 2 сентября 2020 года являлось правомочным, оспариваемое решение принято большинством голосов.

Суд апелляционной инстанции не согласился с таким выводом в силу следующего.

Из заседания Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение четвертого созыва от 26 августа 2020 года следует, что на данном заседании присутствовали 7 депутатов: Бортник С.И, Жулега И.И, Певцова Н.В, Никешин В.Н, Щупилина О.В, Сухова М.А, Чевтаева Н.С.; отсутствовали: Пахунов Д.А, Петров С.Е.; по второму вопросу повестки дня слушали главу муниципального образования Большеижорское городское поселение Бортника С.И, который известил всех присутствующих об очередном заседании совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение, которое состоится 2 сентября 2020 года и на заседании будут рассматриваться два проекта решений, с которыми надо ознакомиться:

1. О внесении изменений в Устав муниципального образования Большеижорское городское поселение.

2. Об утверждении нового регламента совета депутатов Большеижорское городское поселение.

Из протокола заседания Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение четвертого созыва от 2 сентября 2020 года N 10 следует, что по второму вопросу повестки дня слушали Бортника С.И, который доложил, что решение от 8 сентября 2006 года N 20 необходимо признать утратившим силу и утвердить новый регламент Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградской области; на данном заседании решено признать утратившим силу решение от 8 сентября 2006 года и утвердить новый регламент Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградкой области. Результаты голосования: "за" - 7, "против" - нет, "воздержались" - нет. Решение принято.

Данный протокол подписан председателем заседания: Бортником С.И, а также секретарем Н. Певцовой. Из этого же протокола следует, что на заседании 2 сентября 2020 года присутствовали 7 депутатов: Бортник С.И, Жулега И.И, Певцова Н.В, Никешин В.Н, Щупилина О.В, Сухова М.А, Чевтаева Н.С.; отсутствовали: Пахунов Д.А, Петров С.Е.; приглашены: глава администрации муниципального образования Большеижорское городское поселение Воронов Г.А, заместитель главы администрации Купко О.П.

Из листа регистрации депутатов на 2 сентября 2020 года следует, что на заседание зарегистрированы, о чем имеется собственноручная их подпись, следующие депутаты: Бортник С.И, Певцова Н.В, Никешин В.Н, Жулега И.И, Сухова М.А, Чевтаева Н.С, Щупилина О.П.

Как следует из протокола заседания от 2 сентября 2020 года замечаний от депутатов относительно проекта оспариваемого решения и неизвещения о его рассмотрении на данном заседании не поступало.

20 сентября 2020 года избран новый глава муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградкой области ФИО9

Решением главы муниципального образования Большеижорское городское поселение муниципального образования Ломоносовский муниципальный район Ленинградкой области ФИО9 от 1 октября 2020 года б/н "О внесении изменений в Регламент, принятый решением Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение от 2 сентября 2020 года N 34", принятым в связи с явным расхождением Регламента, принятого решением Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение от 2 сентября 2020 года N 34, с действующим законодательством Российской Федерации, Ленинградской области, Уставом муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградкой области, постановлено проработать и подготовить изменения к указанному Регламенту, соответствующие действующему законодательству Российской Федерации, Ленинградской области, Уставу муниципального образования Большеижорское городское поселение Ломоносовского муниципального района Ленинградкой области.

Прокуратурой Ломоносовского района Ленинградской области 16 ноября 2020 года вынесен протест N 07-63-2020, в соответствии с которым прокуратура требовала привести Регламент Совета депутатов муниципального образования Большеижорское городское поселение, утвержденного решением Совета депутатов Большеижорское городское поселение от 2 сентября 2020 года N 34, в соответствии с действующим законодательством.

Из показаний свидетелей ФИО10, ФИО21, допрошенных судом первой инстанции, указанные лица на заседании от 2 сентября 2020 года не присутствовали, несмотря на то, что их подписи имеются на листе регистрации; они не помнят о принятии оспариваемого регламента.

В обжалуемом апелляционном определении ошибочно указано на показания свидетеля " ФИО9", что является очевидной опиской, поскольку из материалов дела следует, что судом выяснялись обстоятельства присутствия на заседании совета депутатов 2 сентября 2020 года именно ФИО21, а не депутата следующего созыва ФИО9, на что указывает податель кассационной жалобы.

Из показаний свидетелей депутатов ФИО13, ФИО11, а также приглашенного 2 сентября 2020 года на заседание совета депутатов ФИО18, заместителя главы администрации муниципального образования Большеижорское городское поселение, следует, что данные лица подтвердили свое личное участие в заседании совета от 2 сентября 2020 года.

Из пояснений Бортника С.И. следует, что по состоянию на 2 сентября 2020 года в совете депутатов всего было 9 депутатов, поскольку полномочия Рыбалко Д.В. на тот момент были прекращены; депутата Пахунова Д.А. о назначенном на 2 сентября 2020 года заседании уведомлял, однако он, в принципе, не является на заседания совета депутатов; депутат Петров С.Е. посредством телефонной связи сообщил, что на указанное заседание задерживается; практика извещения депутатов о предстоящем заседании на предыдущем заседании с отражением данного обстоятельства в протоколе заседания, в настоящем случае в протоколе от 26 августа 2020 года, не нова, используется в качестве дополнительной меры для извещения депутатов; ранее уведомления о предстоящем 2 сентября 2020 года заседании направлены депутатам посредством смс-сообщений.

Свидетель ФИО17 в показаниях поставила под сомнение факт подписания ею листа регистрации от 2 сентября 2020 года в дату его составления, указав, что не исключается внесение подписи значительно позднее. ФИО17 пояснила суду, что в заседании совета депутатов от 2 сентября 2020 года не участвовала.

При таких обстоятельствах протокол заседания совета депутатов и лист регистрации суд апелляционной инстанции не признал бесспорными доказательствами присутствия депутатов ФИО10, ФИО9, ФИО17 на заседании совета депутатов 2 сентября 2020 года при рассмотрении вопроса о принятии оспариваемого решения, при том положении, что данные депутаты оспаривали свое участие в заседании по этому вопросу, а иных неоспоримых доказательств их участия суду не представлено, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что достоверно подтверждается участие в заседании 2 сентября 2020 года депутатов: ФИО2, ФИО13, ФИО11, ФИО16

Исходя из порядка принятия муниципальных правовых актов, установленного частью 5 статьи 40 Устава Большеижорского городского поселения, в его взаимосвязи с положениями статьи 20 Устава, Совет депутатов Большеижорского городского поселения может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее семи депутатов, а его заседание считается правомочным, если на нем присутствует не менее пяти депутатов, то есть большинство от числа как присутствующих, так и от установленной численности депутатов.

В связи с тем, что материалами дела не подтверждается, что при принятии оспариваемого Регламента на заседании совета депутатов 2 сентября 2020 года имелся кворум из пяти депутатов, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении при принятии оспариваемого регламента порядка его принятия, поскольку муниципальный правовой акт принят в отсутствие кворума.

Вывод суда апелляционной инстанции основан на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Согласно части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-Ф3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее Закон об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации) по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (часть 4 статьи 7 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

В пункте 1 части 1 статьи 17 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации закреплено, что в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочиями по изданию муниципальных правовых актов.

В систему муниципальных правовых актов входят: 1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); 2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования.

Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан) (части 1 и 2 статьи 43 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).

Частью 3 статьи 43 Федерального закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации установлено, что представительный орган муниципального образования по вопросам, отнесенным к его компетенции федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования, принимает решения, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории муниципального образования, решение об удалении главы муниципального образования в отставку, а также решения по вопросам организации деятельности представительного органа муниципального образования и по иным вопросам, отнесённым к его компетенции федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставом муниципального образования.

В силу пункта 6 части 1 статьи 44 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов определяются уставом муниципального образования.

Порядок принятия муниципальных правовых актов установлен статьей 40 Устава Большеижорского городского поселения, согласно части 5 которой решения совета депутатов, устанавливающие правила, обязательные для исполнения на территории поселения, принимаются большинством голосов от установленной численности депутатов, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ; иные решения совета депутатов принимаются большинством голосов от числа присутствующих на заседании депутатов, если иное не установлено Федеральным законом от 6 октября 2003 года N131-ФЗ и настоящим уставом.

Согласно статье 20 Устава совет депутатов состоит из 10 (десяти) депутатов, избираемых на муниципальных выборах по двум многомандатным округам, образуемым на территории поселения (часть 1); срок полномочий совета депутатов составляет 5 (пять) лет (часть 2); совет депутатов может осуществлять свои полномочия в случае избрания не менее 2/3 (двух третей) от установленной численности депутатов (часть 3); заседание совета правомочно, если на нем присутствуют не менее 50 (пятидесяти) процентов от числа избранных депутатов (часть 7).

Как следует из разъяснений, содержащихся в пункте 29 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50, при проверке соблюдения порядка принятия оспариваемого нормативного правового акта суд выясняет, соблюдены ли существенные положения нормативного правового акта, регулирующие процедуру принятия актов данного вида.

С учетом приведенных норм федерального законодательства и изложенных разъяснений, установленных по делу обстоятельств, при принятии решения Совета депутатов от 2 сентября 2020 года N 34, которым утвержден оспариваемый регламент, в заседании Совета депутатов фактически принимали участие 4 депутата, что составляет менее 50 процентов от числа избранных депутатов, в связи с чем на основании части 1.1 статьи 35 Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации и части 5 статьи 40 Устава муниципального образования Большеижорского городского поселения суд апелляционной инстанции пришел к верному выводу, что данное заседание Совета депутатов не могло считаться правомочным, а утвержденный на нем Регламент Совета депутатов муниципального образования Большеижорского городского поселения нельзя признать принятым с соблюдением процедуры принятия нормативного правового акта.

Указанное нарушение процедуры принятия оспариваемого нормативного правового акта является существенным нарушением, влекущим признание его не действующим с момента его принятия, по мотивам, изложенным в апелляционном определении, с которыми суд кассационной инстанции соглашается.

С учетом установленных по административному делу обстоятельств, оснований для отмены апелляционного определения по доводам кассационной жалобы суд кассационной инстанции не находит.

Доводы кассационной жалобы не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены состоявшегося по делу судебного постановления, правильность выводов суда они не опровергают, о незаконности судебного постановления не свидетельствуют.

Приведенные в кассационной жалобе доводы сводятся к несогласию с изложенными выводами суда апелляционной инстанции, оценкой фактических обстоятельств дела, основаны на неверном толковании норм материального и процессуального права, однако, оспариваемый судебный акт постановлен исходя из собранных по делу доказательств в их совокупности, которые получили оценку суда с учетом требований статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации. Несогласие заявителя с данной оценкой направлено на переоценку доказательств, что в силу статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации не входит в полномочия суда кассационной инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Бортника С.И. - без удовлетворения.

Апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 24 мая 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 23 декабря 2022 года.