Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 26 ноября 2008 г. N А44-1294/2008 Поскольку представленные Управлением документы не содержат доказательств осуществления Комиссариатом действий, направленных на недопущение, ограничение, устранение конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг и услуг по изготовлению и установке памятников, оспариваемое предписание Управления о прекращении нарушения Закона о защите конкуренции признано судом недействительным

Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа
от 26 ноября 2008 г. N А44-1294/2008

Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа в составе председательствующего Подвального И.О., судей Любченко И.С., Мунтян Л.Б.,

рассмотрев 24.11.2008 в открытом судебном заседании кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области на решение Арбитражного суда Новгородской области от 28.07.2008 по делу N А44-1294/2008 (судья Бочарова Н.В.),

установил:

Военный комиссариат Новгородской области (далее - военкомат) обратился в Арбитражный суд Новгородской области с заявлением (с учетом изменения его предмета в порядке статьи 49 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, далее - АПК РФ) об оспаривании предписания Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области (далее - управление, УФАС) от 07.03.2008 N 1.

Решением суда от 28.07.2008 заявление военкомата удовлетворено, оспариваемое предписание признано недействительным, не соответствующим части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" (далее - Закон N 135-ФЗ), Федеральному закону от 12.01.1996 N 8-ФЗ "О погребении и похоронном деле" (далее - Закон N 8-ФЗ), статье 24 Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "О ветеранах" (далее - Закон N 5-ФЗ), постановлению Правительства Российской Федерации от 06.05.1994 N 460 "О нормах расходов денежных средств на погребение погибших (умерших) военнослужащих, сотрудников органов внутренних дел, учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, федеральных органов налоговой полиции и таможенных органов, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы (службы), а также на изготовление и установку надгробных памятников" (далее - постановление Правительства РФ N 460).

В апелляционной инстанции дело не рассматривалось.

В кассационной жалобе ее податель просит отменить принятый по делу судебный акт, ссылаясь на неправильное применение (толкование) судом норм материального права - положений статей 6, 10, 11 Закона N 8-ФЗ, Закона N 5-ФЗ, постановления Правительства РФ N 460, а также несоответствие выводов суда фактическим обстоятельствам дела и имеющимся в нем доказательствам. Управление считает, что в действующем законодательстве не закреплены нормы, запрещающие заявителю возмещать расходы на изготовление и установку памятников юридическим лицам (подрядчикам).

Представители управления и военкомата, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, в суд не явились, в связи с чем жалоба рассмотрена в их отсутствие.

Законность обжалуемого решения проверена в кассационном порядке.

Из материалов дела видно и судом установлено, что управление на основании заявления ООО "Гранит" рассмотрело в отношении военкомата дело по признакам нарушения части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ. Поводом для обращения ООО "Гранит" в УФАС послужил отказ военного комиссара города Боровичи, Боровичского, Мошенского, Хвойнинского районов Новгородской области (со ссылкой на указания военкомата) производить ООО "Гранит" оплату за выполнение работ по изготовлению и установке надгробных памятников, а также в создании преимущественных условий хозяйствования для отдельных хозяйствующих субъектов, в частности ЗАО "Военно-мемориальная компания" (ЗАО "ВМК").

При рассмотрении дела о нарушении антимонопольного законодательства управление сделало вывод о том, что военкоматом совершаются антиконкурентные действия, которые приводят к устранению и недопущению конкуренции на рынке изготовления и установки надгробных памятников на месте захоронения погибших (умерших) ветеранов в случаях, когда заказчиком таких услуг являются члены их семей или иные уполномоченные лица, не имеющие свободных денежных средств для оплаты заказа.

Антимонопольный орган установил, что с апреля 2004 года сложилась ситуация, в которой военкоматом устранена конкуренция: созданы условия по возмещению Новгородскому филиалу ЗАО "ВМК" расходов, понесенных при изготовлении и установке памятников погибшим (умершим) военнослужащим, в том числе участникам войны, при обращении за такими работами родственников умершего и заключения с филиалом ЗАО "ВМК" договора на выполнение таких работ, в то время как иным хозяйствующим субъектам при наличии аналогичного договора с родственниками умершего в таком возмещении расходов отказывается.

По результатам рассмотрения дела УФАС принято решение от 07.03.2008 N 1 (листы дела 15-19). Управление признало в действиях заявителя нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ, выразившееся в устраняющих и недопускающих конкуренцию требованиях наличия у хозяйствующих субъектов договора с Министерством обороны Российской Федерации как условия возмещения данным хозяйствующим субъектам расходов на изготовление и установку надгробных памятников на месте захоронения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, участников войны, ветеранов военной службы и боевых действий в случаях, когда заказчиком таковых не является непосредственно Министерство обороны Российской Федерации (его территориальные органы).

На основании этого решения вынесено оспариваемое предписание (лист дела 14). Военкомату предписано прекратить нарушение части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ путем совершения действий, имеющих целью:

- обеспечить своевременное рассмотрение заявлений на возмещение расходов хозяйствующим субъектам, действующим на рынке услуг по изготовлению и установке надгробных памятников на месте захоронения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, участников войны, ветеранов военной службы и боевых действий и заключившим договоры на таковые услуги с членами семей погибших (умерших) лиц или иными уполномоченными ими лицами, на равных с ЗАО "ВМК" условиях;

- направить в военные комиссариаты муниципальных образований Новгородской области письменные указания об обеспечении своевременного рассмотрения заявлений на возмещение расходов хозяйствующим субъектам, действующим на рынке услуг по изготовлению и установке надгробных памятников на месте захоронения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, участников войны, ветеранов военной службы и боевых действий и заключившим договоры на такие услуги с членами семей погибших (умерших) лиц или иными уполномоченными ими лицами, на равных с ЗАО "ВМК" условиях.

Суд первой инстанции удовлетворил заявление, указав на установленный нормативными положениями компенсационный порядок возмещения соответствующих расходов определенным лицам (заказчикам). Выводы суда по существу спора обусловлены несоответствием оспариваемого предписания этому порядку, а равно отсутствием доказательств осуществления военкоматом действий, запрещенных частью 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ.

Изучив материалы дела и доводы жалобы, кассационная коллегия не находит оснований для ее удовлетворения. Правовая позиция суда отвечает правильному толкованию норм материального права.

В силу положений статьи 4 Закона N 135-ФЗ товар - объект гражданских прав (в том числе работа, услуга, включая финансовую услугу), предназначенный для продажи, обмена или иного введения в оборот; взаимозаменяемые товары - товары, которые могут быть сравнимы по их функциональному назначению, применению, качественным и техническим характеристикам, цене и другим параметрам таким образом, что приобретатель действительно заменяет или готов заменить один товар другим при потреблении (в том числе при потреблении в производственных целях); товарный рынок - сфера обращения товара (в том числе товара иностранного производства), который не может быть заменен другим товаром, или взаимозаменяемых товаров (далее - определенный товар), в границах которой (в том числе географических) исходя из экономической, технической или иной возможности либо целесообразности приобретатель может приобрести товар, и такая возможность либо целесообразность отсутствует за ее пределами; конкуренция - соперничество хозяйствующих субъектов, при котором самостоятельными действиями каждого из них исключается или ограничивается возможность каждого из них в одностороннем порядке воздействовать на общие условия обращения товаров на соответствующем товарном рынке.

Согласно части 1 статьи 15 Закона N 135-ФЗ федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности запрещаются:

1) введение ограничений в отношении создания хозяйствующих субъектов в какой-либо сфере деятельности, а также установление запретов или введение ограничений в отношении осуществления отдельных видов деятельности или производства определенных видов товаров;

2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами;

3) установление запретов или введение ограничений в отношении свободного перемещения товаров в Российской Федерации, иных ограничений прав хозяйствующих субъектов на продажу, покупку, иное приобретение, обмен товаров;

4) дача хозяйствующим субъектам указаний о первоочередных поставках товаров для определенной категории покупателей (заказчиков) или о заключении в приоритетном порядке договоров;

5) установление для приобретателей товаров ограничений выбора хозяйствующих субъектов, которые предоставляют такие товары.

Вместе с тем законодательство Российской Федерации устанавливает гарантии погребения умершего с учетом волеизъявления, выраженного лицом при жизни, и пожелания родственников, а также гарантии предоставления материальной и иной помощи для погребения умершего.

В связи с этим суд первой инстанции правомерно исходил из того, что согласно статьям 8 и 9 Закона N 8-ФЗ такие гарантии реализуются путем предоставления на безвозмездной основе супругу, близким родственникам, иным родственникам, законному представителю или иному лицу, взявшему на себя обязанность осуществить погребение умершего, услуг по погребению согласно гарантированному перечню. Стоимость услуг, предоставляемых согласно гарантированному перечню услуг по погребению, определяется органами местного самоуправления по согласованию с соответствующими отделениями Пенсионного фонда Российской Федерации, Фонда социального страхования Российской Федерации, а также с органами государственной власти субъектов Российской Федерации и возмещается специализированной службе по вопросам похоронного дела за счет бюджетных средств и средств соответствующих фондов.

Оплата стоимости услуг, предоставляемых сверх гарантированного перечня услуг по погребению, производится за счет средств супруга, близких родственников, иных родственников, законного представителя умершего или иного лица, взявшего на себя обязанность осуществить погребение умершего (пункт 4 статьи 9 Закона N 8-ФЗ).

В то же время положениями статьи 11 Закона N 8-ФЗ и статьи 24 Закона N 5-ФЗ установлены особые гарантии отдельным категориям граждан: гарантии погребения умерших (погибших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, сотрудников органов внутренних дел, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы, участников войны, определенным категориям ветеранов.

Эти гарантии предусматривают, что расходы, связанные с погребением ветеранов и изготовлением и установкой надгробных памятников возмещаются за счет средств федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области обороны, других федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрена военная и приравненная к ней служба. Нормы таких расходов определяются Правительством Российской Федерации, а оплата расходов гарантированных услуг производится за счет соответствующих министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Порядок изготовления и установки надгробных памятников умершим (погибшим) военнослужащим, оплаты работ по их изготовлению и установке определен на подзаконном уровне, в соответствии с приведенными положениями Законов.

В силу пункта 3 постановления Правительства РФ N 460 Министерству обороны Российской Федерации и другим федеральным органам исполнительной власти, в которых законом предусмотрена военная служба (служба), предписано определять качественные параметры и требования к ритуально-похоронной продукции и надгробным памятникам, заказываемым для увековечения памяти погибших (умерших) граждан, указанных в пункте 1 названного постановления Правительства РФ, порядок погребения и оплаты ритуальных услуг, а также изготовления и установки надгробных памятников.

Во исполнение этого постановления Министром обороны Российской Федерации издан приказ от 05.11.2000 N 500, которым утверждена Инструкция о порядке погребения погибших (умерших) военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, и лиц, уволенных с военной службы, изготовления и установки надгробных памятников.

Согласно пункту 41 данной Инструкции оплата расходов на изготовление и установку надгробных памятников, заказываемых для увековечения памяти граждан, указанных в пунктах 2 и 3 Инструкции, производится военными комиссариатами субъектов Российской Федерации по месту погребения или учета за счет средств, выделяемых на пенсионное обеспечение.

В этом же пункте Инструкции определен перечень документов, необходимых для производства оплаты заявителям, в том числе счета (квитанции, квитанции к приходному ордеру или другие документы, подтверждающие оплату выполненных работ, либо договор (заказ), заключенный с предприятием либо организацией на изготовление и установку надгробного памятника.

После оплаты изготовления и установки надгробных памятников подлинные экземпляры документов возвращаются родственникам (пункт 43 указанной Инструкции).

Таким образом, правом на оплату расходов на изготовление и установку памятников (возмещение расходов) обладают лица, являющиеся заказчиками на изготовление и установку надгробных памятников и понесшие реальные расходы на изготовление памятника. Ограниченный круг лиц, которые могут претендовать на соответствующую компенсацию, отвечает нормативным требованиям.

Запрет, разрешение, а равно дозволение и предписание являются самостоятельными способами правового регулирования (в рамках того или иного специфического метода, по отраслевому критерию). Законный же ненормативный правовой акт любого государственного органа (в данном случае оспариваемое предписание управления) не может возлагать на адресата обязанности по совершению действий в нарушение порядка, предписанного (дозволенного) нормами права. В связи с этим доводы УФАС об отсутствии установленного законом запрета подлежат отклонению.

Суд первой инстанции также указал, что управлением не представлено доказательств установления военкоматом хозяйствующим субъектам, в том числе ООО "Гранит", запрета на исполнение заказов на изготовление и установку памятников ветеранам, совершение военкоматом действий, запрещающих заключение хозяйствующими субъектами договоров на изготовление и установку памятников, а также создание военкоматом преимущественных условий для ЗАО "ВМК". Представленные управлением документы не содержат доказательств осуществления военкоматом действий, направленных на недопущение, ограничение, устранение конкуренции на рынке оказания ритуальных услуг и услуг по изготовлению и установке памятников.

В связи с этим суд кассационной инстанции обращает внимание на то, что в материалах дела отсутствуют доказательства проведенных УФАС анализа и оценки состояния конкурентной среды на определенном товарном рынке: выявления определенных товаров, тех или иных показателей структуры товарного рынка, границ рынка (с учетом мнения покупателей о взаимозаменяемости товаров). Следовательно, нельзя признать обоснованными доводы управления о негативном влиянии действий заявителя на конкуренцию, действительных или возможных негативных результатах: недопущение, ограничение, устранение конкуренции на определенном товарном рынке (пункты 1, 3, 4, 7 и 17 статьи 4 Закона N 135-ФЗ).

Ввиду изложенного правовая позиция суда первой инстанции согласуется с официальным толкованием закона (пункт 8 постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 30.06.2008 N 30 "О некоторых вопросах, возникающих в связи с применением арбитражными судами антимонопольного законодательства").

Процессуальных оснований для изменения либо отмены обжалуемого судебного акта не имеется.

При возбуждении кассационного производства определением от 30.09.2008 суд кассационной инстанции по ходатайству подателя жалобы предоставил управлению отсрочку уплаты государственной пошлины до рассмотрения жалобы по существу.

Учитывая изложенное и руководствуясь статьями 102, 286, 287 (пункт 1 части 1) Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный арбитражный суд Северо-Западного округа

постановил:

решение Арбитражного суда Новгородской области от 28.07.2008 по делу N А44-1294/2008 оставить без изменения, а кассационную жалобу Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области - без удовлетворения.

Взыскать с Управления Федеральной антимонопольной службы по Новгородской области в доход федерального бюджета 1 000 руб. государственной пошлины за рассмотрение дела в суде кассационной инстанции.

Председательствующий

И.О. Подвальный

Судьи

И.С. Любченко

Л.Б. Мунтян