Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 20 декабря 2022 г. по делу N 8а-35109/2022[88а-34538/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Департамента лесного хозяйства по Центральному Федеральному округу на решение Пушкинского городского суда Московской области от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 20 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению управления лесного хозяйства Воронежской области к Департаменту лесного хозяйства по Центральному Федеральному округу о признании незаконными предписаний.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

управление лесного хозяйства Воронежской области обратилось в суд с административными исковыми заявлениями о признании незаконными предписаний Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 21 декабря 2021 года N N и 29 декабря 2021 года N N "Об устранении выявленных нарушений в рамках осуществления контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными органом государственной власти Воронежской области, осуществляющим переданные отдельные полномочия Российской Федерации в области лесных насаждений в части защиты лесов от вредных организмов", которыми предписано отменить акты лесопатологического обследования NN N, N, N, соответственно.

В обоснование требований указано, что данные акты утверждены руководителем управления лесного хозяйства Воронежской области, в них определены санитарно-оздоровительные мероприятия - выборочная санитарная рубка, средневзвешенная категория состояния насаждения и процент насаждений, подлежащий вырубке, при этом обследовались хвойные и лиственные деревья. Оспариваемыми предписаниями указано на необходимость отмены актов в связи с тем, что запланированные мероприятия запрещены или ограничены законодательством Российской Федерации.

Определением Пушкинского городского суда Московской области от 8 февраля 2022 года административные дела объединены в одно производство.

Решением Пушкинского городского суда Московской области от 16 марта 2022 года административное исковое заявление удовлетворено.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 20 июня 2022 года решение суда первой инстанции отменено в части признания незаконным предписания Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 29 декабря 2021 года N N. Постановлено новое решение, которым в удовлетворении требования отказано. В остальной части решение суда оставлено без изменения, апелляционная жалоба Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу без удовлетворения.

Кассационным определением судебной коллегией по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 21 ноября 2022 года апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 20 июня 2022 года, которым отменено решение суда первой инстанции в части признания незаконным предписания Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 29 декабря 2021 года N N и в удовлетворении административных исковых требований в данной части отказано, оставлено без изменения, кассационная жалоба управления лесного хозяйства Воронежской области без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поданной 3 ноября 2022 года через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции 25 ноября 2022 года, Департамент лесного хозяйства по Центральному Федеральному округу просит отменить решение суда первой и апелляционной инстанции в части признания незаконным предписания от 21 декабря 2021 года N. Указывает, что судами неправильно применены нормы материального права.

На кассационную жалобу управлением лесного хозяйства Воронежской области поданы письменные возражения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Основаниями для отмены или изменения судебного акта в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив письменные возражения на кассационную жалобу, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, 22 ноября 2021 года инструментальным методом обследован земельный участок лесов Острогожского лесничества Воронежской области участковое лесничество Репьёвское площадью 1, 2 га, целевое назначение леса - защитное, состав лесных насаждений - хвойные (8 единиц) и лиственные (2 единицы) деревья, 30 ноября 2021 года составлен акт N, утвержденный заместителем руководителя управления лесного хозяйства Воронежской области 23 декабря 2021 года. Согласно акту определена средневзвешенная категория состояния насаждений - 2, 56, определен процент подлежащий рубке - 29, 5 от запаса. Назначено санитарно-оздоровительное мероприятие - выборочная санитарная рубка.

Департаментом лесного хозяйства по Центральному федеральному округу акт N направлен в ФБУ "Российский центр защиты леса" для оценки соответствия назначенных в акте лесопатологического обследования мероприятий законодательству Российской Федерации, а так же сравнения сведений таксационным характеристикам лесного участка и проверки соответствия сведений и мероприятий данным государственного лесопатологического мониторинга.

С учетом заключения ФБУ "Российский центр защиты леса" от 15 декабря 2021 года N N, Департаментом лесного хозяйства по Центральному федеральному округу в рамках осуществления контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актом лесопатологического обследования N, проведена документарная проверка и составлен комиссионный акт от 21 декабря 2021 года N.

Как следует из акта проверки от 21 декабря 2021 года N, сведения, указанные в акте лесопатологического обследования N, не соответствуют таксационным характеристикам лесного участка (несоответствие фактических таксационных показателей занесено в приложение 1 "Ведомость лесных участков с выявленными несоответствиями таксационным описаниям" к актам лесопатологического обследования). Мероприятия, запланированные в акте лесопатологического обследования N, запрещены и ограничены законодательством Российской Федерации. Лесопатологическое обследование проведено на лесном участке, имеющем в составе лиственные породы. Исполнителем проведено распределение деревьев лиственных пород по категориям санитарного состояния во вневегетационный период без указания диагностических признаков и причин ослабления в соответствии со шкалой категорий, указанных в приложении N 1 к Правилам санитарной безопасности в лесах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 года N, что указывает на нарушение пункта 17 данных Правил, а также пункта 38 Порядка проведения лесопатологических обследований, утвержденного Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18 декабря 2020 года N, и не позволяет определить допустимую погрешность вне вегетационного периода, что свидетельствует о недостоверности сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и о необоснованности назначенных мероприятий.

Департаментом лесного хозяйства по Центральному федеральному округу в управление лесного хозяйства Воронежской области направлено предписание от21 декабря 2021 года N, в котором указано об отмене акта лесопатологического обследования N N до 11 января 2022 года.

Удовлетворяя заявленные требования и признавая незаконным оспариваемое предписание, суд первой инстанции, с которым согласилась апелляционная инстанция, исходил из того, что категория состояния лесных насаждений определена в вегетационный период, санитарно-оздоровительные мероприятия назначены в соответствии с действующим законодательством, распределение дубов произведено по категориям правильно, вырубка назначена только в отношении сосны, средневзвешенная категория состояния лесных насаждений определена в соответствии с установленными правилами, обследование дуба во вневегетационный период не повлияло на данный показатель. Согласно заключению ФБУ "Рослесозащита" от 15 декабря 2021 года N мероприятия, предусмотренные в акте лесопатологического обследования N, соответствуют данным государственного лесопатологического мониторинга, не запрещены и не ограничены законодательством Российской Федерации.

Вместе с тем судами не учтено следующее.

Частью 1 статьи 60.2 Лесного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что защита лесов включает в себя выполнение мер санитарной безопасности в лесах и ликвидацию очагов вредных организмов.

В соответствии со статьей 60.3 Лесного кодекса Российской Федерации проведение лесопатологических обследований и предупреждение распространения вредных организмов являются мерами санитарной безопасности в лесах (пункты 3, 4 части 1).

Правила санитарной безопасности в лесах устанавливаются Правительством Российской Федерации (часть 3).

На основании статьи 60.7 Лесного кодекса Российской Федерации предупреждение распространения вредных организмов включает в себя проведение санитарно-оздоровительных мероприятий, в том числе рубок погибших и поврежденных лесных насаждений (пункт 2 части 1); санитарнооздоровительные мероприятия могут производиться только в случае, если они предусмотрены актом лесопатологического обследования (пункт 1 части 4).

В соответствии со ст.60.6 Лесного кодекса Российской Федерации лесопатологические обследования проводятся в лесах с учетом данных государственного лесопатологического мониторинга, а также иной информации о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов.

Лесопатологические обследования проводятся с использованием наземных и (или) дистанционных методов, визуальными и инструментальными способами, обеспечивающими необходимую точность оценки санитарного и лесопатологического состояния лесов.

По результатам лесопатологического обследования составляется акт лесопатологического обследования.

Порядок проведения лесопатологических обследований, форма акта лесопатологического обследования устанавливаются уполномоченным федеральным органом исполнительной власти.

Как следует из пункта 5 части 9 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по контролю за осуществлением переданных полномочий осуществляет в порядке, установленном Правительством Российской Федерации, контроль за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им в соответствии с частью 1 этой статьи полномочия, с правом направления обязательных для исполнения предписаний об отмене соответствующих актов лесопатологических обследований или о внесении в них изменений.

Приказом Рослесхоза от 19 июня 2015 года N 200 утверждено Положение о Департаменте лесного хозяйства по Центральному федеральному округу, согласно которому Департамент является территориальным органом Федерального агентства лесного хозяйства, действующим на территории Центрального федерального округа.

В соответствии с подпунктом 2 пункта 7 данного Положения, Департамент осуществляет полномочия по контролю за осуществлением органами государственной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в области лесных отношений с правом направления предписаний об устранении выявленных нарушений.

Как следует из информационного письма ФБУ "Рослесозащита" от 15 октября 2021 года срок вегетационного периода в Острогожском лесничестве Воронежской области окончен 5 октября 2021 года, следовательно, на дату проведения обследования 22 ноября 2021 года категория состояния лесных насаждений определена во вневегетационный период.

Согласно акту лесопатологического обследования от 22 ноября 2021 года N, составленному 30 ноября 2021 года, 29, 8 % от запаса дубов высокоствольных, произрастающих на обследуемом участке, отнесены к ослабленной категории состояния, 19, 6 % запаса к сильно ослабленной, при этом причина ослабления не указана, конкретные диагностические признаки, которые явились основанием отнесения лесных насаждений к соответствующей категории состояния, установить невозможно ввиду отсутствия листвы на деревьях лиственных пород (вневегетационный период), состояние которой является одним из важнейших показателей ослабления и наличие которой влияет на большинство диагностических признаков.

Исходя из заключения ФБУ "Рослесозащита" от 15 декабря 2021 года N мероприятия, предусмотренные в акте лесопатологического обследования N, соответствуют данным государственного лесопатологического мониторинга, не запрещены и не ограничены законодательством Российской Федерации.

Одновременно заключение содержит общие выводы о том, что сведения, указанные в акте лесопатологического обследования, не соответствуют таксационным характеристикам лесного участка на 60 % (более 20 %). В акте лесопатологического обследования приведено обоснование причин несоответствия (ошибка лесоустройства).

Из примечания к заключению ФБУ "Рослесозащита" от 15 декабря 2021 года N следует, что согласно пункту 17 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденных Постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 года N N, лесопатологические обследования проводятся в отношении лесных насаждений во время вегетационного периода с момента полного распускания листвы (хвои) и до начала массовой сезонной дехромации (изменение цвета хвои и листвы, являющейся естественным процессом подготовки листопадных деревьев к зимнему периоду). В вечнозеленых лесных насаждениях (8 единиц и более вечнозеленых и хвойных (за исключением лиственницы) пород в породном составе), а также в лесных насаждениях, поврежденных ветрами (ветровал, бурелом) и верховыми пожарами, лесопатологические обследования проводятся в течение года. В соответствии с пунктом 38 Порядка проведения лесопатологических обследований, утвержденных Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 18 декабря 2020 года N 910, при проведении ЛПО инструментальным (детальным) способом допускается погрешность в определении не более 10 %. При проведении лесопатологического обследования в лесных насаждениях, содержащих лиственные породы в составе, определение допустимой погрешности вне вегетационного периода не представляется возможным.

Между тем, данное примечание и приведенные правовые нормы не были учтены судами при признании незаконным оспариваемого предписания.

Кроме того, согласно пунктам 9-10 Правил санитарной безопасности в лесах, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 9 декабря 2020 года N, предупреждение распространения вредных организмов и иные меры санитарной безопасности в лесах организуются и осуществляются исходя из санитарного и лесопатологического состояния лесов. Определение и оценка санитарного и лесопатологического состояния лесов осуществляются при государственном лесопатологическом мониторинге и проведении лесопатологических обследований в соответствии со шкалой категорий санитарного состояния деревьев, приведенной в приложении N 1.

Санитарное состояние лесов (лесных насаждений) определяется на основании соотношений запасов произрастающих в них деревьев различных категорий санитарного состояния.

Оценка санитарного состояния лесных насаждений на лесотаксационном выделе или его части осуществляется исходя из средневзвешенной категории санитарного состояния лесных насаждений на лесотаксационном выделе или его части, определенной исходя из категорий санитарного состояния деревьев каждой древесной породы в лесных насаждениях на соответствующем лесотаксационном выделе или его части.

По санитарному состоянию лесные насаждения подразделяют на здоровые, ослабленные, сильно ослабленные, усыхающие и погибшие. Ослабленные, сильно ослабленные, усыхающие и погибшие лесные насаждения относят к лесным насаждениям с неудовлетворительным санитарным состоянием. Ослабленные, сильно ослабленные лесные насаждения относят к поврежденным лесным насаждениям. Усыхающие и погибшие лесные насаждения относят к погибшим лесным насаждениям. Расчет средневзвешенной категории санитарного состояния лесных насаждений приведен в приложении N 2.

Оценка санитарного состояния лесных насаждений на лесотаксационном выделе или его части определяется по вычисленной средневзвешенной категории санитарного состояния деревьев каждой породы, а затем всех лесных насаждений на лесотаксационном выделе или его части.

На основании средневзвешенной категории санитарного состояния лесные насаждения распределяют в соответствии со шкалой определения санитарного состояния лесных насаждений (1 - 1, 5 - лесные насаждения без признаков ослабления, 1, 51 - 2, 5 - ослабленные лесные насаждения, 2, 51 - 3, 5 - сильно ослабленные лесные насаждения, 3, 51 - 4, 5 - усыхающие лесные насаждения, более 4, 5 - погибшие лесные насаждения).

Из расчета Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу, произведенного по формуле в соответствии с приложением N2 к Правилам санитарной безопасности в лесах, следует, что в случае нераспределения лиственной породы по категориям (дуб и сосна), категория состояния лесного насаждения составит 2, 5, что соответствует ослабленным лесным насаждениям, а актом N N установлена средневзвешенная категория состояния насаждения 2, 56, что соответствует сильно ослабленным лесным насаждениям.

Таким образом, категория состояния лиственной породы дуба высокоствольного напрямую повлияла на назначение вида санитарно-оздоровительного мероприятия в виде выборочной санитарной рубки, поскольку в силу пункта 19 Правил санитарной безопасности в лесах мероприятия по предупреждению распространения вредных организмов осуществляются только в сильно ослабленных, усыхающих и погибших лесных насаждениях.

Поскольку управлением лесного хозяйства Воронежской области произведено неправильное распределение лиственной породы по категориям состояния, Департамент лесного хозяйства по Центральному федеральному округу обоснованно указал в акте документарной проверки от 21 декабря 2021 года N о том, что мероприятия, предусмотренные в акте лесопатологического обследования N, запрещены и ограничены законодательством.

В соответствии с пунктом 4.2 части 9 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации Правительство Российской Федерации постановлением от 12 ноября 2016 года N 1158 утвердило Положение об осуществлении контроля за достоверностью сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов и обоснованностью мероприятий, предусмотренных актами лесопатологических обследований, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющими переданные им полномочия Российской Федерации в области лесных отношений.

Согласно пункту 8 данного Положения основаниями для признания необоснованными мероприятий являются:

а) недостоверность сведений о санитарном и лесопатологическом состоянии лесов;

б) несоответствие мероприятий санитарному и лесопатологическому состоянию лесов;

в) запрещение или ограничение законодательством Российской Федерации мероприятий.

Пунктом 9 вышеуказанного Положения установлено, что в случае наличия оснований, указанных в пунктах 4 и 8 настоящего Положения, территориальные органы Федерального агентства лесного хозяйства направляют в уполномоченные органы предписания об отмене соответствующих актов обследований или о внесении в них изменений не позднее 20 дней со дня их получения. Предписания подписываются руководителями территориальных органов Федерального агентства лесного хозяйства или замещающими их лицами.

Учитывая, что мероприятия, запланированные в акте лесопатологического обследования N, запрещены и ограничены законодательством Российской Федерации, правовых оснований для признания незаконным предписания Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 21 декабря 2021 года N и удовлетворения административных исковых требований в данной части у судов не имелось.

Принимая во внимание, что допущенная судом первой и апелляционной инстанции ошибка в применении норм материального права повлекла за собой принятие неправильных судебных актов, судебная коллегия в соответствии с пунктом 5 части 1 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации считает необходимым отменить в указанной части обжалуемые судебные постановления и принять новый судебный акт, не передавая административное дело на новое рассмотрение.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Пушкинского городского суда Московской области от 16 марта 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Московского областного суда от 20 июня 2022 года отменить в части признания незаконным предписания Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральному округу от 21 декабря 2021 года N, принять по делу новое решение, которым в удовлетворении требования управления лесного хозяйства Воронежской области о признании незаконным предписания Департамента лесного хозяйства по Центральному федеральном у округу от 21 декабря 2021 года N отказать.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 22 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи