Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 26 декабря 2022 г. по делу N 8а-35695/2022[88а-35219/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Васляева В.С, судей Найденовой О.Н, Софронова В.А.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"" на решение Московского областного суда от 26 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению общества с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"" к Правительству Московской области о признании недействующим нормативного правового акта.

Заслушав доклад судьи Первого кассационного суда общей юрисдикции Софронова В.А, объяснения представителя общества с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"" П, поддержавшего доводы кассационной жалобы, представителя Правительства Московской области Г, возражавшей против удовлетворения кассационной жалобы, заключение прокурора четвертого отдела (кассационного) апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего кассационную жалобу не подлежащей удовлетворению, судебная коллегия по административным делам

установила:

постановлением Правительства Московской области от 16 апреля 2018 года N 231/9 "Об установлении требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области, и о внесении изменений в постановление Правительства Московской области от 29 декабря 2015 года 1379/49 "О требованиях к осуществлению регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам и шкале для оценки и сопоставления заявок на участие в открытом конкурсе на право осуществления перевозок по межмуниципальным маршрутам регулярных перевозок автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам" утверждены требования к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области (далее - Требования N 231/9).

В соответствии с Требованиями N 231/9 юридические лица, индивидуальные предприниматели, участники договора простого товарищества, осуществляющие регулярные перевозки автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом по нерегулируемым тарифам на территории Московской области, обязаны, в частности:

не превышать максимально допустимого соотношения в 3% между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием региональной навигационно-информационной системы Московской области);

к невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в информационной системе навигации, а также рейсы, не выполненные вследствие иных обстоятельств, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом (пункт 2);

обеспечить передачу мониторинговой информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок, в региональную навигационно-информационную систему Московской области в соответствии с требованиями приказа Министерства транспорта Российской Федерации от 31 июля 2012 года N 285 "Об утверждении требований к средствам навигации, функционирующим с использованием навигационных сигналов системы ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS и предназначенным для обязательного оснащения транспортных средств категории М, используемых для коммерческих перевозок пассажиров, и категории N, используемых для перевозки опасных грузов" (пункт 3).

Общество с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"" (далее - Общество) обратилось в суд с названным административным исковым заявлением, просило признать недействующими с момента принятия пункты 2 и 3 Требований N 231/9.

В обоснование административного иска указало, что на основании оспариваемых положений Общество привлечено к административной ответственности за неисполнение требования обеспечить передачу мониторинговой информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок в региональную навигационно-информационную систему Московской области.

По мнению административного истца, оспариваемый нормативный правовой акт принят неуполномоченным органом.

В нарушение закона требование о соотношении между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием, не внесено в реестр маршрутов регулярных перевозок, не установлены иные обстоятельства, которые не относятся к невыполненным рейсам, в том числе: проведение рейдовых осмотров и иных контрольных мероприятий, нахождение транспортных средств под арестом; не установлен порядок передачи сообщения обстоятельств, которые отнесены к невыполненным рейсам, а также уполномоченный орган, регистрирующий эти сообщения с перечнем прилагаемых документов и сроков.

По утверждению административного истца, установленное пунктом 2 Требований N 231/9 значение 3% в качестве максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием нормативно не обоснованно, не приведена методика расчета данного показателя.

Поскольку действующая редакция пункта 3 Требований N 231/9 содержит ссылку на утративший силу с 1 января 2021 года приказ Минтранса России от 31 июля 2012 года N 285, он подлежит признанию недействующим, как противоречащий нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Кроме того, ссылка в оспариваемом постановлении на данный приказ возлагает на административного истца не предусмотренную федеральным законом обязанность оснастить транспортные средства аппаратурой спутниковой навигации ГЛОНАСС или ГЛОНАСС/GPS.

Решением Московского областного суда от 26 января 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года, административный иск оставлен без удовлетворения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 22 ноября 2022 года, Общество просит отменить состоявшиеся судебные постановления. Повторяя доводы, изложенные в судах нижестоящих инстанций, настаивает на несоответствии оспариваемой части Требований N 231/9 нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, утверждает, что суды не установили обстоятельства связанные с возможностью передачи мониторинговой информации, не выяснили, на какой адрес должна поступать данная информация; считает, что обязанность по передаче мониторинговых данных в региональную мониторинговую систему установлена вопреки запрету на передачу данных в два источника; обращает внимание на изменение редакции Требований N 231/9 при рассмотрении дела судом апелляционной инстанции; ссылается на нарушение порядка опубликования нормативного правового акта, поскольку он не был размещен на официальном интернет-портале правовой информации.

Относительно кассационной жалобы министерством транспорта и дорожной инфраструктуры Московской области представлены письменные возражения.

Иные лица, участвующие в деле, в судебное заседание не явились, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся лиц.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для отмены судебных постановлений не имеется.

Судами установлено и не оспаривается в кассационной жалобе, что Общество, осуществляя перевозки по маршруту регулярных перевозок, является субъектом отношений, регулируемых оспариваемым нормативным правовым актом, последний принят в пределах полномочий представительного органа местного самоуправления с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта и порядку его принятия.

Утверждения автора кассационной жалобы о несоблюдении порядка введения оспариваемого нормативного правового акта в действие судебной коллегией проверены и отклоняются.

Порядок официального опубликования (обнародования) нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации определяется законом субъекта Российской Федерации и должен обеспечивать возможность ознакомления с ними граждан.

Исходя из положений пункта 5 статьи 33 Закона Московской области от 2 ноября 2005 года N 230/2005-ОЗ "О Правительстве Московской области" постановления Правительства Московской области подлежат официальному опубликованию в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" и (или) в "Информационном вестнике Правительства Московской области", а также размещению (опубликованию) на сайте Правительства Московской области в Интернет-портале Правительства Московской области (www.mosreg.ru), и размещению (опубликованию) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru). Днем официального опубликования постановления Правительства Московской области считается день первой публикации его полного текста в газете "Ежедневные новости. Подмосковье" или в "Информационном вестнике Правительства Московской области", или день размещения (опубликования) на Интернет-портале Правительства Московской области (www.mosreg.ru), или день размещения (опубликования) на "Официальном интернет-портале правовой информации" (www.pravo.gov.ru).

Раскрывая понятие официального опубликования нормативного правового акта, Пленум Верховного Суда Российской Федерации в пункте 31 постановлении от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами" разъяснил, что в случае если законодательством Российской Федерации предусмотрено обязательное опубликование нормативного правового акта и в средстве массовой информации (в нескольких средствах массовой информации), и на "Официальном интернет-портале правовой информации", официальным опубликованием акта следует признавать его первое размещение в одном из предусмотренных мест опубликования.

При рассмотрении дела судами установлено, что оспариваемое постановление опубликовано на официальном интернет-портале Правительства Московской области www/mosreg.ru 20 апреля 2018 года и в издании "Ежедневные новости. Подмосковье" от 22 мая 2018 года N 90 "Информационный вестник Правительства Московской области" от 19 сентября 2018 года N 14.

Таким образом, после первого размещения в одном из названых мест опубликования оспариваемое постановление считается официально опубликованным. Населению Московской области и иным лицам, чьи права и свободы затрагивает принятый акт, была обеспечена возможность ознакомиться с его содержанием путем опубликования в одном из официальных источников.

Проверяя соответствие содержания оспариваемой нормы нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суды правомерно указали на отсутствие таких несоответствий.

Отношения по организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом, в том числе отношения, связанные с допуском юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к осуществлению регулярных перевозок, регулируются Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

В силу статьи 2 названного Федерального закона законодательство Российской Федерации в области организации регулярных перевозок состоит из Гражданского кодекса Российской Федерации, данного Федерального закона, других федеральных законов, регулирующих отношения по организации регулярных перевозок, и принимаемых в соответствии с ними иных нормативных правовых актов Российской Федерации (часть 1); отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные законодательством Российской Федерации, регулируются законами и (или) иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (часть 2), а отношения по организации регулярных перевозок, не урегулированные законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, регулируются муниципальными нормативными правовыми актами (часть 3).

Согласно статье 17 указанного Федерального закона право осуществления регулярных перевозок по нерегулируемым тарифам по муниципальному маршруту регулярных перевозок подтверждается свидетельством об осуществлении перевозок по соответствующему маршруту регулярных перевозок и картами соответствующего маршрута регулярных перевозок (часть 2).

При этом в силу части 4 названной статьи допускается установление законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом требований к юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям, участникам договора простого товарищества, осуществляющим регулярные перевозки по нерегулируемым тарифам, исходя, в частности из:

максимально допустимого соотношения между количеством рейсов, не выполненных в течение одного квартала, и количеством рейсов, предусмотренным для выполнения в течение данного квартала установленным расписанием (в случае, если контроль за соблюдением расписания осуществляется с использованием информационной системы навигации). К невыполненным не относятся рейсы, не выполненные вследствие дорожно-транспортных происшествий, произошедших по вине иных участников дорожного движения, снижения скорости движения транспортных средств, вызванного неблагоприятными погодными условиями или образовавшимися заторами на автомобильных дорогах, рейсы, не учтенные вследствие технических сбоев в информационной системе навигации, а также рейсы, не выполненные вследствие иных обстоятельств, предусмотренных законом или иным нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации, муниципальным нормативным правовым актом (подпункт 2);

обязанности передачи в региональную или муниципальную информационную систему навигации (при их наличии) информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок. Не допускается установление требования о передаче информации о месте нахождения транспортных средств более чем в один адрес (подпункт 3).

Реализовав право по созданию региональной навигационно-информационной системы (постановление Правительства Московской области от 26 ноября 2013 года N 979/52 "О создании государственной информационной системы Московской области "Региональная навигационно-информационная система Московской области") Правительство Московской области в полном соответствии с приведенными положениями федерального закона установило в пункте 3 Требований N 231/9 обязанность передачи в региональную или муниципальную информационную систему навигации (при их наличии) информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к несогласию с регулированием, приведенным в пункте 3 Требований N 231/9, и не ставят под сомнение правильность выводов судебных инстанций о соответствии этой нормы положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Так, утверждения автора кассационной жалобы о том, что вопреки положениям подпункта 3 части 4 статьи 17 Федерального закона от 13 июля 2015 года N 220-ФЗ "Об организации регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" оспариваемое регулирование предусматривает передачу информации о месте нахождения транспортных средств более чем в один адрес, противоречит содержанию оспариваемой нормы, возлагающей обязанности по передаче мониторинговой информации о месте нахождения транспортных средств, используемых для данных перевозок, только в региональную навигационно-информационную систему Московской области

Изложенное автором кассационной жалобы в судебном заседании разъяснение доводов кассационной жалобы по существу сводится к утверждению о необходимости дополнительного регулирования спорных правоотношений, в том числе в части адреса направления мониторинговой информации. Такие доводы не могут свидетельствовать о несоответствии оспариваемого регулирования нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. В указанной части требования Общества фактически сводятся к возложению на орган государственной власти субъекта Российской Федерации обязанности осуществить нормативное правовое регулирование путем внесения соответствующих дополнений в оспариваемое постановление. Между тем, указанный вопрос относится к исключительной компетенции уполномоченного органа государственной власти и не может разрешаться в судебном порядке (за исключением случая, предусмотренного частью 4 статьи 216 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Доводы кассационной жалобы о том, что суды не установили обстоятельства связанные с возможностью передачи мониторинговой информации, не выяснили, на какой адрес должна поступать данная информация, не иные сведения, связанные с реализацией оспариваемых правовых предписаний, не могут быть приняты во внимание. Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, указанные обстоятельства не входят в предмет доказывания по делу об оспаривании нормативного правового акта. Приведенные в кассационной жалобе конкретные обстоятельства не касаются проверки соответствия содержания оспариваемого регулирования положениям нормативных правовых актов, имеющих большую юридическую силу.

Мнение автора кассационной жалобы о необходимости привлечения к участию в деле организации, эксплуатирующей систему "Эра-Глонас", не основаны на положениях процессуального закона, регулирующих рассмотрение дел в порядке абстрактного нормоконтроля.

Ссылки на изменение редакции оспариваемого нормативного правового акта на стадии его апелляционного обжалования не ставят под сомнение правильность постановленного по делу решения суда, которое принято в соответствии с положениями части 1 статьи 178 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации по заявленным административным истцом требованиям.

При таких данных судебная коллегия не находит оснований к отмене принятых по делу судебных постановлений об отказе в признании оспариваемого нормативного правового акта недействующим, поскольку не установлено его противоречие (несоответствие) федеральному закону либо другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, нормативный правовой акт принят уполномоченным органом и в установленном порядке опубликован.

Нормы материального права применены правильно, нарушений норм процессуального права, которые привели или могли привести к неправильному разрешению данного дела, судом не допущено; выводы, изложенные в судебных актах, мотивированы, соответствуют установленным обстоятельствам дела.

Предусмотренных частью 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации безусловных оснований к отмене судебных постановлений не установлено.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 26 января 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу общества с ограниченной ответственностью " "данные изъяты"" - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 30 декабря 2022 года.