Кассационное определение СК по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции от 27 декабря 2022 г. по делу N 8а-35710/2022[88а-35326/2022]

Судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Желонкиной Г.А, судей Ендовицкой Е.В, Кривенкова О.В.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Давыдова Д В на решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Давыдова Д В к администрации городского округа Клин Московской области, Совету депутатов городского округа Клин о признании недействующими в части отдельных положений Правил землепользования и застройки территории.

Заслушав доклад судьи Ендовицкой Е.В, заключение старшего прокурора четвертого отдела (кассационного) с дислокацией в городе Саратове апелляционно-кассационного управления Главного гражданско-судебного управления Генеральной прокуратуры Российской Федерации Серебрякова А.А, полагавшего, что кассационная жалоба удовлетворению не подлежит, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

решением Совета депутатов городского округа Клин Московской области от 27 июля 2020 года N N утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области (далее - Правила землепользования и застройки).

Данный нормативный правовой акт опубликован в печатном издании - общественно-политической газете городского округа Клин Московской области "Серп и Молот" от 30 июля 2020 года N 30 (14266), также размещен на официальном сайте городского округа в сети "Интернет" - https://klincity.ru.

Постановлением администрации городского округа Клин Московской области от 4 октября 2021 года N N утверждены Правила землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), статьей 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьей 16.1 Закона Московской области от 7 марта 2007 года N 36/2007-03 "О Генеральном плане развития Московской области", решением Совета депутатов городского округа Клин от 27 июля 2020 года N N "Об утверждении Правил землепользования и застройки территории (части территории) городского округа Клин Московской области".

Давыдов Д.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать недействующими Правила землепользования и застройки в части градостроительного зонирования пос. Выголь городского округа Клин ввиду отсутствия территориальной зоны "П - производственная деятельность 6.0".

В обоснование заявленных требований указал, что является собственником нежилого здания 1962 года постройки с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" Не имеет возможности сформировать под указанным объектом недвижимости земельный участок, поскольку оспариваемые Правила землепользования и застройки не позволяют ему как собственнику здания реализовать право на законное использование земельного участка под ним. Здание расположено в территориальной зоне Ж-1, градостроительный регламент которой не позволяет осуществлять производственную деятельность. Указывает, что Правила землепользования и застройки не учитывают сложившуюся планировку территории и существующее землепользование, нарушают права и законные интересы правообладателей объектов капитального строительства, противоречат нормам Градостроительного кодекса Российской Федерации, Земельного кодекса Российской Федерации.

Решением Московского областного суда от 16 февраля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований отказано.

В кассационной жалобе, поданной 17 ноября 2022 года через суд первой инстанции, поступившей в Первый кассационный суд общей юрисдикции, 1 декабря 2022 года, Давыдов Д.В, ссылаясь на неправильное применение норм материального и процессуального права, просит отменить судебные акты и удовлетворить заявленные требования. Указывает, что данные о принадлежащем объекте недвижимости не были учтены при принятии оспариваемого нормативного правового акта, чем ущемлено право на приобретение земельного участка на правах собственности или аренды, предусмотренное частью 1 статьи 39.20 Земельного кодекса Российской Федерации.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились. При таких обстоятельствах, учитывая положения части 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив в соответствии с требованиями части 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации правильность применения и толкования судами норм материального права и норм процессуального права в пределах доводов кассационной жалобы, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

По настоящему административному делу таких оснований для пересмотра апелляционного определения в кассационном порядке по доводам кассационной жалобы не имеется.

Городской округ Клин Московской области образован в соответствии с законом Московской области от 14 сентября 2017 года N 25/29-П "Об организации местного самоуправления на территории Клинского муниципального района".

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному Кодексу (части 1, 4 статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации (здесь и далее в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов).

Исходя из положений пункта 26 части 1 статьи 16, части 1 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статей 30-35 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 31 Устава городского округа Клин, принятого 14 мая 2018 года N 4/13, суды пришли к правильному выводу, что Правила землепользования и застройки приняты решением Совета депутатов городского округа Клин 27 июля 2020 в пределах полномочий органа, с соблюдением процедуры принятия и опубликования.

В соответствии со статьей 16.1 Закона Московской области N 36/2007-ОЗ "О Генеральном плане развития Московской области" (введена Законом Московской области от 28 декабря 2020 года N 308/2020-ОЗ) постановлением администрации городского округа Клин Московской области от 4 октября 2021 года N 1756 утверждены Правила землепользования и застройки в той же редакции, что и Правила землепользования и застройки, утвержденные решением Совета депутатов городского округа Клин от 27 июля 2020 года N 5/67.

Нормативный правовой акт исполнительного органа административным истцом по порядку его принятия, компетенции органа и вступления акта в действие не оспаривался.

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Давыдову Д.В. на праве собственности принадлежит нежилое здание цеха капрона, площадью 168, 1 кв.м, с кадастровым номером N, земельный участок под которым не образован.

Согласно акту планового (рейдового) осмотра земельного участка, расположенного по адресу: "адрес" от 30 апреля 2020 года N 91, вблизи земельного участка с кадастровым номером N (на расстоянии 43 метров от юго-восточных границ), на исследуемой территории расположено капитальное строение с кадастровым номером N, которое в настоящее время не используется (некоторые оконные проемы заколочены, в некоторых отсутствуют окна), земельный участок зарос сорной и древеснокустарниковой растительностью, на участке расположены навалы строительного мусора.

Давыдов Д.В. в порядке, предусмотренном статьей 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации, обращался с заявлением о предварительном согласовании предоставления земельного участка, площадью 2 500 кв.м, категория земель "земли населенных пунктов", испрашиваемый вид разрешенного использования "производственная деятельность".

Решением администрации городского округа Клин Московской области от 29 июля 2020 года N 1182 административному истцу отказано в предоставлении государственной услуги в связи с тем, что формируемый земельный участок в нарушение требований статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации находится в нескольких территориальных зонах в соответствии с утвержденными Правилами землепользования и застройки, а именно: Ж-1 "Зона многоквартирной жилой застройки" (1558.34 кв.м.) и Ж-2 "Зона застройки индивидуальными и блокированными жилыми домами" (941.32 кв.м.). Кроме того, в градостроительных регламентах указанных выше территориальных зон отсутствует испрашиваемый Давыдовым Д.В. вид разрешенного использования земельного участка "Производственная деятельность".

Также указано, что площадь принадлежащего заявителю объекта капитального строительства составляет менее 10 процентов от площади испрашиваемого земельного участка, не является необходимой для его эксплуатации, что является основанием для отказа в предоставлении государственной услуги на основании п. 13.3.5 Приложения N 3 к распоряжению министерства имущественных отношений Московской области от 3 июля 2020 года N 15ВР-910 (Административный регламент предоставления государственной услуги "Предварительное согласование предоставления земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена", утвержденный распоряжением Миноблимущества Московской области от 27 декабря 2018 года N 15-ВР- 1824).

Разрешая дело по существу и отказывая в удовлетворении требований, суд первой инстанции, с выводами которого согласился суд апелляционной инстанции, пришел к выводу, что Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным органом с соблюдением установленной процедуры обсуждения, согласования, принятия и введения в действие, соответствуют в оспариваемой части требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу. Земельный участок под нежилым зданием не сформирован, что лишило уполномоченный орган возможности учета сведений о таком объекте при принятии оспариваемого нормативного правового акта. При это суд указал, что административный истец не лишен права пользования и распоряжения принадлежащим ему объектом капитального строительства, реализовать право на формирование земельного участка под зданием с учетом требований земельного и градостроительного законодательства.

Судебная коллегия соглашается с указанным выводом судов, поскольку он сделан на основе правильного применения норм материального права и надлежащей оценки представленных в материалы дела доказательств.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Частью 3 статьи 9 и пунктом 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что генеральный план поселения, как документ территориального планирования, является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки.

Генеральный план, как документ территориального планирования муниципального образования, содержит в себе 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных в том числе генеральным планом поселения (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из пунктов 2, 5, 6, 7 и 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

На карте функциональных зон Генерального плана, действующего с 2020 года, территория, в пределах которой расположено принадлежащее административному истцу нежилое здание, отнесена к жилой функциональной зоне.

Судом верно указано, что установленные в пределах жилой функциональной зоны территориальные зоны Ж1 - зона застройки многоквартирными жилыми домами и Ж2 - зона застройки индивидуальными жилыми домами не противоречит положениям части 3 статьи 9, частей 9 и 10 статьи 31 и пункта 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации относительно соответствия правил землепользования и застройки генеральному плану.

Как следует из статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки разрабатываются в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Составной частью правил землепользования и застройки является карта градостроительного зонирования, содержащая границы территориальных зон. Границы территориальных зон должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Согласно пункту 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено аналогичное требование о принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне.

Исходя из пункта 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Как указано в пункте 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных данным кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи.

Пунктом 7 статьи 11.9 Земельного кодекса Российской Федерации не допускается образование земельного участка, границы которого пересекают границы территориальных зон.

Намерение Давыдова Д.В. сформировать земельный участок в предельном максимальном размере (2500 кв.м), тогда как документально подтвержденная площадь нежилого здания, для пользования которым требуется формирование участка, составляет 168, 1 кв.м, не может являться основанием для признания Правил землепользования и застройки в части оспариваемого градостроительного зонирования недействующими.

Установленные Правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты для территориальных зон Ж1 и Ж2 предусматривают возможность сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового и иных видов использования земельных участков).

Исходя из частей 2 и 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в состав жилых зон могут включаться: зоны застройки индивидуальными жилыми домами; зоны застройки многоэтажными многоквартирными домами.

В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду.

Судебная коллегия на основании вышеизложенного, соглашается с выводами судов нижестоящих инстанций о том, что в оспариваемой части Правила землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, не противоречат.

Доводы кассационной жалобы о необходимости установления в отношении территории, в пределах которой он намерен сформировать земельный участок территориальной зоны "П - производственная деятельность", были предметом проверки судов обеих инстанций, обоснованно отклонены по мотивам, изложенным в постановлениях судов первой и апелляционной инстанций.

Принимая во внимание изложенное, судебная коллегия полагает, что выводы судов нижестоящих инстанций сделаны на основании всестороннего, полного и объективного исследования всех обстоятельств дела, которым дана надлежащая правовая оценка с учетом требований действующего законодательства, регулирующего возникшие правоотношения.

По своей сути, доводы кассационной жалобы свидетельствуют не о допущенных нарушениях судами норм материального и процессуального права, повлиявших на исход дела, а о несогласии заявителя с установленными по делу фактическими обстоятельствами, направлены на их переоценку, что не входит в компетенцию суда кассационной инстанции.

Поскольку обстоятельства, имеющие значение для дела, судами установлены правильно, представленные доказательства оценены в соответствии с требованиями процессуального закона, нормы материального и процессуального права не нарушены, оснований для отмены постановленных судебных актов и удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Московского областного суда от 16 февраля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 11 августа 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Давыдова Д В - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключается срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае, когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение изготовлено в полном объеме 29 декабря 2022 года.

Председательствующий

Судьи