Апелляционное определение СК по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 07 декабря 2022 г. по делу N 66а-3326/2022

Судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Овсянкиной Н.В, судей: Ефремовой О.Н, Константиновой Ю.П, при секретаре Постниковой К.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N3а-111/2022 по административному исковому заявлению ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" к Рязанской городской Думе о признании недействующими Генерального плана города Рязани, Правил землепользования и застройки в городе Рязани, решения от 12 октября 2006 года N 688-III "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" в части, по апелляционным жалобам ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" и Рязанской городской Думы на решение Рязанского областного суда от 4 июля 2022 года, которым административный иск удовлетворен частично, заслушав доклад судьи Первого апелляционного суда общей юрисдикции Овсянкиной Н.В, пояснения представителя административного истца Макарова В.Н, представителя Рязанской городской думы Трушкиной Е.А, представителя администрации города Рязани Насонова А.А, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гаврилова Д.А, полагавшего, что постановленное по делу решение в части удовлетворения заявленных требований подлежит отмене, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

12.10.2006 Рязанским городским Советом принято Решение N 688-III "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани". Первоначальный текст документа опубликован в издании "Рязанские ведомости", N 284-285, 02.11.2006.

Решением Рязанского городского Совета от 30.11.2006 N 794-III "Об утверждении Генерального плана города Рязани" был утвержден Генеральный план муниципального образования г. Рязань. Решение опубликовано в газете "Рязанские ведомости", N16-17, 23.01.2007 (Решение), "Рязанские ведомости", N 20-21, 25.01.2007 (Генеральный план города Рязани).

Решением Рязанской городской Думы от 11.12.2008 N 897-I "Об утверждении Правил землепользования и застройки в городе Рязани" утверждены Правила землепользования и застройки данного муниципального образования. Первоначальный текст документа опубликован в издании "Рязанские ведомости", N 239, 18.12.2008.

ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" обратилось в суд с административным иском, уточненным в процессе рассмотрения дела по существу к Рязанской городское Думе о признании недействующими в части Генерального плана г.Рязани, Правил землепользования и застройки в городе Рязани и Решения от 12.10.2006 N 688-III "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для обслуживания сооружения - склада для хранения сырья и отходов.

Решением Рязанского городского Совета N 688-III от 12.10.2006 "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" указанный земельный участок, по мнению административного истца, необоснованно включен в границы Недостоево-Борковской поймы - зоны особо охраняемых территорий, резервируемых Генеральным планом города Рязани.

Согласно Генеральному плану города Рязани земельный участок находится в зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа, а также частично входит в границы зоны, резервируемой для организации особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ).

В соответствии с Правилами землепользования и застройки в городе Рязани земельный участок находится в территориальной зоне Р6 - природно-рекреационной зоне пойм рек Ока, Трубеж.

Административный истец указывал, что отнесение земельного участка с кадастровым номером N к указанным функциональной и территориальной зонам, а также к зоне, резервируемой для организации ООПТ не соответствует положениям Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ) и Земельного Кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), ограничивает его права собственника на использование данного земельного участка в производственных целях, в связи с чем просил суд признать недействующими:

- решение Рязанского городского Совета N 688-III от 12.10.2006 "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N включен в Недостоево-Борковскую пойму - зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани;

- Генеральный план города Рязани в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N относится к зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа, а также частично входит в границы зоны, резервируемой для организации особо охраняемых территорий (ООПТ);

- Правила землепользования и застройки в городе Рязани в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж.

Одновременно административный истец просил обязать Рязанскую городскую Думу внести соответствующие изменения в Генеральный план города Рязани и в Правила землепользования и застройки в городе Рязани.

Решением Рязанского областного суда от 4 июля 2022 года, с учетом определения об устранении описки от 19 августа 2022 года, административный иск ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" к Рязанской городское Думе о признании недействующими в части Генерального плана г.Рязани, Правил землепользования и застройки в городе Рязани, решения от 12.10.2006 N 688-III "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани", удовлетворен частично. Постановлено:

- признать недействующим решение Рязанского городского Совета N 688-III от 12.10.2006 "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером N включен в Недостоево-Борковскую пойму - зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани;

- признать недействующим Генеральный план города Рязани, утвержденный решением Рязанского городского Совета N 794-III от 30.11.2006 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером N входит в зону границ, резервируемых для организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ);

-признать недействующим Генеральный план города Рязани, утвержденный решением Рязанского городского Совета N 794- III от 30.11.2006 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером N резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления;

-признать недействующими Правила землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденные решением Рязанской городской Думы N 897-I от 11.12.2008 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером N относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж. Признать недействующими указанные нормативные правовые акты с даты вступления решения суда в законную силу. В остальной части иска отказано.

Не согласившись с постановленным по делу решением представителем административного истца ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" и представителем административного ответчика Рязанской городской Думы поданы апелляционные жалобы.

В апелляционной жалобе административный истец ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" просит отменить решение суда в части отказа в удовлетворении требований о признании Генерального плана города Рязани, утвержденного решением Рязанского городского Совета N 794- III от 30.11.2006 в той мере, в которой земельный участок с кадастровым номером N относится к зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа, и принять новое об удовлетворении требований. В остальной части решение суда оставить без изменения.

В обоснование доводов жалобы указывает, что судом в качестве доказательств по делу не исследовался представленный административным истцом Отчет о выполнении геологических, геоморфических и почвенных исследований земельного участка с кадастровым номером N и прилежащих участков поймы реки Оки для установления их генезиса и истории развития, подготовленный "данные изъяты", согласно которому территория спорного земельного участка не является поймой (и пойменным ландшафтом) р. Оки и р. Трубеж. Податель жалобы обращает внимание, что указанный отчет был подготовлен той же организацией, исследования и предложения которой были положены в обоснование планировочных решений Генерального плана по развитию природно-экологического каркаса города Рязани (п. 5.4 Генерального плана г. Рязани), однако, если исследования и предложения, на основании которых в Генеральном плане была отражена функциональная зона "пойменные ландшафты рек Оки, Трубеж" не имели четко обозначенных границ, то указанный отчет прямо указывает на то, что земельный участок не может относиться к таким землям.

Апеллянт считает, что отнесение Генеральным планом земельного участка истца к функциональной зоне пойменного ландшафта рек Оки, Трубежа при недействующих Правилах землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденных решением Рязанской городской Думы N 897-I от 11.12.2008 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером N относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж, порождает правовую неопределенность.

Указывает, что судом установлено, что спорный земельный участок и объект недвижимости, расположенный в его пределах, на момент принятия оспариваемых нормативных правовых актов использовался и используется по настоящее время исключительно в производственных целях. При этом, объектов озеленения на его территории не имеется, на данном участке полностью уничтожен естественный растительный покров, верхний слой почвы заменен толщей техногенных промышленных отложений. Полагает, что с учетом изложенного, произвольное и безосновательное отнесение административным ответчиком земельного участка, уже более 70 лет непосредственно участвующего в технологическом процессе и не имеющего отношения к пойменным ландшафтам, к функциональной зоне "пойменные ландшафты р.р. Ока, Трубеж" не только не позволит в будущем использовать земельный участок в запланированных Генеральным планом целях развития системы охраняемых природных территорий, но и воспрепятствует наиболее оптимальному использованию административным истцом принадлежащего ему земельного участка в целях развития производства, так как правовой режим земель, а также его изменение напрямую зависит от функциональной зоны, к которой он отнесен.

Рязанская городская Дума просит отменить состоявшееся по делу решение суда в части удовлетворения заявленных требований, как постановленное с нарушением норм материального и процессуального права и отказать в удовлетворении требований в полном объеме.

Анализируя положения Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ), Закона Рязанской области N 53-03 податель жалобы указывает, что решение Рязанского городского Совета N 688-III не может быть отнесено к числу нормативных правовых актов, поскольку в нем отсутствуют правовые нормы, направленные на длительное неоднократное регулирование общественных отношений в отношении неопределенного круга лиц, а издание акта представительным органом местного самоуправления само по себе не свидетельствует о его нормативной или ненормативной природе. Отмечает, что решение Рязанского городского Совета N 688-III издано в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления, установленными Федеральным законом N 131-ФЗ, содержит утвержденные списки объектов озеленения города Рязани, ведомственные поручения администрации города, не устанавливает правовой режим использования и не определяет юридическую судьбу территорий, указанных в приложениях NN 1 - 3 к решению, и носит инвентаризационный характер. С учетом изложенного полагает, что принятие судом к рассмотрению требования о признании недействующим решения Рязанского городского Совета N 688-III "в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером N включен в Недостоево-Борковскую пойму зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани", усматривается нарушение подсудности административных дел, определяемой в соответствии со статьями 19, 20 КАС РФ.

Податель жалобы отмечает, что в связи с тем, что решение Рязанского городского Совета N 688-III принято 12 октября 2006 года, а проект Генерального плана разработан и прошел процедуру публичных слушаний в более ранние сроки, указанное решение, вопреки выводам суда, не могло явиться основанием для отображения на основном чертеже проектного зонирования Генерального плана границ, резервируемых для организации ООПТ.

Обращает внимание, что Генеральный план не содержит положений, свидетельствующих о принятии в установленном законодательством порядке решения о резервировании земельного участка с кадастровым номером N, частично включенного в границы территории, рекомендуемой Генеральным планом для организации ООПТ, положений, устанавливающих правовой режим ООПТ и создающих препятствия для дальнейшего использования земельного участка ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" в соответствии с видом разрешенного использования.

Вывод суда об обязательности отражения в Генеральном плане вопроса об изъятии земельного участка считает противоречащим положениям статьи 23 ГрК РФ, регламентирующей требования к содержанию генеральных планов городских округов и не устанавливающей обязанности по указанию в документах территориального планирования сведений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Указывает, что вопреки выводам суда, правовой режим земель рекреационного назначения, как и других территориальных зон, определяется градостроительным регламентом в соответствии с правилами землепользования и застройки и не может определяться режимом территорий общего пользования, в границах которых градостроительные регламенты не действуют. Кроме того, действующим градостроительным и земельным законодательством не установлено ограничений для включения в зоны рекреационного назначения земельных участков, находящихся в частной собственности.

Представителями ЗАО "Рязанский завод силикатных изделий" и Рязанской городской Думы поданы возражения на апелляционные жалобы оппонента.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения жалобы в апелляционном порядке извещены своевременно и в надлежащей форме.

Суд апелляционной инстанции рассмотрел административное дело в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и возражений на нее, заслушав заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции приходит к следующим выводам.

Частью 4 статьи 7 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, данному федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Согласно части 3 статьи 8, части 1 статьи 24, части 1 статьи 32 ГрК РФ, части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Закона N 131-ФЗ утверждение генерального плана и правил землепользования и застройки городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные нормативные правовые акты.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что оспариваемые редакции Генерального плана и Правил землепользования и застройки приняты полномочным органом местного самоуправления, с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24, 25, 31, 32 ГрК РФ, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Согласно части 1 статьи 9, пункта 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, в соответствии с пунктом 8 статьи 1, частью 1 статьи 30 ГрК РФ, правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются в том числе территориальные зоны и градостроительные регламенты, и который разрабатывается в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (поселения); сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

По смыслу приведенных выше положений градостроительного законодательства для гармоничного развития территорий задача органов местного самоуправления при разработке документов территориального планирования и градостроительного зонирования состоит в необходимости обеспечения справедливого баланса между общественными интересами и правами частных лиц путем согласования этих прав и интересов.

При этом территориальные зоны и градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки, определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, а также сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Как следует из материалов дела, административный истец на основании договора купли-продажи от 13.12.2011 является правообладателем земельного участка с кадастровым номером N, сформированного в границах и поставленного на кадастровый учет 01.11.2011, общей площадью 50 000 кв.м. категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для обслуживания сооружения склада для хранения сырья и отходов, расположенного по адресу: г "адрес".

Указанный земельный участок, как усматривается из договора аренды от 27.10.1992, заключенного между "данные изъяты" (прежний правообладатель участка) и "данные изъяты" представлял из себя открытую площадку для намыва и хранения песка, в его состав входили карты намыва и хранения песка N1 и N2 и карта отходов (некондиционного песка). Данный участок был представлен на срок до 01.08.2022 по договору аренды для размещения склада сырья и отходов.

Указанный склад был построен и введен в эксплуатацию с присвоением кадастрового номера N

Решением Рязанского городского Совета от 30 ноября 2006 года N794-III "Об утверждении Генерального плана города Рязани" был утвержден прилагаемый к решению Генеральный план.

Данный нормативный акт отнес территорию, на которой расположен земельный участок административного истца, к двум функциональным зонам:

-зоне пойменных ландшафтов рр. Оки и Трубеж;

-зоне промышленных предприятий и коммунально-складских организаций.

Разрешая заявленные требования суд первой инстанции пришел к выводу, что функциональное зонирование территории может не совпадать с существующим фактическим использованием земельных участков, следовательно, нарушений прав административного истца в установлении в отношении принадлежащего ему земельного участка функциональной зоны пойменных ландшафтов рр. Оки и Трубеж, то есть зоны рекреационного назначения, не совпадающей с видом разрешенного использования земельного участка не усматривается.

Судебная коллегия находит указанные выводы правильными и отмечает, что территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9 ГрК РФ).

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 ГрК РФ, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В своей прецедентной практике Европейский Суд по правам человека неоднократно отмечал, что в такой сложной сфере, как градостроительство, власти должны иметь широкие пределы усмотрения в осуществлении политики городского планирования и задача органов муниципальных образований при разработке документов территориального планирования состоит не в обеспечении приоритета прав собственников земельных участков в ущерб иным интересам, а в согласовании этих прав и интересов.

В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации любая дифференциация правового регулирования, приводящая к различиям в правах и обязанностях субъектов права, должна осуществляться с соблюдением требований Конституции Российской Федерации, в том числе вытекающих из принципа равенства (части 1 и 2 статьи 19), в силу которых различия допустимы, если они объективно оправданны, обоснованы и преследуют конституционно значимые цели, а используемые для этих целей правовые средства соразмерны им (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 15.06.2006 N 6-П, от 15.10. 2012 N 21-П).

Таким образом, приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников и обладателей иных прав на земельные участки, расположенные на территории, правовой режим использования которой планируется изменить в соответствии с документами территориального планирования.

Обосновывая градостроительное решение об изменении Генеральным планом функциональной зоны, административный ответчик как в суде первой, так и в суде апелляционной инстанций указывал, что оно было обусловлено необходимостью обеспечения экологического благополучия населения города Рязани путем редевелопмента существующей промышленной зоны и организации на указанной территории парка.

Судебная коллегия отмечает, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий, документы территориального планирования призваны обеспечивать как права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, так и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами иных лиц.

Так из Положения о территориальном планировании, являющегося утверждаемой частью оспариваемого Генерального плана следует, что проект выполнен на три расчетных периода:

- первая очередь строительства (I этап) - 2010 г.;

- расчетный срок Генерального плана (II этап) - 2020 г.;

- перспектива (III этап) - прогноз развития города за расчетным сроком, графически отражается в территориях, резервируемых для перспективного градостроительного развития.

При этом планировочные решения Генерального плана являются основой для разработки проектной документации следующих уровней - проектов планировок отдельных районов и зон города, целевых программ и др.

Основными задачами Генерального плана Рязани, на решение которых направлены основные разделы проекта, являются:

-разработка мероприятий по качественному улучшению состояния городской среды - реконструкция и благоустройство всех типов городских территорий

-резервирование территорий для жилищного строительства, производства, бизнеса, торговли, науки, управления, туризма, отдыха и других функций

- предложения по оптимизации экологической ситуации

- мероприятия по охране природного и культурного наследия

-мероприятия по развитию системы зеленых насаждений и благоустройству города, развитию транспортной и инженерной инфраструктур.

В качестве проблемной ситуации города было указано на значительную площадь производственных и коммунальных зон в общем балансе городских земель, низкий уровень их благоустройства, озеленения, недостаточно рациональное использование имеющихся территорий.

Решение указанной проблемы законодатель предусмотрел через формирование пространственной концепции на основе индивидуальных особенностей места, исторических и природных особенностей, своеобразия ландшафтной структуры территории, специфического характера городской среды, территориальных возможностей развития города с установлением приоритетности природно-экологического подхода в решении планировочных задач, разработку планировочных мероприятий по экологически безопасному развитию территории; формирование системы зеленых насаждений и охраняемых природных территорий. (п. 4, 7 раздела 4.1 Генерального плана).

Одним из основных принципов градостроительной организации Рязани на период расчетного срока был установлен принцип реконструкции и модернизации всех функциональных зон города в широком смысле - комплексное благоустройство существующих жилых микрорайонов и кварталов, общественных центров; комплексное освоение районов нового жилищного строительства; реорганизация производственных территорий с целью их эффективного использования и снижения вредного воздействия на окружающую среду; благоустройство парковых и лесопарковых зон, новое зеленое строительство.

При разработке зонирования последовательно проводился принцип экологического приоритета принимаемых решений (раздел 4.3 Генерального плана), который предусматривал сокращение производственных зон с одновременным увеличением зон рекреационного использования с установлением запрета размещения на территории города новых предприятий 1-3 классов санитарной вредности, ограничения дальнейшего территориального развития промышленных узлов (п. 1, 2 раздела Эколого-градостроительные мероприятия).

Разделом 5.4 Генерального плана устанавливался перечень мероприятий по развитию и благоустройству территорий зон отдыха, городских парков, скверов, бульваров, озеленению территории жилой застройки, развитию системы природно-экологического каркаса города, при этом особо отмечено, что планировочные решения Генерального плана по развитию природно-экологического каркаса города Рязани основаны на материалах исследований и предложений "данные изъяты"

Указанную информацию по запросу суда апелляционной инстанции подтвердил как разработчик Генерального плана, так и руководитель соответствующей лаборатории образовательного учреждения. То обстоятельство, что первичные документы не сохранились и не были представлены в материалы административного дела не может свидетельствовать об отсутствии обоснования оспариваемого градостроительного решения.

Из пункта 1 раздела 5.4 Генерального плана следует, что в составе проекта зарезервированы территории, рекомендуемые для развития системы охраняемых природных территорий.

Данные предложения направлены на сохранение и экологически обоснованное рекреационное и хозяйственное использование ключевых природных территорий - уникального природного комплекса регионального значения поймы р. Оки, малых городских рек, ценных лесных и луговых комплексов, мест обитания редких видов птиц и пр, в том числе - природный парк в Недостоевско-Борковской пойме (орнитологический заказник, заповедные луга). На указанной территории запланировано создание туристических комплексов, зон отдыха, спортивных парков разнообразной специализации, сохраняется традиционное сельскохозяйственное использование.

Генеральным планом предусмотрено формирование парковых, прогулочных зоны в поймах Оки, Трубеж, Лыбеди, Павловки и других городских водотоков с устройством дорожно-тропиночной сети, строительством детских и спортивных площадок, обслуживающих объектов для отдыха.

Генеральным планом особо отмечено, что статус территорий, рекомендуемых Генеральным планом для создания ООПТ, определяется после утверждения Генерального плана в соответствии с Федеральным законом N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" и соответствующим законом Рязанской области.

В связи с этим, судебная коллегия находит заслуживающими внимания доводы апелляционной жалобы административного ответчика Рязанской городской Думы о том, что вывод суда об обязательности отражения в Генеральном плане вопроса об изъятии земельного участка противоречит положениям статьи 23 ГрК РФ, которая не устанавливает обязанности по указанию в документах территориального планирования сведений об изъятии земельных участков для государственных или муниципальных нужд.

Из раздела 6 "Технико-экономические показатели Генерального плана г. Рязани" следует, что предусмотрено последовательное сокращение производственных зон с 2946 Га до 2780 Га, увеличение рекреационных зон с 406 Га до 850 Га.

Таким образом, баланс функциональных зон свидетельствует, что при увеличении рекреационных зон должны быть сокращены иные, (в рассматриваемом случае производственные зоны), что и было осуществлено оспариваемым градостроительным решением.

Судебная коллегия отмечает, что приоритет публичной цели устойчивого развития территории, под которым понимается развитие, которое отвечает потребностям настоящего, не ставя под угрозу способность будущих поколений, удовлетворять свои собственные потребности, обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников земельных участков.

Однако, установление и изменение функциональных и территориальных зон не может являться произвольным, поскольку право частной собственности охраняется законом, а, следовательно, такое градостроительное решение должно быть надлежаще мотивировано и обусловлено объективно существующей необходимостью.

Между тем, принятое административным ответчиком градостроительное решение об изменении функциональной зоны является обоснованным, направленным на решение стратегической цели государственной экологической политики: сохранение естественных природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности.

Доводы административного истца о том, что принадлежащий ему земельный участок не мог быть включен в функциональную зону пойменных ландшафтов рр. Оки и Трубеж, так как не имеет экологического потенциала, что, по его мнению, подтверждено представленным в материалы дела Отчетом о выполнении геологических, геоморфических и почвенных исследований земельного участка с кадастровым номером N и прилежащих участков поймы реки Оки для установления их генезиса и истории развития, подготовленный "данные изъяты", согласно которому территория спорного земельного участка не является поймой (и пойменным ландшафтом) р. Оки и р. Трубеж, судебная коллегия отклоняет.

Действительно, материалами дела подтверждено, что на спорном земельном участке построено и введено в эксплуатацию здание склада, площадью застройки 49 940, 3 кв.м, следовательно, основная часть почво-растительного покрова, как обоснованно указано в данном Отчете, необратимо уничтожена в процессе эксплуатации участка, с разрушением растительного и животного мира на нем, а, следовательно, участок не имеет природоохранной ценности.

Между тем, земельный участок истца, как следует из Положения о территориальном планировании, зарезервирован для организации природного парка.

Согласно пункту 1 статьи 18 Федерального закона от 14.03.1995 N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях" природные парки являются особо охраняемыми природными территориями регионального значения, в границах которых выделяются зоны, имеющие экологическое, культурное или рекреационное назначение, и соответственно этому устанавливаются запреты и ограничения экономической и иной деятельности. Так, частью 2 статьи 21 данного федерального закона установлено, что на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

Таким образом, природный парк включает в себя как территории имеющие экологическое значение, и призванные к сохранению биоразнообразия животного мира, так территории рекреационного назначения, призванные обеспечить функционирование объектов отдыха граждан.

Из Положения о территориальном планировании оспариваемого Генерального плана следует, что в составе парка запланирована организация туристических комплексов, зон отдыха, спортивных парков, что требует отведения для указанных целей территорий под размещение общественных строений (кафе, туалеты, административных зданий) и сооружений (детских и спортивных площадок и т.п.).

Судебная коллегия констатирует, что при необходимости сохранения биоразнообразия животных, занесенных в Красную Книгу, и непосредственно обитающих на пойменных территориях, достижение указанных целей в будущем возможно исключительно за счет смежных с пойменными территориях, в том числе за счет территории земельного участка административного истца.

Судебная коллегия также отмечает, что земельный участок административного истца был сформирован и поставлен на кадастровый учет в конкретных границах только в 2011 году, после принятия Генерального плана, в связи с чем само по себе функциональное зонирование, не направленное на фиксацию существующего положения, его прав нарушать не может, в том числе не нарушают прав истца и положения Генерального плана которым спорный земельный участок отнесен к территориям, резервируемым для организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ), поскольку данное градостроительное решение, как на это прямо указано в Генеральном плане, относится к прогнозу развития города за расчетным сроком, лишь графически отражается в соответствующих картах, дает представление о перспективных градостроительных решениях в целях преемственности документов градостроительного зонирования для перспективного градостроительного развития и само по себе не является основанием для принятия градостроительных решений в период действия Генерального плана.

Данная информация фактически приведена в Генеральном плане в целях сохранения и экологически обоснованного рекреационного и хозяйственного использования ключевых природных территорий города и в целях оценки правообладателями данных территорий перспектив их использования за пределами срока реализации Генерального плана (например, необходимость вложения существенных денежных средств в развитие промышленного предприятия, с учетом наличия перспективы изъятия участка в будущем для организации парка).

Поскольку территориальная зона и градостроительные регламенты, установленные правилами землепользования и застройки, определяются с учетом функционального зонирования, определенного генеральным планом, постольку выводы суда первой инстанции о признании недействующими Правил землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденных решением Рязанской городской Думы N 897-I от 11.12.2008 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером 62:29:0030037:144 относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж, являются ошибочными, в связи с чем решение суда в указанной части подлежит отмене.

Судебная коллегия, давая оценку доводам административного истца о нарушении его прав оспариваемыми Правилами землепользования и застройки, находит их несостоятельными по следующим основаниям.

Действительно, статья 34 Грк РФ устанавливает, что при установлении территориальной зоны должны учитывается сложившаяся планировка территории и существующее землепользование, однако, поскольку оспариваемые административным истцом Правила, конкретизирующие генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории города Рязань, с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, следует признать, что они в оспариваемой части отвечают критерию обоснованности.

Так, согласно градостроительному регламенту установленной в отношении спорного земельного участка территориальной зоны Р6 указанная природно-рекреационная зона пойм рек Ока, Трубеж выделена в целях сохранения существующего природного ландшафта с зелеными массивами на пойменных территориях и создание на этих условиях комфортного посещения пойменных территорий.

При этом, действующий Градостроительный регламент данной зоны предусматривает, что видами разрешенного использования данной зоны являются:

Основные виды разрешенного использования:

-Питомники (1.17);

-Склады (6.9);

-Деятельность по особой охране и изучению природы (9);

-Охрана природных территорий (9.1);

-Водные объекты (11.0).

Условно разрешенные виды использования:

-Дома социального обслуживания (3.2.1);

-Амбулаторно-поликлиническое обслуживание (3.4.1);

-Осуществление религиозных обрядов (3.7.1);

-Общественное питание (4.6);

-Водный спорт (5.1.5);

-Санаторная деятельность (9.2.1).

Вспомогательные виды разрешенного использования:

-Площадки для занятий спортом (5.1.3);

-Стоянки транспорта общего пользования (7.2.3);

-Улично-дорожная сеть (12.0.1);

-Благоустройство территории (12.0.2).

Таким образом, поскольку установленные градостроительные регламенты оспариваемой территориальной зоны в качестве основного ВРИ включают в себя складскую деятельность, постольку принцип учета при установлении территориальной зоны сложившейся планировки территории и существующего землепользования был учтен административным ответчиком и позволяет использовать земельный участок административному истцу согласно установленному для него виду разрешенного использования.

Поскольку документов по планировке территории в отношении спорного участка не принималось, постольку оснований для вывода об истечении срока резервирования участка для муниципальных нужд в порядке ч. 2 ст. 70.1 ЗК РФ и статьи 7 Закона Рязанской области от 10.05.2006 N53-ОЗ не имелось.

То обстоятельство, что административный истец усмотрел возможность развития принадлежащей ему территории путем организации на ней современного производства термомодифицированной обработки древесины, о нарушении его прав не свидетельствует, так как данный вид разрешенного использования спорному участку не устанавливался, данное производство относится к классу опасности производств, размещение которых в городской черте запрещено и установление подобного запрета Генеральным планом нормам федерального законодательства не противоречит.

Нельзя признать обоснованными и выводы суда первой инстанции о необходимости признания недействующим решения Рязанского городского Совета N 688-III в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером N включен в Недостоево-Борковскую пойму зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани.

Вопреки выводам суда первой инстанции решение Рязанского городского Совета N 688-III издано в соответствии с полномочиями органов местного самоуправления, поскольку в силу подпункта 11 части 1 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" организация мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа отнесена к вопросам местного значения городского округа.

Согласно части 1 статьи 10 "Устава муниципального образования - городской округ город Рязань Рязанской области" (принят Решением Рязанского городского Совета от 30.06.2006 N 470-III) в редакции на дату принятия оспариваемого нормативного акта, в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления города Рязани обладают полномочиями в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и настоящим Уставом.

В силу части 3 статьи 30 Устава в ведении представительного органа города Рязани могут находиться иные вопросы, отнесенные законодательством к компетенции представительных органов местного самоуправления или делегированные им органами государственной власти Российской Федерации или Рязанской области.

Полномочия органов местного самоуправления в сфере организации и использования особо охраняемых природных территорий установлены статьей 9 Закона Рязанской области от 10.05.2006 N 53-ОЗ "Об особо охраняемых природных территориях в Рязанской области", указанным нормативным актом, которым установлено, что органы местного самоуправления:

1) разрабатывают и утверждают схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий местного значения;

2) участвуют в разработке схемы развития и размещения особо охраняемых природных территорий областного значения;

3) рассматривают и согласовывают решения об организации особо охраняемых природных территорий областного значения, а также их охранных зон в границах муниципального образования;

4) рассматривают и согласовывают решения о резервировании земель для последующей организации в границах муниципального образования особо охраняемых природных территорий областного значения;

5) принимают решения об организации или ликвидации особо охраняемых природных территорий местного значения, а также их охранных зон;

6) разрабатывают и утверждают положения (паспорта) особо охраняемых природных территорий местного значения;

7) ведут государственный кадастр особо охраняемых природных территорий местного значения;

8) организуют охрану особо охраняемых природных территорий местного значения;

9) осуществляют иные полномочия, установленные законодательством Российской Федерации и законодательством Рязанской области.

Следовательно, установление представительным органом местного самоуправления списков объектов озеленения города не противоречит ни федеральному не региональному законодательству.

Из содержания указанного правового акта, носящего, вопреки утверждению представителя административного ответчика, нормативный характер, следует, что он содержит утвержденные списки объектов озеленения города Рязани и включает отдельные поручения администрации города, однако, несмотря на его неоднократное применение в отношении неопределенного круга лиц, им не устанавливается правовой режим использования и не определяется юридическая судьба территорий, указанных в приложениях NN 1 - 3 к решению.

Судебная коллегия соглашается с доводами апелляционной жалобы административного ответчика, что данный акт носит инвентаризационный характер, поскольку не содержит сведений о границах указанных в нем природных территорий, не определяет, в какой части земельный участок административного истца подлежит включению в состав зон особо охраняемых территорий, резервируемых Генеральным планом г. Рязани, а, следовательно, прав административного истца не нарушает, в связи с чем оснований для удовлетворения требований истца и признания его недействующим у суда первой инстанции не имелось.

В связи с тем, что названные выше юридически значимые обстоятельства не вошли в предмет доказывания по делу и не получили соответствующей правовой оценки суда первой инстанции, решение суда об удовлетворении части заявленных требований административного истца, основанное на неправильном применении норм материального права, подлежит отмене с вынесением нового решения об отказе в удовлетворении заявленных требований.

В оставшейся части, решение Рязанского областного суда подлежит оставлению без изменения, апелляционные жалобы сторон без удовлетворения.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 309-311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции, определила:

решение Рязанского областного суда от 4 июля 2022 года отменить в части удовлетворения требований:

- о признании недействующим решения Рязанского городского Совета N 688-III от 12.10.2006 "О дополнительных мерах по сохранению объектов озеленения города Рязани" в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте земельный участок с кадастровым номером N включен в Недостоево-Борковскую пойму - зону особо охраняемых территорий, резервируемых генеральным планом города Рязани;

- о признании недействующим Генерального плана города Рязани, утвержденного решением Рязанского городского Совета N 794-III от 30.11.2006 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером N входит в зону границ, резервируемых для организации особо охраняемых природных территорий (ООПТ);

-о признании недействующим Генерального плана города Рязани, утвержденный решением Рязанского городского Совета N 794- III от 30.11.2006 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте не определено, подлежит ли земельный участок с кадастровым номером N резервированию и (или) изъятию для муниципальных нужд, согласованному с органами местного самоуправления;

-о признании недействующими Правил землепользования и застройки в городе Рязани, утвержденные решением Рязанской городской Думы N 897-I от 11.12.2008 в той мере, в которой в данном нормативном правовом акте, земельный участок с кадастровым номером N относится к территориальной зоне: Р-6. Природно-рекреационная зона поймы р.р. Ока, Трубеж.

Принять в указанной части новое решение, которым заявленные административным истцом требования оставить без удовлетворения.

В остальной части решение оставить без изменения, апелляционные жалобы - без удовлетворения.

Определение суда апелляционной инстанции вступает в законную силу со дня его принятия.

Кассационная жалоба может быть подана через суд первой инстанции в течение шести месяцев со дня вынесения апелляционного определения во Второй кассационный суд общей юрисдикции.

Председательствующий

Судьи