Кассационное определение СК по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции от 28 декабря 2022 г. по делу N 8а-25098/2022[88а-24187/2022]

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Виноградовой О.В, судей Евтифеевой О.Э, Черемисина Е.В, рассмотрев в открытом судебном заседании кассационную жалобу Думы Нижнеудинского муниципального образования Иркутской области на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 01 июня 2022, по административному делу N 2а-151/2022 по административному исковому заявлению главы Нижнеудинского муниципального образования Иркутской области Путова Александра Викторовича к Думе Нижнеудинского муниципального образования Иркутской области об оспаривании решения

заслушав доклад судьи Виноградовой О.В,

УСТАНОВИЛА:

глава Нижнеудинского муниципального образования Иркутской области Путов А.В. (далее - Глава МО) обратился с административным исковым заявлением о признании незаконными и недействующими решения Думы Нижнеудинского муниципального образования (далее - Дума) от 23 декабря 2021 N "Об отчете главы Нижнеудинского муниципального образования" и пункта 12 протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва N 58.

Требования мотивированы тем, что оспариваемым решением работа главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности 2020 года признана неудовлетворительной, с чем он не согласен, указывая на нарушение порядка принятия оспариваемого решения, кроме того, считает, что решение носит произвольный характер, не содержит сведений о неисполнение или ненадлежащем исполнении главой муниципального образования своих полномочий, в связи с чем является немотивированным, необоснованным и, следовательно, незаконным.

Решением Нижнеудинского городского суда Иркутской области от 08 февраля 2022 в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 01 июня 2022 решение суда первой инстанции отменено, принят новый судебный акт, которым решение Думы Нижнеудинского муниципального образования о признании работы главы Нижнеудинского муниципального образования по результатам деятельности с оценкой "неудовлетворительно", изложенное в решении от 23 декабря 2021 N и в пункте 12 Протокола заседания Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва N 58 признано незаконным.

В кассационной жалобе Дума Нижнеудинского муниципального образования Иркутской области (далее - Дума) просит отменить апелляционное определение с оставлением в силе решения суда первой инстанции, указывая на нарушение судом апелляционной инстанции норм материального и процессуального права. Полагает, что отсутствие извещения главы Нижнеудинского муниципального образования о повторном голосовании не может являться основанием для признания оспариваемого решения и пункта 12 протокола заседания незаконным, поскольку законом, Уставом муниципального образования, регламентом Думы, не предусмотрено извещение главы муниципального образования о проведении повторного голосования по вопросу оценки его деятельности. Кассатор считает, что участие в голосовании четырех вновь избранных депутатов не влияет на законность принятого по данному вопросу решения, как и проведение повторного голосования Думы спустя восемь месяцев с момента заслушивания доклада Главы МО о работе за 2020 года и не указание в оспариваемом решении мотивов принятого решения о неудовлетворительной работе. Полагает, что принятие оспариваемого решения уполномоченным органом, в пределах его компетенции, установленной действующим законодательством, в отсутствие нарушений требований к порядку и срокам его принятия, свидетельствует о его законности и обоснованности.

Лица, участвующие в деле, надлежащим образом извещенные о времени и месте рассмотрения дела в кассационном порядке, в судебное заседание не явились. На основании статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции находит возможным рассмотрение дела в отсутствие неявившихся лиц.

Изучив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, проверив правильность применения и толкования норм материального и процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

В соответствии с частью 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Нарушения такого характера не были допущены судом апелляционной инстанции.

В соответствии со статьей 12 Конституции Российской Федерации в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.

В соответствии с частью 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Федеральным законом N 131-ФЗ закреплено, что представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы муниципального образования, главы местной администрации о результатах их деятельности, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (часть 11.1 статьи 35).

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования представляет представительному органу муниципального образования ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, а в случае, если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования (части 5 и 5.1 статьи 36).

В соответствии с частью 3 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта Российской Федерации.

Согласно пункту 9 части 10 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ к исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления относится контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения.

При рассмотрении административного дела установлено, что отчет Главы МО за 2020 был представлен и заслушан депутатами Думы 25 марта 2021, опубликован 26 марта 2021. Решение по результатам заслушивания не было принято в связи с отсутствием кворума.

31 мая 2021 по результатам дополнительных выборов Думы Нижнеудинского муниципального образования IV созыва были избраны пять депутатов.

01 июля 2021 решением Думы N утвержден новый Порядок предоставления ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования (вступивший в силу с момента опубликования) и отменен ранее действующий Порядок, утвержденный решением Думы N от 21 декабря 2017.

На заседании Думы 23 декабря 2021 по инициативе заместителя председателя Думы в повестку включен вопрос N "Об отчете главы Нижнеудинского муниципального образования" и внесены изменения в проект решения по указанному вопросу путем исключения в постановляющей части п. 2, вопрос изложен в редакции: признать работу Главы МО за 2020 год с оценкой "удовлетворительно".

По результатам, как указано в повестке "повторного" голосования, 23 декабря 2021 из 14 присутствующих депутатов за решение проголосовало 2 депутата, 10 против, 1 воздержался, в связи с чем, на основании п. 4.10 Порядка, принято оспариваемое решение о признании работы Главы МО по результатам деятельности 2020 года с оценкой "неудовлетворительно".

Отказывая в удовлетворении заявленных требований, суд первой инстанции исходил из того, что по вопросу рассмотрения ежегодного отчета Главы МО (за 2020 год) Дума правомерно руководствовалась Порядком предоставления ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования (далее-Порядок), утвержденным решением Думы N от 01 июля 2021, при принятии оспариваемого решения на заседании Думы присутствовало необходимое количество депутатов, решения приняты путем открытого голосования простым большинством голосов, в связи с чем, фактов, свидетельствующих о существенных нарушениях процедуры принятия оспариваемого решения, суд не усмотрел и пришел к выводу, что оспариваемое административным истцом решение принято Думой в установленном порядке, в пределах ее компетенции и не противоречит действующему законодательству.

Отменяя решение суда первой инстанции и удовлетворяя заявленные требования, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о том, что решение о неудовлетворительной оценке деятельности Главы МО за 2020 год принято с существенным нарушением установленного порядка принятия решений и требований нормативных правовых актов, устанавливающих полномочия представительного органа муниципального образования, поскольку принято без фактической оценки, не содержит сведений о конкретных обстоятельствах, послуживших основанием для признания деятельности Главы МО неудовлетворительной, недостатках, выявленных при обсуждении ежегодного отчета, с нарушением срока назначения повторного голосования, которое должно быть назначено не позднее 30 календарных дней после даты первого голосования Думы, тогда инициатива о рассмотрении данного вопроса внесена лишь 23 декабря 2021, при том, что сам Глава МО на заседание приглашен не был, что лишило его возможности дать объяснения по отчету за 2020 год, а также сформировать позицию, направленную на устранение выявленных нарушений, что не соответствует требованиям Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", правовым актам Нижнеудинского муниципального образования. Кроме того, повторное голосование проводилось с учетом четырех вновь избранных депутатов, которые на 25 марта 2021 года, когда рассматривался отчет Главы за 2020 год, не замещали муниципальные должности.

Судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции полагает выводы суда апелляционной инстанции о нарушении процедуры принятия правильными.

В соответствии с подпунктами "б" и "в" пункта 3 части 9 статьи 226 КАС РФ при рассмотрении административного дела об оспаривании решения, действия (бездействия) органа, организации, лица, наделенных государственными или иными публичными полномочиями, суд выясняет соблюдены ли требования нормативных правовых актов, устанавливающих порядок принятия оспариваемого решения, в случае, если такой порядок установлен; основания для принятия оспариваемого решения, если такие основания предусмотрены нормативными правовыми актами.

Согласно части 11 статьи 226 КАС РФ обязанность доказывания обстоятельств, в пунктах 3 и 4 части 9 возлагается на орган, организацию, лицо, наделенные государственными или иными публичными полномочиями и принявшие оспариваемые решения либо совершившие оспариваемые действия (бездействие).

Как усматривается из материалов дела, вопросы рассмотрения ежегодного отчета Главы МО до принятия Думой 01 июля 2021 решения N, определялись Порядком предоставления и рассмотрения ежегодного отчета главы Нижнеудинского муниципального образования утвержденного решением Думы N от 21 декабря 2017, которым предусмотрено, что принятию решения предшествует выступление Главы МО с отчетом, после которого депутаты вправе задать Главе МО вопросы по теме отчета (п.4.1).

Аналогичные нормы содержаться и в утвержденном решением Думы от 01 июля 2021 N новым Порядком (п. 4.1).

При этом, в указанном Порядке, утвержденном решением Думы N от 21 декабря 2017, отсутствуют нормы, регулирующие правоотношения в случае непринятия решения большинством голосов от присутствующих на заседании депутатов, или признании рассмотрения отчета Главы МО несостоявшимся, срок и порядок переназначения рассмотрения и утверждения отчета.

Как следует из статьи 49 Регламента Думы, утвержденного решением от 17 февраля 2006, повторное голосование по вопросам компетенции Думы с аннулированием результатов предыдущего голосования допускается при нарушении регламента при голосовании, нарушении при подсчете голосов, голосовании депутата с использованием не принадлежащей ему карточки.

Председательствующий вправе однократно вынести документ на повторное голосование в том случае, если при предыдущем голосовании вопрос набрал относительное большинство, которого, тем не менее, недостаточно для принятия решения.

Как следует из протокола Думы от 25 марта 2021, предложенное на голосование решение о признании работы главы МО за 2020 с оценкой "удовлетворительно" не принято, так как за него не проголосовало большинство от присутствующих депутатов, при этом, на заседании в указанную дату председательствующим не был разрешен вопрос о вынесении документа на повторное голосование.

Статьей 38 указанного Регламента установлено, что на заседаниях Думы присутствует глава Нижнеудинского муниципального образования, а в случае его отсутствия, определенный им приглашенный. Докладчики по вопросам должны быть своевременно уведомлены о дате и времени заседания. Согласно ст. 39 Регламента заседание Думы городского поселения правомочно, если на нем присутствует не менее 50 % от числа избранных депутатов.

Таким образом, нормативными правовыми актами, действующими на дату заслушивания отчета Главы МО 25 марта 2021, ни Регламентом, ни Порядком, утвержденным решением Думы N от 21 декабря 2017, не был предусмотрен срок назначения повторного голосования, в связи с чем, по мнению суда кассационной инстанции, оснований для вывода о пропуске 30-дневного срока для назначения и проведения повторного голосования, установленного новым Порядком (п.4.9), не имеется, ввиду отсутствия такого срока на момент возникновения спорного правоотношения.

Тем не менее, вывод суда апелляционной инстанции о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения по существу является верным, поскольку, анализ вышеуказанных норм свидетельствует, что в отсутствии в нормах Порядка правового регулирования для случаев непринятия решения большинством голосов от присутствующих на заседании депутатов и не рассмотрении вопроса о повторном голосовании в порядке, предусмотренном Регламентом, рассмотрение отчета Главы МО 25 марта 2021 фактически является несостоявшимся и применение норм Порядка, утвержденного 01 июля 2021 решением Думы N о повторном голосовании в таком случае является необоснованным, поскольку голосование по оспариваемому вопросу, проведенное на заседание Думы 23 декабря 2021, таковым (повторным) не является.

Следовательно, в рассматриваемом случае проведение голосования 23 декабря 2021 по отчету Главы МО в его отсутствие, без соблюдения условий, предусмотренных п. 3.2 и п. 4.1 Порядка, утвержденного 01 июля 2021 решением Думы N, свидетельствует о нарушении процедуры принятия оспариваемого решения и выводы суда апелляционной инстанции в указанной части о несоответствии принятого в данных условиях решения Думы требованиям Федерального закона N 131-ФЗ, что нарушает права административного истца, являются правильными.

Доводы кассационной жалобы направлены на оспаривание обоснованности выводов суда апелляционной инстанции об установленных обстоятельствах, иное толкование норм права, и не могут служить предусмотренными статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основаниями для отмены судебного акта, поскольку суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального и процессуального права при разрешении дела, и правом переоценки доказательств не наделен.

Проверив правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судом, рассматривавшим административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы, судебная коллегия кассационного суда не установилаоснований для отмены оспариваемого судебного постановления в кассационном порядке, в связи с чем кассационная жалоба удовлетворению не подлежит.

На основании изложенного выше, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Восьмого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Иркутского областного суда от 01 июня 2022 оставить без изменения, кассационную жалобу без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в сроки и в порядке, предусмотренные статьями 318, 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 17 января 2023.

Председательствующий

Судьи