Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-21954/2022[88а-21581/2022]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Жидковой О.В. и Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N2а-1612/2022) по кассационной жалобе Ширшовой Е.Н. на решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 5 апреля 2022г. и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 18 августа 2022г. (N33а-5070/2022) по административному иску Ширшовой Е.Н. к Ленинградскому областному комитету по управлению государственным имуществом, председателю Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Карельскому А.Н, администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, Комитету по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области, председателю Комитета по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области Колмаку Сергею Владимировичу о признании бездействия незаконным, обязании принять решение об отнесении земельного участка к категории земель - земли населенных пунктов.

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, объяснения представителя Ширшовой Е.Н.- Павловой Е.А, представителя Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом Мосиной О.А, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Ширшова Е.Н. обратилась в суд с административным исковым заявлением к Ленинградскому областному комитету по управлению государственным имуществом, в котором просила:

-признать незаконным бездействие Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом по принятию решения об отнесении земельного участка с кадастровым номером N под жилым домом по адресу "адрес", кадастровый N, принадлежащим на праве собственности Ширшовой Е.Н, к категории земель населенных пунктов;

-признать незаконным отказ Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом, выраженный в письме от 30 августа 2021г. N ИСХ-ОГ-784/2021, в рассмотрении ходатайства Ширшовой Е.Н. об отнесении земельного участка с кадастровым номером N под жилым домом по адресу "адрес", кадастровый N, принадлежащим Ширшовой Е.Н. на праве собственности, к категории земель населенных пунктов;

-обязать Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом в 10-дневный срок с даты вступления решения суда в законную силу принять решение в виде Распоряжения Леноблкомимущества об отнесении земельного участка с кадастровым номером N под жилым домом по адресу "адрес", кадастровый N, принадлежащим на праве собственности Ширшовой Е.Н, к категории земель населенных пунктов.

- взыскать с административного ответчика в пользу административного истца расходы по уплате государственной пошлины.

В обоснование указала, что судебным решением за Ширшовой Е.Н. признано право собственности на жилой дом общей площадью 111, 7 кв.м с инвентарным номером N расположенный по адресу: "адрес".

Земельный участок, на котором расположен дом, внесен в Единый государственный реестр недвижимости как ранее учтенный объект недвижимости с кадастровым номером N.

Согласно выписке из ЕГРН категория земельного участка не установлена, вид разрешенного использования: строительство индивидуального жилого дома.

Административный истец имеет намерение выкупить земельный участок под принадлежащим ей жилым домом без проведения торгов на основании п.1 ст.39.20 и пп.6 п.2 ст. 39.3 Земельного кодекса Российской Федерации, однако в сведениях о характеристиках земельного участка в Едином государственном реестре недвижимости отсутствуют сведения о категории земельного участка, что препятствует заключению договора купли-продажи земельного участка, поскольку отсутствие в договоре категории земельного участка противоречит требованиям п.2 ст.8 Земельного кодекса РФ и переход права на земельный участок по такому договору не может быть зарегистрирован.

В связи с чем, Ширшова Е.Н. обращалась в Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации МО "Выборгский район" Ленинградской области с ходатайством об установлении категории земельного участка. КУМиГ письмом от 3 февраля 2021г. Nоз-686 ей сообщено, что земельный участок пересекает границы земель государственного лесного фонда.

Несколько раз обращалась в Ленинградский областной комитет по управлению государственным имуществом (далее - Леоблкомимущество, Комитет по управлению государственным имуществом) с ходатайствами об отнесении земельного участка под домом к категории земель - земли населенных пунктов. Однако, ответами Комитета по управлению государственным имуществом ей неоднократно были даны разъяснения о невозможности отнесения указанного земельного участка к категории земель населенных пунктов по причине отсутствия утвержденного генерального плана муниципального образования "Приморское городское поселение"; в ответах сообщалось, что указанный земельный участок предположительно расположен на землях лесного фонда, для его исключения из государственного лесного реестра Леноблкомимущество рекомендует обратиться с соответствующим заявлением на имя первого заместителя председателя Правительства Ленинградской области.

Административный истец считает бездействие административного ответчика по оказанию государственной услуги - отнесения участка к определенной категории земель, отсутствие результата предоставления государственной услуги - распоряжения Ленобкомимущества, отказы, выраженные в вышеназванных письмах незаконными.

Отмечает, что земельный участок, подлежащий отнесению к определенной категории, был предоставлен ФИО8 в 1995г. из земель Глебычевской администрации под строительство жилого дома, используется в соответствии с целевым назначением, на нем расположен жилой дом.

Отсутствие утвержденного генерального плана муниципального образования в качестве основания отказа отнесения земельного участка к определенной категории действующим законодательством не предусмотрено.

Невыполнение органами местного самоуправления и органами государственной власти требований градостроительного законодательства не может являться основанием для отказа в реализации прав граждан, установленных федеральными законами.

Распоряжение Леноблкомимущества не принято и заявителю не направлено.

Направление подателю ходатайства отказов в установлении категории земли в форме писем административным регламентом ответчика не предусмотрено.

В письменных отказах в отнесении земельного участка к определенной категории отсутствуют ссылки на нормы действующего законодательства, являющиеся основанием для отказа.

Письменные отказы и бездействие Леноблкомимущества по отнесению земельного участка к определенной категории противоречат ст.7 Земельного кодекса РФ, ст. 14 Федерального закона от 21 декабря 2004г. N172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую", пунктам 2.3, 2.10, 2.7.1 административного регламента Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом по предоставлению государственной услуги "Прием и рассмотрение ходатайств об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю", утвержденным Приказом Ленинградского областного комитета по управлению государственным имуществом от 05.09.2017 г. N 33.

Оспариваемым бездействием нарушаются права и законные интересы административного истца, поскольку оно делает невозможным реализацию права истца на получение в собственность земельного участка под принадлежащим ему жилым домом, предусмотренное земельным законодательством.

Решением Выборгского городского суда Ленинградской области от 5 апреля 2022г, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 18 августа 2022г, в удовлетворении административного иска Ширшовой Е.Н. отказано.

В кассационной жалобе Ширшова Е.Н. просит отменить постановленные по делу судебные акты, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.

В соответствии с ч.2 ст.329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).

Таких нарушений из обжалуемых судебных постановлений не усматривается, доводы жалобы не могут повлечь их отмену в кассационном порядке.

Как следует из материалов дела, на основании решения Выборгского городского суда от 24 октября 2018г. по гражданскому делу N административный истец Ширшова Е.Н. является собственником жилого дома, расположенного по адресу: "адрес", площадью 111, 7 кв.м, с кадастровым номером N.

Дом расположен на земельном участке, расположенном по адресу: "адрес", площадью 1320+/-13 кв.м, с кадастровым номером N, категория земель - не установлена, вид разрешенного использования - строительство индивидуального жилого дома.

2 февраля 2021г. административный истец обратилась в Комитет по управлению муниципальным имуществом и градостроительству администрации муниципального образования "Выборгский район" Ленинградской области с заявлением (вх. N 236/21) об отнесении земельного участка площадью 1320 кв.м, с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" с разрешенным использованием - строительство индивидуального жилого дома к категории земель - земли населенных пунктов.

Письмом исх. Nоз-686 от 3 февраля 2021г. председатель комитета по архитектуре и градостроительству КУМИГ администрации Колмак С.В. сообщил, что поскольку границы земельного участка площадью 1320 кв.м, предположительно пересекают границы земель Рощинского лесничества - филиал ЛОГКУ "Ленобллес", то представленные документы направлены для согласования в Рощинское лесничество - филиал ЛОГКУ "Ленобллес" в соответствии со ст.3.5 Федерального закона от 15 октября 2001г. N137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" в соответствии с распоряжением Комитета по природным ресурсам Ленинградской области от 16 апреля 2018г. N641, решение по существу заявления будет принято по результатам согласований.

Также разъяснено, что в соответствии с п.п. 8 п.1 ст.1 Земельного Кодекса Российской Федерации, правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности той или иной категории и вида разрешенного использования в соответствии с планированием территорий и требованиями действующего законодательства Российской Федерации.

На обращения административного истца в Ленинградский областной Комитет по управлению государственным имуществом (Леноблкомимущество) с ходатайствами об отнесении указанного земельного участка к категории земель населенных пунктов, ей даны ответы от 22 апреля 2021г. N18-4045/2021, от 7 июля 2021г. N 18-6676/2021, от 9 июля 2021г. N18-6769/2021, от 30 августа 2021г. NИСХ-ОГ- 784/2021, которыми сообщалось о невозможности отнесения указанного земельного участка к категории земель населенных пунктов по причине отсутствия утвержденного генерального плана муниципального образования "Приморское городское поселение"; также, в ответах сообщалось, что указанный земельный участок расположен на землях лесного фонда, для его исключения из государственного лесного реестра Леноблкомимущество рекомендовало административному истцу обратиться с соответствующим заявлением на имя первого заместителя председателя Правительства Ленинградской области, а также разъяснялось о регулировании вопросов устранения противоречий в сведениях Единого государственного реестра недвижимости и государственного лесного реестра Федеральным законом N280-Ф3от 29 июля 2017г.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции пришел к выводу о том, что решение об отказе в отнесении земельного участка к определенной категории земель принято надлежащим органом в пределах предоставленных ему законом полномочий, по вопросу, отнесенному к его компетенции, и прав административного истца не нарушает. Суд первой инстанции также полагал, что Ширшовой Е.Н. пропущен срок обращения в суд без уважительных причин.

Суд апелляционной инстанции согласился с выводами суда первой инстанции.

Выводы судов основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Постановлением правительства Ленинградской области от 23 апреля 2010г. N102 утверждено Положение о Ленинградском областном комитете по управлению государственным имуществом, согласно п.1.1 названного Положения Комитет (сокращенное наименование - Леноблкомимущество) является отраслевым органом исполнительной власти Ленинградской области, осуществляющим в пределах компетенции, установленной Правительством Ленинградской области, полномочия по реализации государственной политики в сфере управления и распоряжения государственным имуществом Ленинградской области, а также отдельные полномочия субъекта Российской Федерации - Ленинградской области в сфере земельных отношений.

В соответствии с п. 2.35 Положения Комитет осуществляет прием и рассмотрение ходатайств о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую, ходатайств об отнесении находящихся в государственной собственности земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель до разграничения государственной собственности на землю, а также подготовку проектов соответствующих распоряжений правительства Ленинградской области о переводе земель или земельных участков из одной категории в другую.

Таким образом, оспариваемый отказ от 30 августа 2021г. NИСХ-ОГ-784/2021 в отнесении принадлежащего административному истцу земельного участка к категории земель населенных пунктов принят уполномоченным органом.

Из материалов дела, в том числе из представленного заключения филиала ФГБУ "Рослесинфорг" "Севзаплеспроект" N12-01/596 от 21 марта 2022г. следует, что в результате сопоставления рабочих планово-картографических материалов лесоустройства, определяющих границы земель лесного фонда и местоположения границ спорного земельного участка установлено, что спорный земельный участок с кадастровым номером N площадью 1320 кв.м располагается в выделе 19 квартала 15 Глебычевского участкового лесничества Рощинского лесничества Ленинградской области, площадь пересечения - 1320 кв.м.

Таким образом, спорный земельный участок целиком относится к лесному участку из категории земель лесного фонда, принадлежность этой территории Российской Федерации до настоящего времени не изменена, сведения в отношении данного участка из лесного реестра не исключены.

В соответствии со ст.4 Федерального закона от 21 декабря 2004г. N 172-ФЗ "О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую" перевод земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую не допускается в случае:

1)установления в соответствии с федеральными законами ограничения перевода земель или земельных участков в составе таких земель из одной категории в другую либо запрета на такой перевод;

2)наличия отрицательного заключения государственной экологической экспертизы в случае, если ее проведение предусмотрено федеральными законами;

3)установления несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации.

Согласно ч.1 ст.11 указанного Федерального закона от 21 декабря 2004г. N172-ФЗ перевод земель лесного фонда, занятых защитными лесами, или земельных участков в составе таких земель в земли других категорий разрешается в случае:

1)организации особо охраняемых природных территорий;

2)установления или изменения границы населенного пункта;

3)размещения объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов;

4)создания туристско-рекреационных особых экономических зон.

В соответствии со ст.7 Земельного кодекса Российской Федерации все земли по целевому назначению подразделяются на самостоятельные категории, в частности, на земли населенных пунктов, земли лесного фонда.

В силу статьи 8 Лесного кодекса Российской Федерации лесные участки в составе земель лесного фонда находятся в федеральной собственности.

Частью 3 статьи 6 Лесного кодекса Российской Федерации установлено, что границы земель лесного фонда и границы земель иных категорий, на которых располагаются леса, определяются в соответствии с земельным законодательством, лесным законодательством и законодательством о градостроительной деятельности.

В соответствии с частью 2 статьи 83 Лесного кодекса Российской Федерации границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий.

Порядок установления или изменения границ населенных пунктов определен статьей 84 Земельного кодекса Российской Федерации.

Статья 8 Земельного кодекса Российской Федерации устанавливает критерии отнесения земель к категориям, а также порядок перевода их из одной категории в другую.

Перевод земель населенных пунктов в земли иных категорий и земель иных категорий в земли населенных пунктов независимо от их форм собственности осуществляется путем установления или изменения границ населенных пунктов в порядке, установленном Земельным кодексом Российской Федерации и Градостроительным кодексом Российской Федерации.

На основании пункта 1 статьи 8 Федерального закона от 21 декабря 2004г. N172-ФЗ установление или изменение границ населенных пунктов, а также включение земельных участков в границы населенных пунктов либо исключение земельных участков из границ населенных пунктов является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Таким образом, утверждение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границу населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования, является установлением границ населенных пунктов, что в свою очередь является переводом земель населенных пунктов или земельных участков в составе таких земель в другую категорию либо переводом земель или земельных участков в составе таких земель из других категорий в земли населенных пунктов.

Порядок подготовки и утверждения генерального плана поселения, генерального плана городского округа определен статьей 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации, которая предусматривает обязательное согласование проекта генерального плана в соответствии со статьей 25 названного Кодекса.

Проект генерального плана подлежит согласованию с уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти в порядке, установленном этим органом, в случае, если предусматривается включение в соответствии с указанным проектом в границы населенных пунктов (в том числе образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения, городского округа, земельных участков из земель лесного фонда. Таким органом является Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Таким образом, действующим законодательством установлена возможность изменения категории земель лесного фонда, относящихся к федеральной собственности, исключительно по согласованию собственника - Российской Федерации в лице Рослесхоза.

Соответственно, нарушение установленного Земельным кодексом Российской Федерации, федеральными законами порядка перевода земель из одной категории в другую является основанием признания недействительными актов об отнесении земель к категориям, о переводе их из одной категории в другую; решение об утверждении генерального плана населенного пункта, принятое без предусмотренного действующим законодательством согласования с Федеральным агентством лесного хозяйства о включении в земли населенного пункта лесных участков, ведет к нарушению норм действующего законодательства.

Существующий проект генерального плана муниципального образования "Приморское городское поселение" Выборгского района Ленинградской области не утвержден, проект не согласован Минэкономразвития Российской Федерации и правительством Ленинградской области, принято решение о направлении проекта изменений в Генеральный план на доработку. Данным проектом предусмотрено, что спорный земельный участок расположен вне границ поселка Прибылово, в зоне лесов.

Таким образом, в связи с отсутствием утвержденных в установленном порядке генерального плана, а значит установленных границ поселка Прибылово, а также учитывая, что принадлежащий административному истцу земельный участок ориентировочно находится вне границ населенного пункта, его отнесение к категории земель населенных пунктов не представляется возможным. Оспариваемый отказ Леноблкомимущество, с учетом ссылки также на предыдущие отказы от 22 апреля 2021г. N, от 7 июля 2021г. N, от 9 июля 2021г. N, содержащие ссылку на положения Федерального закона от 21 декабря 2004г. N172-ФЗ, ст.84 Земельного кодекса Российской Федерации, соответствует приведенным выше нормативным положениям.

Доводы о том, что в нарушение п.2.3 административного регламента предоставления государственной услуги "Прием и рассмотрение ходатайств об отнесении земель или земельных участков в составе таких земель к определенной категории земель Комитет оформил отказ письмом от 30 августа 2021г, не приняв распоряжение об отказе в отнесении земельного участка к требуемой категории, не свидетельствует о наличии оснований для удовлетворения административного иска.

Само по себе оформление решения административного ответчика не распоряжением, а письменным отказом, содержащим решение государственного органа по существу поступившего обращения, не свидетельствует о нарушении прав административного истца, и не образует бездействия. На возможность реализации административным истцом права обжалования в судебном порядке отказа государственного органа оформление отказа письмом, а не распоряжением, не повлияло.

Кроме этого, из материалов дела видно, что административный истец обратился в суд с пропуском установленного ч.1 ст.219 КАС РФ срока обращения в суд. Правовых оснований для восстановления пропущенного процессуального срока не установлено.

Доводы об изначальном направлении административного искового заявления в Смольнинский районный суд города Санкт-Петербурга (по адресу места нахождения Комитета), о его возвращении определением от 19 ноября 2021г. N9а-4332/2021 в связи с неподсудностью Смольнинскому районному суду города Санкт-Петербурга, правомерно не приняты судом первой инстанции в качестве основания для восстановления пропущенного срока с учетом разъяснений, содержащихся в п.16 постановления Пленума Верховного Суда РФ от 28 июня 2022г. N21 "О некоторых вопросах применения судами положений главы 22 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и главы 24 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации".

При рассмотрении дела суды правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, оценили собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями ст.84 КАС РФ, и применили закон, подлежащий применению к спорным правоотношениям.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда первой инстанции и апелляционном определении мотивированы, основаны на приведенном правовом регулировании, в кассационной жалобе по существу не опровергнуты.

Доводы, приведенные в кассационной жалобе, по существу являлись предметом проверки судов, названным доводам дана надлежащая оценка судами первой и апелляционной инстанций, не согласиться с которыми оснований не имеется.

Несогласие с выводами судов не является правовым основанием для отмены обжалуемых актов.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 5 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 18 августа 2022г. оставить без изменения, кассационную жалобу Ширшовой Е.Н.-без удовлетворения.

Решение Выборгского городского суда Ленинградской области от 5 апреля 2022г, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Ленинградского областного суда от 18 августа 2022г. и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 9 января 2023г.