Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 г. по делу N 8а-23576/2022[88а-641/2023-(88а-23294/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Городкова А.В, судей Корнюшенкова Г.В, Жидковой О.В, с участием прокурора Леонтьева С.А, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационной жалобе акционерного общества "Кварц" на решение Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года по административному делу N3а-44/2022 по административному иску АО "Кварц" о признании недействующим в части постановления Правительства Калининградской области N 474 от 5 августа 2021 года "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" и постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград".

Заслушав доклад судьи Корнюшенкова Г.В, объяснения представителя АО "Кварц" - Глуховой Е.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Леонтьева С.А, полагавшего обжалуемые судебные акты подлежащими оставлению без изменения, кассационную жалобу - без удовлетворения, изучив материалы дела, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

АО "Кварц" обратилось в Калининградский областной суд с административным исковым заявлением о признании недействующими постановления "адрес" от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" (далее также - Генеральный план, Постановление N 474) в части установления в границах земельного участка земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", функциональной зоны - "зона смешанной и общественно-деловой застройки" и постановления Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 "О внесении изменения в Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" (далее также - Правила землепользования и застройки, Постановление N 39) в части отнесения указанного земельного участка к территориальной зоне - "зона общественно-жилого назначения".

В обоснование заявленных требований административный истец указал, что является собственником указанного земельного участка площадью 87 123 кв.м, и в соответствии с подготовленной обществом концепцией развития территории предусматривается его развитие в качестве жилой зоны со строительством жилого комплекса в составе 14 семиэтажных жилых домов и объектов социальной инфраструктуры.

Полагает, что в оспариваемой части Генеральный план и Правила землепользования и застройки не соответствует СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", а градостроительный регламент территориальной зоны "общественно-жилая" не соответствует Генеральному плану, так как функциональная зона предполагает лишь точечную застройку жилыми домами, но не возведение жилого комплекса. В этой связи АО "Кварц" неоднократно обращалось в Правительство Калининградской области с просьбами о внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград", а именно об установлении в отношении земельного участка с кадастровым номером N жилой функциональной зоны (Ж-3), однако, обществу в этом отказано, что нарушает права и законные интересы АО "Кварц", поскольку оно лишено возможности пользоваться данным земельным участком.

Решением Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года, оставленным без изменения апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года, в удовлетворении административных исковых требований АО "Кварц" отказано.

В кассационной жалобе АО "Кварц" на решение Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года, поданной через суд первой инстанции 11 ноября 2022 года, поступившей в Третий кассационный суд общей юрисдикции 18 ноября 2022 года, ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных постановлений в связи с несоответствием выводов судов фактическим обстоятельствам дела и принятии по делу нового судебного акта.

Относительно кассационной жалобы АО "Кварц" заинтересованным лицом - Министерством градостроительной политики Калининградской области и прокурором, участвующим в деле, представлены возражения.

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Проанализировав положения статьи 1 Закона Калининградской области от 15 мая 2004 года N 397 "О наделении муниципального образования "Город Калининград" статусом городского округа", части 1.2 статьи 17 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", статьи 8.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, статьи 1, пункта 4 статьи 2 Закона Калининградской области от 30 ноября 2016 года N 19 "О перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградской области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области" (далее - Закон N 19), суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу, что утверждение документов территориального планирования городского округа "Город Калининград" после вступления в силу Закона N 19 отнесено к полномочиям Правительства Калининградской области.

6 июля 2016 года решением городского Совета депутатов Калининграда N 225 утвержден Генеральный план городского округа "Город Калининград" на период до 2035 года (включительно) в виде графических и текстовых материалов.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 "О внесении изменений в Генеральный план городского округа "Город Калининград" Генеральный план актуализирован (откорректирован).

Решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 утверждены Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" в виде графических и текстовых материалов.

Судами установлено, что оспариваемые Генеральный план и Правила землепользования и застройки приняты уполномоченным на дату их принятия органом с соблюдением процедур, предусмотренных статьями 24 - 25, 31 - 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, официально опубликованы в установленном порядке и по этим основаниям не оспариваются.

Разрешая административное дело и отказывая в удовлетворении заявленных административным истцом требований, суд первой инстанции исходил из соответствия в оспариваемой части Генерального плана и Правил землепользования и застройки требованиям действующего законодательства, имеющего большую юридическую силу.

Проверяя законность и обоснованность судебного постановления в апелляционном порядке, судебная коллегия по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции с указанными выводами суда первой инстанции согласилась.

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 настоящего Кодекса (части 2, 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Вопреки доводам кассационной жалобы, по данному административному делу нарушений, влекущих отмену судебных постановлений в кассационном порядке, допущено не было.

Регламентация градостроительной деятельности, как следует из положений статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено, что территориальное планирование, то есть планирование развития территорий, осуществляется в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

В свою очередь, градостроительное зонирование территорий муниципальных образований осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (пункт 6 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

К документам территориального планирования муниципального образования относится генеральный план городского округа (пункт 3 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации), а правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования (пункт 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Генеральный план, как документ территориального планирования муниципального образования, содержит в себе 1) положение о территориальном планировании; 2) карту планируемого размещения объектов местного значения городского округа; 3) карту границ населенных пунктов (в том числе границ образуемых населенных пунктов), входящих в состав поселения или городского округа; 4) карту функциональных зон поселения или городского округа (часть 3 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте функциональных зон поселения или городского округа соответственно отображаются границы и описание функциональных зон с указанием планируемых для размещения в них объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения (за исключением линейных объектов) и местоположения линейных объектов федерального значения, линейных объектов регионального значения, линейных объектов местного значения (пункт 3 части 5 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

На карте градостроительного зонирования устанавливаются границы территориальных зон, а виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства указываются в градостроительном регламенте (части 4, 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Карта градостроительного зонирования и градостроительные регламенты входят в состав правил землепользования и застройки.

Судами установлено, что принадлежащий АО "Кварц" на праве собственности земельный участок с кадастровым номером N, площадью 87 123 кв.м, расположенный по адресу: "адрес", имеющий вид разрешенного использования - под существующие здания и сооружения завода, по функциональному зонированию в соответствии с Генеральным планом в первоначальной редакции от 6 июля 2016 года N 225 был отнесен к функциональной зоне - "зона смешанного функционального назначения", для которой характерна застройка на равных основаниях общественно-деловыми и жилыми зданиями, как правило, отдельно стоящими и не образующими полноценных элементов жилой среды (жилых групп, кварталов), а также сопутствующими объектами инженерной и транспортной (парковки) инфраструктуры, объектами первичной ступени культурно-бытового обслуживания.

Постановлением Правительства Калининградской области от 5 августа 2021 года N 474 в Генеральный план были внесены изменения, в соответствии с которыми земельный участок с кадастровым номером N отнесен к функциональной зоне - "зона смешанной и общественно-деловой застройки". Данная зона предназначена для застройки общественно-деловыми и жилыми зданиями и сопутствующими объектами первичной ступени культурно-бытового, коммунального и социального обслуживания, а также сопутствующей инженерной и транспортной инфраструктурой.

Ранее, в соответствии с Генеральным планом муниципального образования "Город Калининград", утвержденным решением городского Совета депутатов города Калининграда от 22 февраля 2006 года N 69, земельный участок с кадастровым номером N располагался в функциональной зоне "зона производственно-коммунальных объектов".

Как также установлено судами, в настоящее время в границах земельного участка с кадастровым номером N располагается пять зданий складского назначения, два здания хозяйственно - бытового назначения, ангар, здание ТП, башенные краны, железная дорога и пр. Жилые здания в границах земельного участка отсутствуют, фактически земельный участок представляет собой территорию промышленного предприятия, в настоящее время не функционирующего.

Согласно концепции развития территории земельного участка по "адрес" в границах рассматриваемой территории АО "Кварц" планируется строительство четырнадцати семиэтажных многоквартирных жилых домов на 2 000 жителей, а также объекта внешкольного образования и детского сада этажностью 2-3 этажа. Плотность застройки предусмотрена в размере 75 % от площади участка, 225 чел./га.

Вместе с тем судами установлено, что рассматриваемая территория на окраине города Калининграда является тупиковой, имеющей подъезды только с "адрес" и "адрес" планом расширение этих улиц не предусмотрено, что характеризует транспортную доступность данной территории как затруднительную (достаточное количество подъездных путей к земельному участку отсутствует). При этом, планируемая административным истцом застройка приведет к увеличению социальной нагрузки на детские и спортивные площадки, площадки для парковки автомобилей, общественный транспорт, дошкольные и общеобразовательные учреждения при отсутствии достаточной транспортной обеспеченности, социальной инфраструктуры.

Кроме того, земельный участок административного истца является смежным по отношению к земельному участку с кадастровым номером N, принадлежащему ООО "ПЖТ "Думпкар", промышленная площадка которого предполагает необходимость установления санитарнозащитной зоны в соответствии с СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 "Санитарнозащитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов", утвержденными постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 25 сентября 2007 года N 74. Предприятие ООО "ПЖТ "Думпкар" осуществляет деятельность по перегрузке и открытому складированию угля, а также перевалке насыпных и штучных грузов промышленного и строительного назначения - щебня, цемента, кирпича, пиломатериалов и пр.

Статья 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусматривает, что одними из принципов функционирования правовых механизмов и норм градостроительного законодательства являются обеспечение сбалансированного учета экологических, экономических, социальных и иных факторов при осуществлении градостроительной деятельности.

Из совокупного анализа вышеприведенных норм Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что с учетом необходимости гармоничного развития территорий документы территориального планирования призваны обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей иных прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, связанные, в частности, с устойчивым развитием территорий муниципальных образований, сохранением окружающей среды и объектов культурного наследия, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников.

Проанализировав представленные в материалы дела доказательства, суды пришли к обоснованному выводу о том, что установление функционального зонирования в границах принадлежащего административному истцу земельного участка не было произвольным.

Оснований не согласиться с таким выводом исходя из материалов дела судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции не усматривает.

Осуществляемое Генеральным планом планирование территории направлено не на фиксацию существующего положения, а на развитие территории, то есть на ее возможное изменение в будущем, при этом территориальное планирование должно обеспечивать не только права и законные интересы собственников и обладателей других прав на земельные участки, но и защищаемые законом права и интересы иных физических и юридических лиц, а также публичные интересы, которые могут вступать в объективное противоречие с интересами собственников и обладателей иных прав на земельные участки.

Приоритет публичной цели устойчивого развития территории обусловливает возможность ограничения в ходе градостроительной деятельности прав собственников, землевладельцев и арендаторов земельных участков, расположенных на территории, правовой режим использования которой планируется к изменению в соответствии с документами территориального планирования.

При этом вопреки доводам административного истца положения пункта 2 статьи 1, пункта 12 статьи 9, части 8 статьи 36 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 4 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации не исключают для административного истца возможности эксплуатации принадлежащего ему земельного участка. Кроме того, установленная в отношении земельного участка с кадастровым номером N функциональная зона не исключает многоэтажного жилищного строительства.

Оснований для признания оспариваемого Генерального плана недействующим не установлено.

Также не установлено оснований для признания недействующими Правил землепользования и застройки.

В силу единства норм части 3 статьи 9 и пункта 2 части 1 статьи 18 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральный план как документ территориального планирования является обязательным для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений, в том числе при разработке правил землепользования и застройки. При подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом (пункт 2 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Из системного толкования положений пунктов 2, 5 - 8 статьи 1, пункта 1 части 2 статьи 33 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что установление территориальных зон конкретизирует положения документов территориального планирования в целях установления правового режима использования земельных участков, не изменяя при этом параметры планируемого развития территорий, предусмотренных для соответствующей функциональной зоны.

Правила землепользования и застройки городского округа "Город Калининград" утверждены решением городского Совета депутатов Калининграда от 25 декабря 2017 года N 339 и в первоначальной редакции Правил земельный участок с кадастровым номером N располагался в территориальной зоне ПК - производственно-коммерческая зона.

Постановлением Правительства Калининградской области от 28 января 2022 года N 39 внесены изменения в Правила землепользования и застройки, в соответствии с картой градостроительного зонирования которых спорный земельный участок отнесен к территориальной зоне - "зона общественно-жилого назначения".

В соответствии с пунктом 232 Правил землепользования и застройки (Глава 5) данная зона установлена для обеспечения правовых условий строительства, реконструкции и эксплуатации многоквартирных жилых домов, а также сопутствующей инфраструктуры и объектов общественноделового и коммунально-бытового назначения, стоянок автомобильного транспорта, объектов, связанных с проживанием и отдыхом граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, иных объектов согласно градостроительному регламенту.

Из перечня основных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (ОЖ) следует, что в этой территориальной зоне допускается многоквартирная жилая застройка, в том числе малоэтажная (до 4 этажей), среднеэтажная (до 8 этажей) и многоэтажная (9 этажей и выше).

Земельный участок с кадастровым номером N располагается в подзоне Б (ОЖ/Б), которой установлена максимальная высота зданий 14 м, максимальный процент застройки: для малоэтажной многоквартирной жилой застройки - 50%, для среднеэтажной - 60%, для многоэтажной - 40%; минимальный процент озеленения: для малоэтажной - 20%, для среднеэтажной и многоэтажной - 25%; максимальная этажность: малоэтажная - до 4, многоэтажная - в пределах установленного значения высоты объекта капитального строительства.

Такое градостроительное зонирование соответствует функциональному зонированию, установленному Генеральным планом.

В соответствии с положениями части 5 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 3 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе жилых зон предназначены для застройки жилыми зданиями, а также объектами культурно-бытового и иного назначения. Жилые зоны могут предназначаться для индивидуальной жилой застройки, малоэтажной смешанной жилой застройки, среднеэтажной смешанной жилой застройки и многоэтажной жилой застройки, а также иных видов застройки согласно градостроительным регламентам. В жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, объектов дошкольного, начального общего и среднего общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду. В состав жилых зон могут включаться также территории, предназначенные для ведения садоводства.

Согласно части 6 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации и части 5 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации земельные участки в составе общественно-деловых зон предназначены для застройки административными зданиями, объектами образовательного, культурно-бытового, социального назначения и иными предназначенными для общественного использования объектами согласно градостроительным регламентам.

В силу части 6 статьи 35 Градостроительного кодекса Российской Федерации в перечень объектов капитального строительства, разрешенных для размещения в общественно-деловых зонах, могут включаться жилые дома, дома блокированной застройки, многоквартирные дома, гостиницы, подземные или многоэтажные гаражи.

Генеральным планом функциональное назначение земельного участка административного истца установлено как зона "смешанной и общественноделовой застройки", соответственно Правила землепользования и застройки, определяющие указанную зону как территориальную зону "общественножилого назначения", не противоречат нормам градостроительного законодательства и нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Поскольку оспариваемые административным истцом Правила землепользования и застройки, конкретизирующие Генеральный план, обусловлены долгосрочной стратегией развития территории города Калининграда с учетом особенностей расположения каждой зоны и возможностью ее дальнейшего использования, они отвечают критерию обоснованности.

Данных, указывающих на нарушение оспариваемыми нормативными актами требований СП 42.13330.2016 "Свод правил. Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений. Актуализированная редакция СНиП 2.07.01-89", не установлено.

Юридически значимые обстоятельства по делу определены судами верно, представленные в материалы дела доказательства в их совокупности оценены в соответствии с требованиями статьи 84 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Доводы кассационной жалобы по существу сводятся к оспариванию обоснованности выводов судов об установленных ими по делу фактических обстоятельствах при том, что суд кассационной инстанции в силу своей компетенции, установленной положениями частей 2 и 3 статьи 329, а также применительно к статье 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, при рассмотрении жалобы должен исходить из признанных установленными судом первой и второй инстанций фактических обстоятельств дела, проверять лишь правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, и правом устанавливать новые обстоятельства по делу и давать самостоятельную оценку собранным по делу доказательствам не наделен.

Несогласие подателя кассационной жалобы с выводами судов, иная оценка им фактических обстоятельств дела, не означает допущенной при рассмотрении дела судебной ошибки и не подтверждает существенных нарушений судами норм права.

Нормы материального права при установленных обстоятельствах дела применены судами правильно.

Нарушений положений процессуального закона, в том числе влекущих безусловную отмену судебных актов, не установлено.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судами не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

Руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу АО "Кварц" - без удовлетворения.

Решение Калининградского областного суда от 14 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от 7 июля 2022 года и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 23 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи