Кассационное определение СК по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 17 января 2023 г. по делу N 8а-35412/2022[88а-3590/2023-(88а-40873/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Мальмановой Э.К, судей Богатых О.П, Капункина Ю.Б, рассмотрела путем использования систем видео-конференц-связи кассационную жалобу Чернышова Н.В. на решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 26 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 23 августа 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Чернышова Н.В. к Департаменту по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя об оспаривании решения.

Заслушав доклад судьи Мальмановой Э.К, судебная коллегия

установила:

Чернышов Н.В. обратился в Балаклавский районный суд г. Севастополя с административным исковым заявлением, в котором просил: признать незаконным решение Департамента по имущественным и земельным отношениям г. Севастополя (далее - Департамент) от 7 февраля 2022 года N об отказе в согласовании схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории; возложить на Департамент обязанность повторно рассмотреть заявление Чернышова Н.В. об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории в отношении земельного участка по адресу: "адрес" (далее - спорный земельный участок), в течение месяца со дня вступления решения суда в законную силу.

В обоснование административного иска Чернышов Н.В. указал, что решением сессии Орлиновского сельского совета от 26 марта 2010 года N ему утверждены материалы выбора земельного участка ориентировочной площадью 0, 08 га для строительства и обслуживания жилого дома, хозяйственных построек и сооружений (приусадебный участок) по адресу: "адрес"; дано согласие на разработку проекта землеустройства по отводу названного земельного участка с установлением его границы в натуре. 6 декабря 2021 года через МФЦ административный истец обратился к административному ответчику с заявлением об утверждении схемы расположения спорного земельного участка на кадастровом плане территории, однако решением административного ответчика от 7 февраля 2022 года, изложенным в письме N, в предоставлении заявленной государственной услуги было отказано, поскольку испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка не соответствует Генеральному плану города Севастополя от 13 декабря 2004 года N, земельный участок по функциональному назначению расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.); в зоне природно-заповедного фонда, а также во втором поясе санитарной охранной зоны Чернореченского водохранилища. Отказывая Чернышову Н.В. в удовлетворении его заявления, административный ответчик сослался на положения Закона Севастополя от 7 декабря 2016 года N 299-ЗС "О перечне оснований для принятия решения об отказе в утверждении схемы расположения земельного участка или земельных участков на кадастровом плане территории", однако положения вышеназванного закона с 1 января 2020 года не подлежали применению при рассмотрении заявления Чернышова Н.В. на основании пункта 29 статьи 34 Федерального закона от 23 июня 2014 года N 171-ФЗ "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации".

При этом оснований для отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории, содержащихся в пункте 16 статьи 11.10 Земельного кодекса Российской Федерации (далее - ЗК РФ), перечень которых является исчерпывающим, оспариваемое решение ответчика не содержит. Также неправомерным считает указание административного ответчика на расположение спорного земельного участка в границах второго пояса санитарной охранной зоны Чернореченского водохранилища и в зоне природно-заповедного фонда как на основания отказа в утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории. Считая, что решение административного ответчика нарушает права на оформление указанного земельного участка, Чернышов Н.В. обратился с административным иском в суд.

Решением Балаклавского районного суда г. Севастополя от 26 мая 2022 года в удовлетворении административного иска отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 23 августа 2022 года решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 26 мая 2022 года оставлено без изменения.

В кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 20 октября 2022 года, Чернышов Н.В. ставит вопрос об отмене решения Балаклавского районного суда г. Севастополя от 26 мая 2022 года и апелляционного определения судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 23 августа 2022 года. По мнению заявителя, юридически значимым обстоятельством по делу являлось установление того, в какой территориальной зоне расположен испрашиваемый Чернышовым Н.В. земельный участок, однако данное обстоятельство не устанавливалось и не проверялось судами. Считает, что выкопировка из Генерального плана г. Севастополя, утвержденного решением сессии Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года N, не является достоверным доказательством по делу. Указывает, что административным ответчиком не учтено, что после принятия данного Генерального плана г. Севастополя на с. Передовое был разработан отдельный генеральный план, который был вынесен на решение сессии, что и стало причиной согласования Чернышову Н.В. проекта землеустройства по отведению спорного земельного участка, который был изготовлен в 2010 году.

Определением судьи Четвертого кассационного суда общей юрисдикции от 18 ноября 2022 года кассационная жалоба с административным делом передана для рассмотрения в судебном заседании.

Лица, участвующие в деле, в заседание суда кассационной инстанции не явились. На основании пункта 2 статьи 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ) судебная коллегия считает возможным рассмотреть дело в их отсутствие, извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания.

Заслушав доклад, объяснения путем использования систем видео-конференц-связи представителя Чернышова Н.В. по доверенности Соболевой М.В, поддержавшей доводы кассационной жалобы, изучив материалы дела и доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему выводу.

Согласно части 2 статьи 329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационной жалобы.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции в силу части 2 статьи 328 КАС РФ являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Такие нарушения допущены судами первой и апелляционной инстанций.

В соответствии с частью 1 статьи 218 КАС РФ гражданин, организация, иные лица могут обратиться в суд с требованиями об оспаривании решений, действий (бездействия) органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, организации, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, если полагают, что нарушены или оспорены их права, свободы и законные интересы, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов или на них незаконно возложены какие-либо обязанности.

Из содержания статьи 218, пункта 1 части 2 статьи 227 КАС РФ в их системном толковании следует, что решения, действия (бездействие) должностных лиц могут быть признаны неправомерными, только если таковые не соответствуют закону и нарушают охраняемые права и интересы граждан либо иных лиц.

Как следует из материалов дела, решением Орлиновского сельского совета от 26 марта 2010 года N Чернышову Н.В. были утверждены материалы выбора земельного участка ориентировочной площадью 0, 08 га, и дано согласие на разработку проекта землеустройства по отводу земельного участка ориентировочной площадью 0, 08 га, предназначенного для строительства и обслуживания жилого дома, расположенного по адресу: "адрес"

Решением Балаклавского районного суда г. Севастополя от 4 марта 2021 года за административным истцом было признано право на завершение оформления прав на земельный участок, расположенный по адресу: "адрес", на основании решения Орлиновского сельского совета Балаклавского района города Севастополя от 26 марта 2010 года N

6 декабря 2021 года административный истец обратился к административному ответчику с заявлением об утверждении схемы расположения данного земельного участка для строительства и обслуживания жилого дома с определением вида разрешенного использования - индивидуальное жилищное строительство, приложив к указанному заявлению, в частности, схему расположения земельного участка, а также копию решения Орлиновского сельского совета от 26 марта 2010 года N о разрешении на разработку документации по землеустройству.

Решением Департамента, изложенным в письме от 7 февраля 2022 года N, в удовлетворении заявления об утверждении схемы расположения земельного участка на кадастровом плане территории отказано, поскольку испрашиваемый вид разрешенного использования земельного участка не соответствует действующей градостроительной документации, а именно, согласно Генеральному плану города Севастополя от 13 декабря 2004 года N, формируемый земельный участок расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), в зоне природно-заповедного фонда, а также во втором поясе санитарной охранной зоны Чернореченского водохранилища.

Считая данное решение нарушающим право на приобретение земельного участка, Чернышов Н.В. обратился с рассматриваемым административным иском в суд.

Разрешая заявленные требования и отказывая в их удовлетворении, суд первой инстанции и согласившийся с ним суд апелляционной инстанции пришли к выводу о правомерности решения ответчика об отказе в предоставлении государственной услуги. При этом суды исходили из того, что согласно выкопировке из Генерального плана города Севастополя, утвержденного решением Севастопольского городского Совета от 13 декабря 2005 года N, испрашиваемый Чернышовым Н.В. земельный участок расположен в проектируемой зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.); в зоне природно-заповедного фонда, а также во втором поясе зоны санитарной охранной зоны Чернореченского водохранилища.

Суд апелляционной инстанции отметил, что земельному участку, находящемуся в двух функциональных зонах, установленных Генеральным планом города Севастополя, имеющих разные виды функционального использования земельного участка, которые допустимы в соответствии с данной градостроительной документацией, не может быть установлен запрашиваемый административным истцом вид разрешенного использования - для строительства и обслуживания жилого дома.

Вместе с тем судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции не может согласиться с данными выводами судов, полагая их незаконными и преждевременными.

Как обоснованно указано Чернышовым Н.В. в кассационной жалобе, юридически значимым обстоятельством по делу являлось установление того, в какой территориальной зоне расположен испрашиваемый земельный участок.

Между тем достоверных документов, подтверждающих нахождение спорного земельного участка как в зоне зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.), так и в зоне природно-заповедного фонда, материалы дела не содержат.

Более того, судами оставлено без внимания, что пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа приведенных норм следует, что Генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Кроме того, в кассационной жалобе Чернышов Н.В. отметил, что в 2010 году был разработан Генеральный план с. Передовое (населенного пункта по месту нахождения испрашиваемого земельного участка). Согласно данным Генерального плана формируемый земельный участок входит в зону Ж2 (зона застройки индивидуальными жилыми домами) и не входит в зону зеленых насаждений общего пользования (парков, скверов и др.) и зону природно-заповедного фонда. Данную позицию поддержала представитель Чернышова Н.В. по доверенности Соболева М.В. в судебном заседании суда кассационной инстанции.

Однако данные обстоятельства не устанавливались и не проверялись судами первой и апелляционной инстанции.

Согласно пункту 3 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 19 декабря 2003 года N 23 "О судебном решении" решение является обоснованным тогда, когда имеющие значение для дела факты подтверждены исследованными судом доказательствами, удовлетворяющими требованиям закона об их относимости и допустимости, или обстоятельствами, не нуждающимися в доказывании, а также тогда, когда оно содержит исчерпывающие выводы суда, вытекающие из установленных фактов.

Как следует из содержания частей 1, 2 статьи 308 КАС РФ, суд апелляционной инстанции рассматривает административное дело в полном объеме и не связан основаниями и доводами, изложенными в апелляционных жалобе, представлении и возражениях относительно жалобы, представления.

Суд апелляционной инстанции оценивает имеющиеся в административном деле, а также дополнительно представленные доказательства.

Судом апелляционной инстанции допущенное судом первой инстанции нарушение вопреки положениям статьи 308 КАС РФ не устранено.

Согласно части 3 статьи 329 КАС РФ суд кассационной инстанции не вправе устанавливать или считать доказанными обстоятельства, которые не были установлены либо были отвергнуты судом первой или апелляционной инстанции, предрешать вопросы о достоверности или недостоверности того или иного доказательства, преимуществе одних доказательств перед другими и определять, какой судебный акт должен быть принят при новом рассмотрении административного дела.

С учетом изложенного решения судов обеих инстанций подлежат отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в Балаклавский районный суд г. Севастополя в ином составе суда.

При новом рассмотрении дела суду необходимо учесть изложенное выше, установить все обстоятельства по делу и разрешить дело в соответствии с требованиями закона.

Руководствуясь положениями статей 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Четвертого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Балаклавского районного суда г. Севастополя от 26 мая 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Севастопольского городского суда от 23 августа 2022 года отменить, административное дело N 2а-967/2022 направить на новое рассмотрение в Балаклавский районный суд г. Севастополя в ином составе суда.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в порядке статей 318 - 319 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Текст мотивированного кассационного определения изготовлен 20 января 2023 года.