Кассационное определение СК по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 8а-11487/2022[88а-11441/2022]

Судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кудриной Я.Г.

судей Ровенко П.А, Тымченко А.М.

рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу Тындинской городской Думы на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2022 года по административному делу по административному исковому заявлению Железняковой В.В. к Тындинской городской Думе, администрации г.Тында о признании недействующими отдельных положений Устава.

Заслушав доклад судьи Кудриной Я.Г, заключение прокурора Нишоновой Ф.А, полагавшей, что судебные акты являются законными и обоснованными, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

установила:

Железнякова В.В. обратилась в Амурский областной суд с вышеназванным исковым заявлением, с учетом уточнений просила признать недействующими следующие положения Устава города Тынды (принят решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI):

- часть 3 статьи 22 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность изложения своей позиции при рассмотрении проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан;

- часть 1 статьи 25 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что на территории города Тынды могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов внесения инициативных проектов и их рассмотрения (с 1 января 2021 года);

- часть 3 статьи 25 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в собрании граждан по вопросам внесения инициативных проектов и их рассмотрения вправе принимать участие жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста, и что порядок назначения и проведения собрания граждан в целях рассмотрения и обсуждения вопросов внесения инициативных проектов определяется нормативным правовым актом Тындинской городской Думы (с 1 января 2021 года);

- часть 2 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигшие шестнадцатилетнего возраста (с 1 января 2021 года);

- часть 3 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что опрос граждан проводится по инициативе жителей города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, - для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта (с 1 января 2021 года);

- часть 6 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств городского бюджета - при проведении его по инициативе жителей города Тынды (с 1 января 2021 года);

- пункт 28 части 3 статьи 31;

- пункт 3 части 1 статьи 49 в части слов "выдает доверенности" (со дня принятия);

- пункт 11 части 1 статьи 49 (со дня принятия);

- абзац первый части 1 статьи 137 в части слов "в количестве не более трех процентов от числа жителей города Тынды, обладающих избирательных правом" (с 10 января 2020 года);

- абзац второй части 1 статьи 137 в части слов "и условия", "Регламентом Тындинской городской Думы и иными";

- статью 139.

Решением Амурского областного суда от 21 января 2022 года требования Железняковой Валентины Вильямовны удовлетворены частично. Судом постановлено признать недействующими с 1 января 2021 года следующие положения Устава города Тынды (принят решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI):

- часть 1 статьи 25 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что на территории города Тынды могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов внесения инициативных проектов и их рассмотрения;

- часть 3 статьи 25 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в собрании граждан по вопросам внесения инициативных проектов и их рассмотрения вправе принимать участие жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста, и что порядок назначения и проведения собрания граждан в целях рассмотрения и обсуждения вопросов внесения инициативных проектов определяется нормативным правовым актом Тындинской городской Думы;

- часть 2 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигшие шестнадцатилетнего возраста;

- часть 3 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что опрос граждан проводится по инициативе жителей города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, - для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта;

- часть 6 статьи 27 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств городского бюджета - при проведении его по инициативе жителей города Тынды.

В удовлетворении остальной части требований Железняковой Валентины Вильямовны отказано. Судом указано на то, что сообщение о настоящем решении суда в течение одного месяца со дня его вступления в законную силу подлежит опубликованию в газете "Авангард".

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2022 года решение Амурского областного суда от 17 марта 2021 года отменено в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В. о признании недействующими пункта 28 части 3 статьи 31, статьи 139, абзаца второго части 1 статьи 137 в части слов "условия" Устава города Тынды. В данной части принято новое решение, которым признаны недействующими со дня вынесения апелляционного определения пункт 28 части 3 статьи 31, статья 139, абзац второй части 1 статьи 137 в части слов "условия" Устава города Тынды.

11 ноября 2022 года в Девятый кассационный суд общей юрисдикции поступила кассационная жалоба Тындинской городской Думы, поданная через Амурский областной суд 31 октября 2022 года, в которой ставится вопрос об отмене судебного постановления апелляционной инстанции в части признания недействующими положения пункта 28 части 3 статьи 31 и связанной с ними статьи 139 Устава, абзаца 2 части 1 статьи 137 Устава в части слов "условия" и оставлении в силе решения суда первой инстанции.

В обоснование кассационной жалобы административный ответчик указал, что право официального толкования нормативных актов принадлежит субъекту правотворческой инициативы или органу, принявшем нормативный акт. Право на официальное толкование принадлежит и осуществляется органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) муниципальные правовые акты, в порядке, принятом нормативным правовым актом Тындинской городской Думы. Ни Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ни иными нормами федерального законодательства не предусмотрены условия, при соблюдении которых группа граждан может выступать с правотворческой инициативой. Однозначное юридическое значение понятий "организация", "создание условий", "обеспечение" Федеральным законом N 131-ФЗ не дано, однако указанные понятия используются в позитивном смысле в сходных значениях, поскольку и в общелингвистических значениях они близки по смыслу, практически синонимичны. Абзац 2 части статьи 137 Устава предусматривает, что правотворческая инициатива принадлежит депутатам Тындинской городской Думы, Мэру города Тынды, администрации города Тынды, Контрольно-счетной палате города Тынды, Тындинскому городскому прокурору, органам территориального общественного самоуправления и, в том числе инициативной группе граждан. Исключение слова "условия" из абзаца 2 части статьи 137 Устава сделано на отсутствии в ст.26 Ф3-131 аналогичного слова, что не равнозначно отсутствию соответствующего полномочия, хотя порядок и "условия" в ст.137 Устава касаются всех перечисленных в статье субъектов правотворческой инициативы, а не только инициативной группы граждан. При таких обстоятельствах исключение слова "условия" не основано на положениях закона ФЗ-131 о местном самоуправлении.

Определением судьи судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции от 16 ноября 2022 года кассационная жалоба Тындинской городской Думы передана для рассмотрения в судебном заседании судебной коллегии по административным делам суда кассационной инстанции.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационных жалоб извещены своевременно и в надлежащей форме, в судебное заседание не явились, в соответствии с частью 2 статьи 326 КАС РФ судебная коллегия полагает возможным рассмотреть кассационную жалобу в их отсутствие.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав заключение прокурора Нишоновой Ф.А, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Частью 2 статьи 328 КАС РФ предусмотрено, что основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Таких оснований для пересмотра обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке по результатам изучения доводов кассационной жалобы и административного дела не усматривается.

В соответствии с частью 2 статьи 215 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации нормативный правовой акт (или его часть), не соответствующий иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признается судом недействующим полностью или в части со дня его принятия или иной определенной судом даты.

Исходя из положений части 8 статьи 213 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, для правильного разрешения спора об оспаривании нормативного правового акта юридически значимыми обстоятельствами являются: соблюдение порядка принятия нормативного правового акта, в частности требования, устанавливающие полномочия органа, организации, должностного лица на принятие нормативных правовых актов; форму и вид, в которых орган, организация, должностное лицо вправе принимать нормативные правовые акты; процедуру принятия оспариваемого нормативного правового акта; правила введения нормативных правовых актов в действие, в том числе порядок опубликования, государственной регистрации (если государственная регистрация данных нормативных правовых актов предусмотрена законодательством Российской Федерации) и вступления их в силу; соответствие оспариваемого нормативного правового акта или его части нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу.

Статьей 131 Конституции Российской Федерации установлено, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, государственные гарантии его осуществления, определены Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ).

Согласно названному Федеральному закону местное самоуправление в Российской Федерации - это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций (статья 1).

В силу положений частей 1 и 4 статьи 7 Федерального закона N 131-ФЗ по вопросам местного значения населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

В соответствии с пунктом 6 части 1 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ уставом муниципального образования должны определяться виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов.

Согласно части 9 статьи 44 Федерального закона N 131-ФЗ приведение устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации осуществляется в установленный этими законодательными актами срок. В случае, если федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации указанный срок не установлен, срок приведения устава муниципального образования в соответствие с федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации определяется с учетом даты вступления в силу соответствующего федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, необходимости официального опубликования (обнародования) и обсуждения на публичных слушаниях проекта муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования, учета предложений граждан по нему, периодичности заседаний представительного органа муниципального образования, сроков государственной регистрации и официального опубликования (обнародования) такого муниципального правового акта и, как правило, не должен превышать шесть месяцев.

Федеральный закон N 131-ФЗ в главе 5 определяет такие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления как собрание граждан (статья 29) и опрос граждан (статья 31). При этом порядок назначения и проведения собрания и опроса граждан определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования (часть 5 статьи 29, часть 4 статьи 31).

Частью 1 статьи 26 Федерального закона N 131-ФЗ предусмотрено, что порядок выступления инициативной группы граждан, обладающих избирательным правом, с правотворческой инициативой устанавливается нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом от 20 июля 2021 года N 236-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", вступившим в силу с 1 января 2021 года, в статью 29 Федерального закона N 131-ФЗ внесены изменения в следующей редакции:

- для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, обсуждения вопросов внесения инициативных проектов и их рассмотрения, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования могут проводиться собрания граждан (часть 1);

- в собрании граждан по вопросам внесения инициативных проектов и их рассмотрения вправе принимать участие жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста. Порядок назначения и проведения собрания граждан в целях рассмотрения и обсуждения вопросов внесения инициативных проектов определяется нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования (часть 2).

В статью 31 Федерального закона N 131-ФЗ также внесены изменения в следующей редакции:

- в опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. В опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители муниципального образования или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигшие шестнадцатилетнего возраста (часть 2);

- опрос граждан проводится по инициативе жителей муниципального образования или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, - для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта (часть 3);

- финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств местного бюджета - при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления или жителей муниципального образования (часть 7).

Как установлено судами и следует из материалов административного дела, Устав города Тынды принят решением Тындинской городской Думы от 26 декабря 2014 года N 221-Р-ТГД-VI, зарегистрирован в управлении Министерства юстиции Российской Федерации по Амурской области 26 января 2015 года, опубликован в издании "Авангард" 3 февраля 2015 года N 4.

Судами также установлено, что части 1 и 3 статьи 25 Устава города Тынды с 1 января 2021 года вступили в противоречие с частями 1 и 2 статьи 29 Федерального закона N 131-ФЗ, а именно:

- часть 1 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что на территории города Тынды могут проводиться собрания граждан для обсуждения вопросов внесения инициативных проектов и их рассмотрения;

- часть 3 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в собрании граждан по вопросам внесения инициативных проектов и их рассмотрения вправе принимать участие жители соответствующей территории, достигшие шестнадцатилетнего возраста, и что порядок назначения и проведения собрания граждан в целях рассмотрения и обсуждения вопросов внесения инициативных проектов определяется нормативным правовым актом Тындинской городской Думы.

С 1 января 2021 года части 2, 3 и 6 статьи 27 Устава города Тынды вступили в противоречие с частями 2, 3 и 7 статьи 31 Федерального закона N 131-ФЗ, а именно:

- часть 2 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что в опросе граждан по вопросу выявления мнения граждан о поддержке инициативного проекта вправе участвовать жители города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигшие шестнадцатилетнего возраста;

- часть 3 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что опрос граждан проводится по инициативе жителей города Тынды или его части, в которых предлагается реализовать инициативный проект, достигших шестнадцатилетнего возраста, - для выявления мнения граждан о поддержке данного инициативного проекта;

- часть 6 в той мере, в которой данной нормой не предусматривается, что финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется за счет средств городского бюджета - при проведении его по инициативе жителей города Тынды.

Полагая положения Устава города Тынды противоречащими требованиям закона, имеющего по сравнению с Уставом большую юридическую силу, Железнякова В.В. обратилась в суд.

Частично удовлетворяя административные исковые требования Железняковой В.В, суд первой инстанции, с позицией которого согласился апелляционный суд, оценив представленные доказательства в их совокупности по правилам статьи 84 КАС РФ, а также проанализировав доводы сторон применительно к положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, пришел к выводу о том, что оспариваемые части 1 и 3 статьи 25, части 2, 3 и 6 статьи 27 Устава города Тынды ввиду их несоответствия нормам федерального законодательства, имеющим большую юридическую силу, подлежат признанию недействующими с 1 января 2021 года (то есть с момента, когда они вступили в противоречие с положениями Федерального закона N 131-ФЗ).

Отменяя решение суда первой инстанции в части отказа в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В. о признании недействующими пункта 28 части 3 статьи 31, статьи 139, абзаца второго части 1 статьи 137 в части слов "условия" Устава города Тынды, и признавая указанные положения недействующими со дня вынесения апелляционного определения, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2022 года исходила из того, что на федеральном уровне отсутствует нормативный правовой акт, представляющий представительному органу местного самоуправления полномочия по официальному толкованию норм Устава муниципального образования, и нормами федерального законодательства не предусмотрены условия, при соблюдении которых группа граждан может выступать с правотворческой инициативой.

Отказывая в удовлетворении административных исковых требований Железняковой В.В. в остальной части, суды нижестоящих инстанций пришли к выводу о том, что названные части Устава города Тынды каким-либо конкретным нормам федерального законодательства не противоречат, основаны на положениях части 1 статьи 26 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ, не ограничивают права неопределенного круга лиц (в том числе Железняковой В.В.) на реализацию правотворческой инициативы, прав и законных интересов административного истца не нарушают.

Оснований не согласиться с соответствующими выводами нижестоящего суда у судебной коллегии по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции не имеется. Мотивы, по которым суд апелляционной инстанций пришел к указанным выше выводам, подробно со ссылками на установленные судом обстоятельства и нормы материального и процессуального права изложены в оспариваемом судебном акте.

Доводы кассационной жалобы административного ответчика по существу направлены на переоценку установленных по делу обстоятельств и повторяют правовую позицию административного истца, изложенную им при рассмотрении дела в судах первой и апелляционной инстанций, которая была исследована нижестоящими судами и верно отклонена как необоснованная в решении и апелляционном определении.

Приведенные административным ответчиком мотивы не содержат в себе данных, которые не были бы проверены и учтены судом апелляционной инстанции при рассмотрении дела, а также имели бы юридическое значение для отмены либо изменения обжалуемого судебного постановления в кассационном порядке.

Само по себе несогласие Тындинской городской Думы с выводами суда апелляционной инстанций, иная оценка фактических обстоятельств дела и иное толкование положений закона не означают, что при рассмотрении дела допущена судебная ошибка, а также не подтверждают, что имеет место нарушение судом норм материального или процессуального права.

Учитывая, что основанием отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта, а в данном случае таких нарушений судом апелляционной инстанции не допущено, оснований для удовлетворения кассационной жалобы не имеется.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 329-331 Кодекса административного судопроизводства РФ, судебная коллегия по административным делам Девятого кассационного суда общей юрисдикции

определила:

определение судебной коллегии по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 23 июня 2022 года оставить без изменения, кассационную жалобу Тындинской городской Думы - без удовлетворения.

Кассационное определение вступает в законную силу со дня его вынесения и может быть обжаловано в судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в течение шести месяцев со дня вступления решения по административному делу в законную силу.

Председательствующий

Судьи