Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 30 ноября 2022 г. по делу N 66а-1995/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Никитиной Г.Н.

при секретаре Акматовой О.Е.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-146/2022 по административному исковому заявлению Чудного А.С. о признании недействующим в части решения Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 28 июня 2005 года N 1 "О положении о Регламенте Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" (в редакции решения Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 01 апреля 2022 года N 10 "О внесении изменений в Регламент Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края", утвержденный решением Совета депутатов N 1 от 28.06.2005г.")

по апелляционной жалобе Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края на решение Хабаровского краевого суда от 02 августа 2022 года, которым административные исковые требования удовлетворены.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Мищенко Е.Ю, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

Решением Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 28 июня 2005 года N 1 утверждено положение о Регламенте Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края.

Решением Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 1 апреля 2022 года N 10 внесены изменения в Регламент Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края", утвержденный решением Совета депутатов от 28 июня 2005 года N 1, а именно внесены в Регламент дополнения: статья 16 главы 4 (Заседания Совета депутатов) дополнена пунктами 3 и 4; статья 75 главы 10 (Процедура голосования) дополнена пунктом 3.

Указанные дополнения регулируют порядок участия депутатов Совета депутатов в заседании Совета депутатов дистанционно путем использования систем видео-конференц-связи.

Решение Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 1 апреля 2022 года N 10 опубликовано на официальном сайте администрации городского поселения "Город Советская Гавань" http://admsovgav.ru, 1 апреля 2022 года, "Совгаванские вести", N 5 14 апреля 2022 года, "Сборник нормативно-правовых актов органов местного самоуправления городского поселения "Город Советская Гавань", N 4, 20 апреля 2022 года.

Депутат Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края Чудный А.С. обратился в суд с административным исковым заявлением о признании недействующими со дня принятия отдельных положений решения Совета депутатов от 28 июня 2005 года N 1, а именно - пунктов 3, 4 статьи 16 главы 4, пункта 3 статьи 75 главы 10 Регламента Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 28 июня 2005 года N 1 (в редакции решения Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 1 апреля 2022 года N 10), являющегося приложением к решению Совета депутатов от 28 июня 2005 года N 1.

В обоснование заявленных требований указывает, что решение Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 1 апреля 2022 года N 10, которым были внесены изменения в основные нормативные положения, противоречит статье 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", а также Уставу городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края", поскольку после принятия нормативного правового акта Советом депутатов и его подписания председателем Совета депутатов, он не был направлен главе поселения для подписания и обнародования. При этом нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, не предусмотрена возможность участия депутатов в заседании Совета депутатов с использованием видео-конференц-связи. Действие оспариваемых положений, применяемых в процедуре работы Совета депутатов, нарушает права административного истца, реализуемые им в процессе реализации полномочий депутата представительного органа местного самоуправления.

Решением Хабаровского краевого суда от 02 августа 2022 года Регламент Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края", утвержденный решением Совета депутатов от 28 июня 2005 года N 1, признан не действующим в полном объеме с даты принятия нормативного правового акта.

В апелляционной жалобе представитель Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края О.А. Глебова просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об отказе в удовлетворении заявленных требований, указывая, что судом первой инстанции необоснованно не принят во внимание факт прекращения действия оспариваемых нормативных положений в период рассмотрения административно-правового спора в связи с вступлением в силу 29 июля 2022 года решения Совета депутатов от 20 июля 2022 года N 35, утвердившего новый Регламент.

Относительно доводов апелляционной жалобы представителем административного истца, а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Хабаровского края в суд апелляционной инстанции представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности решения Хабаровского краевого суда.

В судебном заседание участвующие в деле лица не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме.

В связи с несвоевременной подачей ходатайства об обеспечении участия в рассмотрении дела судом апелляционной инстанции с использованием систем видео-конференц-связи и отсутствием для суда апелляционной инстанции возможности ее организации по месту нахождения представителя административного ответчика в назначенное время, выходящее за пределы рабочего времени судов общей юрисдикции, расположенных на территории Хабаровского края, определением от 23 ноября 2022 года представителю Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" отказано в организации видео-конференц-связи на базе судов общей юрисдикции Хабаровского края.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее также - КАС РФ).

Проверив материалы дела, обсудив доводы апелляционных жалоб и представления, заслушав объяснения участвующих в деле лиц и их представителей, судебная коллегия приходит к следующему.

Согласно части 1 статьи 34 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 131-ФЗ) структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольно-счетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В соответствии с частью 1 статьи 43 Федерального закона N 131-ФЗ в систему муниципальных правовых актов входят в том числе нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования.

Принимая решение о необходимости выхода за пределы заявленных требований и признании не действующим не отдельных (оспариваемых) административным истцом нормативных положений, а в целом нормативного правового акта, суд первой инстанции исходил из того, что при принятии решения Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 28 июня 2005 года N 1, которым был утвержден Регламент представительного органа местного самоуправления, административным ответчиком были допущены существенные нарушения процедуры его принятия и подписания, влекущие необходимость признания акта не действующим в полном объеме.

С данным выводом судебная коллегия соглашается, поскольку он основан на законе, соответствует фактическим обстоятельствам дела и подтверждается оцененными по правилам статьи 84 КАС РФ доказательствами.

Судом установлено и материалами дела подтверждается, что решение Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 28 июня 2005 года N 1 не направлялось на подписание главе муниципального образования, что прямо противоречит положениям части 13 статьи 35 Федерального закона N 131-ФЗ (как в редакции, действующей на дату принятия нормативного правового акта, так и в последующих ее редакциях).

Указанное обстоятельство, помимо того, что оно не оспорено административным ответчиком, подтверждается представленной в материалы дела копией нормативного правового акта, в котором отсутствует подпись главы муниципального образования (том 1, л.д. 84).

В соответствии с частью 13 статьи 35 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ (в редакции, действовавшей на момент принятия оспариваемого Регламента) нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, направляется главе муниципального образования для подписания и обнародования. Глава муниципального образования, являющийся главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. В этом случае указанный нормативный правовой акт в течение 10 дней возвращается в представительный орган муниципального образования с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложениями о внесении в него изменений и дополнений. Если глава муниципального образования отклонит нормативный правовой акт, он вновь рассматривается представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию.

Аналогичные положения предусмотрены пунктом 5 статьи 23 Устава городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, принятого решением Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района от 16 ноября 2005 года N 65.

В соответствии с пунктом 4 статьи 36 Федерального закона N 131-ФЗ глава муниципального образования в пределах полномочий, установленных частью 2 данной статьи, подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

Проанализировав приведенные законоположения, а также положения пунктов 7, 8 статьи 23 Устава городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края, регулирующие вопросы вступления в силу нормативных правовых актов органов местного самоуправления, суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что окончательное юридическое оформление принятый представительным органом местного самоуправления нормативный правовой акт получает только после фактического подписания и обнародования его главой муниципального образования. До подписания главой муниципального образования этот акт не может быть обнародован и обрести юридическую силу.

При этом суд обоснованно отклонил доводы представителя административного ответчика о ненормативном характере Регламента Совета депутатов, правомерно заключив, что указанное нормативное положение содержит правовые нормы, регулирующие правила поведения, а именно порядок организации работы и деятельности Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань", рассчитан на неоднократное применение.

Указанное обстоятельство подтверждается также непосредственным указанием на нормативный характер акта непосредственно в статье 1 Регламента (том 1, л.д.83).

Устанавливая имеющие значение для дела обстоятельства, суд первой инстанции правомерно принял во внимание правовую позицию, приведенную в пункте 40 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", в соответствии с которой акты, не прошедшие государственную регистрацию (если такая регистрация является обязательной), не опубликованные в предусмотренном порядке, а равно имеющие иные нарушения порядка принятия и введения в действие, свидетельствующие об отсутствии у них юридической силы, не влекут правовых последствий и не могут регулировать соответствующие правоотношения независимо от выявления указанных нарушений в судебном порядке. Установив такие нарушения, суд принимает решение о признании оспариваемого акта не действующим полностью (в том числе и при оспаривании в суд его отдельных положений), как не имеющего юридической силы с момента его принятия, вывод о чем должен содержаться в резолютивной части судебного акта.

Верно применив и истолковав регулирующие оспариваемое правоотношение нормы права, суд пришел к правильному выводу о том, что не соблюдение процедуры принятия нормативного правового акта свидетельствует об отсутствии у него юридической силы, поэтому установление судом данных нарушений, являющихся существенными, является достаточным для признания акта недействующим в полном объеме, несмотря на факт оспаривания административным истцом лишь его отдельных положений.

В соответствии с разъяснениями, приведенными в пункте 25 Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации N 50, в случаях, когда оспариваемый нормативный правовой акт до принятия судом решения в установленном порядке отменен, а также когда действие его прекратилось, производство по делу не может быть прекращено, если в период действия такого акта были нарушены права и законные интересы административного истца, заявителя, публичные интересы или права и (или) законные интересы граждан, организаций, иных лиц (часть 2 статьи 194, пункт 1 части 8, часть 11 статьи 213, пункт 1 части 2 статьи 214 КАС РФ, часть 5 статьи 3 АПК РФ).

В связи с тем, что решение Совета депутатов от 28 июня 2005 года N 1 регулирует не только правоотношения, субъектом которых является административный истец, но и возникающие в процессе его применения публичные интересы, суд первой инстанции обоснованно не усмотрел оснований для прекращения производства по делу, несмотря на факт принятия 20 июля 2022 года Советом депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" решения N 35, утвердившего новый Регламент представительного органа местного самоуправления.

Исходя из указанных обстоятельств и поскольку принятый 20 июля 2022 года нормативный правовой акт не содержит положений, предусматривающих признание оспариваемого решения Совета депутатов от 28 июня 2005 года N 1 не действующим либо прекратившим свое действие на будущее время, признание оспариваемого решения не действующим в полном объеме обусловлено еще и необходимостью исключения двойного правового регулирования возникших публичных правоотношений.

В целом доводы апелляционной жалобы, основанные на неверном толковании норм материального и процессуального права, повторяют позицию административного ответчика в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, а также к выражению несогласия с произведенной судом оценкой собранных по делу доказательств; не содержат фактов, опровергающих выводы суда первой инстанции, в связи с чем, являются несостоятельными и не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Вместе с тем судебная коллегия, исходя из положений пункта 1 части 4 статьи 215 КАС РФ, и учитывая приведенные в мотивировочной части решения правильные выводы о наличии правовых оснований для признания не действующим нормативного правового акта в целом, считает необходимым уточнить резолютивную часть решения Хабаровского краевого суда, поскольку в данном случае нормативным правовым актом является решение Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 28 июня 2005 года N 1 "О положении о Регламенте Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань", тогда как Регламент является лишь его отдельным нормативным положением (приложением к решению).

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Хабаровского краевого суда от 02 августа 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края - без удовлетворения.

Уточнить резолютивную часть решения Хабаровского краевого суда от 02 августа 2022 года, изложив ее в следующей редакции:

"Признать не действующим со дня принятия нормативного правового акта решение Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань" Советско-Гаванского муниципального района Хабаровского края от 28 июня 2005 года N 1 "О положении о Регламенте Совета депутатов городского поселения "Город Советская Гавань".

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения в Девятый кассационный суд общей юрисдикции путем подачи кассационных жалобы, представления через Хабаровский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 01 декабря 2022 года