Апелляционное определение СК по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции от 14 декабря 2022 г. по делу N 66а-2036/2022

Судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Красиковой О.Е.

судей Ненашевой Е.Н, Захарова Е.И.

при секретаре Банниковой В.О.

рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело N 3а-291/2022 по административному исковому заявлению дачного некоммерческого партнерства "Веселка" о признании не действующим в части решения Думы городского округа ЗАТО Фокино от 17 декабря 2021 года N 303-МПА "О внесении изменений в решение Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 28.02.2013 N 22-МПА "Об утверждении Генерального плана городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края"

по апелляционной жалобе дачного некоммерческого партнерства "Веселка" на решение Приморского краевого суда от 06 сентября 2022 года, которым в удовлетворении административных исковых требований отказано.

Заслушав доклад судьи Ненашевой Е.Н, объяснения представителей дачного некоммерческого партнерства "Веселка" Барсай Е.В, Свинарева С.Ю, поддержавших доводы апелляционной жалобы, заключение прокурора Генеральной прокуратуры Российской Федерации Гурлевой О.В, полагавшей решение суда не подлежащим отмене, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

УСТАНОВИЛА:

решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края от 28 февраля 2013 года N 22-МПА, опубликованным 28 марта 2013 года в официальном печатном издании "Тихоокеанская газета", N 12 (667), утвержден Генеральный план городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края (далее также - Генеральный план городского округа).

Решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края от 29 октября 2015 года N 282-МПА, опубликованным 05 ноября 2015 года в официальном печатном издании "Тихоокеанская газета" N 43 (800), а также решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края от 24 сентября 2020 года N 219-МПА, в Генеральный план городского округа вносились изменения.

В результате изменений, внесенных решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 24 сентября 2020 года N 219-МПА, установленная в границах земельного участка с кадастровым номером 25:35:020101:319 функциональная зона сельскохозяйственного использования изменена на зону садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ.

Решением Думы городского округа ЗАТО Фокино от 17 декабря 2021 года N 303-МПА внесены изменения в решение Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 28.02.2013 N 22-МПА "Об утверждении Генерального плана городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края", в результате которых установленная в границах земельного участка с кадастровым номером 25:35:020101:319 функциональная зона садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (СХ-2) изменена на зону сельскохозяйственного использования (СХ-1).

Также указанным нормативным правовым актом отменено решение Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 24 сентября 2020 года N 219-МПА (пункт 3).

Текст решения Думы городского округа ЗАТО Фокино от 17 декабря 2021 года N 303-МПА опубликован в официальном печатном издании "Тихоокеанская газета" от 13 января 2022 года N 1(1116).

Дачное некоммерческое партнерство "Веселка" (далее - ДНП "Веселка") обратилось в Приморский краевой суд с административным исковым заявлением, в котором с учетом уточнения предмета административно-правового спора, просит признать не действующим решение Думы городского округа ЗАТО Фокино от 17 декабря 2021 года N 303-МПА в части изменения в границах земельного участка с кадастровым номером N функциональной зоны садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (СХ-2) на зону сельскохозяйственного использования (СХ-1).

В обоснование заявленных требований указывает, что является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 30011+/-1516 кв.м. на основании заключенного 22 декабря 2015 года с Управлением муниципальной собственности городского округа ЗАТО город Фокино договора аренды земельных участков. На момент заключения договора указанный земельный участок, относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имел вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования", а после принятия Думой городского округа 24 сентября 2020 года решения N 219-МПА, на основании заявления арендатора постановлением администрации городского округа ЗАТО город Фокино от 08 июля 2019 года N 988-па вид разрешенного использования земельного участка был изменен на "для ведения садоводства", в связи с чем 06 августа 2019 года в договор аренды были внесены соответствующие изменения.

Ссылаясь на допущенное нарушение прав ДНП "Веселка" на использование земельного участка в соответствии с его целевым назначением, указывает на противоречие оспариваемого решения статям 5.1 ГрК, 9, 24, 25 РФ, поскольку информация о предстоящих изменениях не была своевременно доведена до потенциальных участников публичных слушаний в порядке, предусмотренном законом, а представленный на публичных слушаниях проект изменений в Генеральный план городского округа, и в частности - карта функциональных зон, не содержал сведений об изменении функциональной зоны с СХ-2 на зону СХ-1, в границах которой расположен арендуемый земельный участок. Также указывает на неверный подсчет голосов граждан в процессе голосования по вопросу вносимых изменений и нарушение срока официального опубликования нормативного правового акта.

Решением Приморского краевого суда от 06 сентября 2022 года в удовлетворении заявленных административных исковых требований ДНП "Веселка" отказано.

В апелляционной жалобе административный истец, ссылаясь на неправильное применение судом норм материального права и несоответствие выводов суда обстоятельствам дела, просит постановленный судебный акт отменить, принять по делу новое решение об удовлетворении заявленных требований в полном объеме.

В качестве доводов апелляционной жалобы выражает несогласие с выводом суда о правильности подсчета голосов граждан при проведении публичных слушаний, а также выводами суда об отсутствии нарушений процедуры принятия и опубликования нормативного правового акта, в том числе порядка согласования изменений с уполномоченными федеральными органами. Повторно излагая доводы административного иска, утверждает о не соблюдении порядка и сроков информирования граждан о вносимых изменениях в части изменения функциональной зоны для земельного участка, находящегося в долгосрочной аренде у ДНТ "Веселка" и отсутствии со стороны суда надлежащей правовой оценки тому обстоятельству, что принимавшие участие в голосовании граждане являются жителями хотя и одного муниципального образования, но различных его населенных пунктов, в связи с чем вносимые изменения в разной степени затрагивают их непосредственные интересы. Оспаривая правильность вывода суда о сохранении для истца возможности использования земельного участка в соответствии с его целевым назначением, указывает, что в результате принятия оспариваемых нормативных положений допущено ограничение прав членов ДНП "Веселка" на ведение садоводства, поскольку установление функциональной зоны СХ-1 влечет запрет на возведение построек, пригодных для временного либо постоянного проживания людей, в том числе жилых домов. Также, по мнению административного истца, судом неверно истолковано определение Конституционного Суда Российской Федерации от 25 марта 2021 года N 583-о.

В дополнениях к апелляционной жалобе, представленных в суд апелляционной инстанции 05 декабря 2022 года, административный истец обращает внимание суда на отсутствие в материалах дела доказательств приведения ответчиком обоснования своему решению об изменении назначения функциональной зоны и его целесообразности, подвергая сомнению обоснованность экспертного заключения заместителя начальника Управления муниципальной собственностью Р. от 28 августа 2021 года, обосновывающего вносимые изменения в Генеральный план, и отмечая при этом, что в результате проведенной ООО " "данные изъяты"" 10 октября 2022 года экспертизы (акт N) установлена непригодность и нецелесообразность территории находящегося в аренде у ДНП "Веселка" земельного участка для целей сельскохозяйственного использования.

В дополнениях к апелляционной жалобе, представленных в суд апелляционной инстанции 12 декабря 2022 года, представитель ДНП "Веселка" Барсай Е.В, повторно излагая доводы о допущенных в процедуре проведения публичных слушаний по проекту оспариваемого решения изменений нарушениях, ссылается также на противоречие оспариваемых положений статье 2 ГрК РФ, указывая, что обжалуемое решение создает угрозу нарушения прав и законных интересов административного истца на осуществление уставной деятельности, поскольку в перспективе возможно наступление ситуации, при которой градостроительный регламент для арендуемого земельного участка не будет предусматривать возможность строительства и реконструкции садовых домов, дополнительно указывает об отсутствии в заключении по результатам публичных слушаний факта обсуждения изменения функциональной зоны.

Относительно доводов апелляционной жалобы Думой городского округа ЗАТО Фокино, администрацией ЗАТО Фокино, а также участвующим в деле прокурором прокуратуры Приморского края представлены письменные возражения, в которых выражено мнение о законности и обоснованности решения Приморского краевого суда.

В судебном заседании, организованном с использованием систем видео-конференц-связи на базе Приморского краевого суда, представители ДНП "Веселка" Барсай Е.В, Свинарев С.Ю. доводы апелляционной жалобы (с учетом представленных к ней дополнений) поддержали по изложенным в ней основаниям.

Представитель Думы городского округа ЗАТО Фокино Штоббе А.Д, представитель администрации городского округа ЗАТО Фокино Вознюк Е.Н. в судебное заседание не явились, о месте и времени рассмотрения дела извещены заблаговременно и в надлежащей форме. Представив заявления о рассмотрении дела в свое отсутствие, выразили мнение о необоснованности доводов апелляционной жалобы и отсутствии оснований для отмены решения Приморского краевого суда.

Административное дело рассмотрено судом апелляционной инстанции в соответствии с частью 1 статьи 308 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (далее - КАС РФ).

Проверив материалы административного дела, обсудив доводы апелляционной жалобы и поступивших на нее возражений, судебная коллегия приходит к выводу об отсутствии правовых оснований для удовлетворения апелляционной жалобы ДНП "Веселка" и отмены решения Приморского краевого суда, считая его законным и обоснованным.

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительная деятельность - это деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений, осуществляемая в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурно-строительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции, сноса объектов капитального строительства, эксплуатации зданий, сооружений, комплексного развития территорий и их благоустройства (пункт 1).

Согласно частям 3, 4 и 6 статьи 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации генеральные планы включают в себя карты (схемы) планируемого размещения объектов капитального строительства местного значения; содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы); на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, отображаются в том числе границы функциональных зон с отображением параметров планируемого развития таких зон.

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым принимаются муниципальные правовые акты. При этом в соответствии с частью 4 статьи 7 названного закона муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, указанному выше федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Генеральный план городского округа является документом территориального планирования муниципального образования, который утверждается представительным органом местного самоуправления городского округа (пункт 1 части 3 статьи 8, пункт 3 части 1 статьи 18, часть 1 статьи 24 Градостроительного кодекса Российской Федерации (далее - ГрК РФ).

Как установлено судом и следует из материалов дела, решением Думы городского округа ЗАТО Фокино от 28 декабря 2013 года N22-ПА утвержден Генерального плана городского округа ЗАТО город Фокино Приморского края".

ДНП "Веселка" является арендатором земельного участка с кадастровым номером N, площадью 30011+/-1516 кв.м. на основании заключенного 22 декабря 2015 года с Управлением муниципальной собственности городского округа ЗАТО город Фокино договора аренды земельных участков. На момент заключения договора указанный земельный участок, относящийся к категории земель сельскохозяйственного назначения, имел вид разрешенного использования "для сельскохозяйственного использования" и располагался в функциональной зоне сельскохозяйственного использования.

В результате изменений, внесенных решением Думы городского округа ЗАТО город Фокино от 24 сентября 2020 года N 219-МПА, установленная в границах земельного участка с кадастровым номером N функциональная зона сельскохозяйственного использования (СХ-1) изменена на зону садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (СХ-2), после чего на основании заявления арендатора постановлением администрации городского округа ЗАТО город Фокино от 08 июля 2019 года N 988-па вид разрешенного использования земельного участка был изменен на "для ведения садоводства", и 06 августа 2019 года стороны заключили соглашение, внесшее соответствующее изменение в договор аренды земельного участка.

Согласно выписке из ЕГРН земельный участок относится к категории земель - земли сельскохозяйственного назначения, имеет вид разрешенного использования - для ведения садоводства.

Оспариваемым решением Думы городского округа ЗАТО Фокино от 17 декабря 2021 года N 303-МПА функциональная зона, в границах которой располагается арендуемый истцом земельный участок с кадастровым номером N, изменена с зоны садоводческих и огороднических некоммерческих товариществ (СХ-2) на зону сельскохозяйственного использования (СХ-1).

Устанавливая наличие оснований для отказа в удовлетворении заявленных требований, суд исходил из того, что оспариваемое решение принято уполномоченным органом, с соблюдением требований к процедуре его принятия, подписания и официального опубликования, а также к форме и виду нормативного правового акта. Также суд пришел к выводу о том, что оспариваемое административным истцом нормативное положение не противоречит актам большей юридической силы и не нарушает прав и охраняемых законом интересов административного истца, и не создает угрозу нарушения ДНП "Веселка" как арендатора земельного участка, относящегося к категории земель "земли сельскохозяйственного назначения".

С данными выводами судебная коллегия соглашается, поскольку они соответствуют обстоятельствам дела, основаны на законе и подтверждаются оцененными по правилам статьи 84 КАС РФ доказательствами.

В частности, вопреки доводам апелляционной жалобы, суд первой инстанции правильно применил к оспариваемым правоотношениям положения статей 5.1, 28 Градостроительного кодекса РФ и пришел к выводу о соблюдении порядка подготовки и принятия оспариваемого правового акта территориального планирования, установив, что генеральный план принят уполномоченным органом в рамках предоставленной компетенции с соблюдением формы принятия правового акта, порядка принятия и официального опубликования.

Также правильным является вывод суда о том, что смена функциональной зоны с зоны садоводческих или огороднических некоммерческих товариществ (СХ-2) на зону сельскохозяйственного использования (СХ-1) не нарушает прав ДНП "Веселка", поскольку не препятствует возможности использования земельного участка административным истцом в соответствии с установленным для него видом разрешенного использования (для ведения садоводства), в полной мере сочетающимся с категории земель, к которым он относится (земли сельскохозяйственного назначения).

В соответствии со статьей 78 Земельного кодекса РФ земли сельскохозяйственного назначения могут использоваться, в том числе для осуществления гражданами, ведущими садоводство или огородничество для собственных нужд.

В состав зон сельскохозяйственного использования могут включаться: зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества. В состав территориальных зон, устанавливаемых в границах населенных пунктов, могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства и огородничества, развития объектов сельскохозяйственного назначения (пункт 9 статьи 35 ГрК РФ).

Пунктом 2 статьи 1, частью 1 статьи 9, статьей 23 Градостроительного кодекса Российской Федерации предусмотрено, что территориальное планирование является долгосрочным планированием развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, определения планируемого размещения объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения.

Территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Из анализа приведенных норм следует, что генеральный план, определяя назначение территорий исходя из планов развития территории в целом, может не соответствовать ее фактическому использованию, допуская потенциальное изменение назначения территории, поскольку определяет стратегию градостроительного развития и условия формирования среды жизнедеятельности.

Таким образом, генеральный план является документом территориального планирования, несет функцию определения назначения территории исходя из планов развития территории в целом, и не направлен на фиксацию существующего положения, учитывая, что действующее градостроительное законодательство не содержит норм, обязывающих органы власти определять функциональные зоны в соответствии с фактическим использованием территории.

Таким образом, потенциальное несоответствие установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны существующему землепользованию не противоречит действующему правовому регулированию в данной сфере.

Как следует из положений статей 1, 7, 85 Земельного кодекса Российской Федерации правовой режим земельных участков определяется градостроительным регламентом соответствующей территориальной зоны, установленной правилами землепользования и застройки.

Утверждение в документах территориального планирования границ функциональных зон не влечет за собой изменение правового режима земель, находящихся в границах указанных зон (часть 12 статьи 9 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Действующим Классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Федеральной кадастровой службой регистрации, кадастра и картографии от 10 ноября 2020 года N П/0412, содержание такого вида разрешенного использования земельного участка как "садоводство" предусматривает осуществление хозяйственной деятельности, в том числе на сельскохозяйственных угодьях, связанной с выращиванием многолетних плодовых и ягодных культур, винограда и иных многолетних культур (код 1.5) и, кроме того, охватывается видом разрешенного использования "Сельскохозяйственное использование" (код 1.0), включающим в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.20, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции.

Довод апелляционной жалобе о нарушении прав истца в виде наступления ограничений для членов ДНП "Веселка" на строительство и реконструкцию на арендуемом земельном участке иных строений, в том числе жилых домов, судебной коллегией признаются необоснованными, поскольку нормативными правовыми актами, имеющими большую юридическую силу, возможность осуществления строительства жилых домов на земельных участков, относящихся к категории земель сельскохозяйственного назначения, не предусмотрена.

Учитывая, что вид разрешенного использования земельного участка "садоводство" охватывается видом разрешенного использования "сельскохозяйственное использование", имеющим более широкое содержание, судебной коллегией также отклоняются доводы апелляционной жалобы о нарушении прав ДНП "Веселка" в виде лишения административного истца возможности осуществления уставной деятельности, поскольку и садоводство, и сельскохозяйственное использование как вид разрешенного использования земельного участка с более широким содержанием, в полной мере, как уже было указано выше, согласуются с категорией находящегося в аренде у истца земельного участка - земли сельскохозяйственного назначения.

При указанных обстоятельствах отнесение земельного участка к функциональной зоне сельскохозяйственного использования, не исключает использование такого земельного участка в соответствии с установленной в отношении этого участка территориальной зоной и градостроительным регламентом.

Довод апелляционной жалобы о несоответствии установленной оспариваемым нормативным правовым актом функциональной зоны СХ1 сельскохозяйственного использования существующему землепользованию не соответствует фактическим обстоятельствам дела, основан на неверном толковании норм материального права, в связи с чем подлежит отклонению.

Учитывая, что установленная в результате внесенных изменений функциональная зона СХ-1 сочетается с видом разрешенного использования земельного участка и не вступает в противоречие с категорией земель, на котором данный участок располагается, сохраняя для ДНП "Веселка" возможность использования земельного участка для осуществления садоводства, Приморский краевой суд пришел к правильному выводу о том, что оспариваемыми нормативными положениями права административного истца не нарушаются.

Установление судом данного обстоятельства в соответствии с пунктом 1 части 8 статьи 213 и пункта 2 статьи 3 КАС РФ является самостоятельным основанием для отказа в удовлетворении административных исковых требований, заявленных в рамках процедуры конкретного нормоконтроля, в связи с чем не имеют правового значения доводы апелляционной жалобы о нарушениях, допущенных органом местного самоуправления городского округа при организации экспозиции во время проведения публичных слушаний и сроков опубликования нормативного правового акта.

Несмотря на данное обстоятельство, судебная коллегия полагает возможным согласиться с выводом суда первой инстанции о том, что при рассмотрении административного дела существенных нарушений процедуры принятия и опубликования Решения N 303-МПА, влекущих признание оспариваемых нормативных положений не действующими, не было допущено.

В указанной части выводы суда полно и подробно мотивированы, содержат ссылки на нормы права и доказательства, которым судом дана надлежащая правовая оценка по правилам статьи 84 КАС, в связи с чем судебная коллегия с данными выводами соглашается.

Довод жалобы о не соответствии критерию допустимости доказательств экспертного заключения, подписанного 28 августа 2021 года заместителем начальника Управления муниципальной собственностью Р, обосновывающего вносимые оспариваемым решением изменения в Генеральный план, основан на неверном толковании норм процессуального права, в связи с чем основанием к отмене решения Приморского краевого суда не является.

Представленный административным истцом в суд апелляционной инстанции в качестве дополнительного доказательства акт экспертизы, подготовленный ООО " "данные изъяты"" 10 октября 2022 года (акт N), выводов суда о соответствии оспариваемых положений нормативным правовым актам большей юридической силы не опровергает, и, кроме того, учитывая предмет административно-правового спора, не отвечает требованиям относимости доказательств, поскольку вопрос целесообразности принятия нормативного правового акта, исходя из дискреционных полномочий административного ответчика, не может являться предметом оценки со стороны суда при рассмотрении споров в порядке главы 21 КАС РФ.

Иные доводы апелляционной жалобы о незаконности решения Приморского краевого суда не свидетельствуют, основаны на неверном толковании норм земельного и градостроительного законодательства, в связи с чем не могут являться основанием к отмене законного и обоснованного решения.

В целом доводы апелляционной жалобы повторяют позицию административного истца в суде первой инстанции, не содержат правовых оснований к отмене решения суда, по существу сводятся к изложению обстоятельств, являвшихся предметом исследования и оценки судом первой инстанции, в связи с чем, не могут служить основанием для отмены или изменения законного и обоснованного решения суда.

Руководствуясь статьями 309, 311 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Пятого апелляционного суда общей юрисдикции

ОПРЕДЕЛИЛА:

решение Приморского краевого суда от 06 сентября 2022 года оставить без изменения, апелляционную жалобу дачного некоммерческого партнерства "Веселка" - без удовлетворения.

Апелляционное определение может быть обжаловано в кассационном порядке в течение шести месяцев со дня его вынесения путем подачи кассационной жалобы, представления в Девятый кассационный суд общей юрисдикции через Приморский краевой суд.

Председательствующий

Судьи

Мотивированное апелляционное определение составлено 15 декабря 2022 года.