Кассационное определение СК по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции от 21 декабря 2022 г. по делу N 8а-32692/2022[88а-30417/2022]

Судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции в составе:

председательствующего Склярука С.А, судей Ульянкина Д.В, Денисова Ю.А, с участием прокурора Смирновой М.В, рассмотрела в открытом судебном заседании кассационную жалобу представителя Администрации г. Владимира по доверенности ФИО10 на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ, вынесенное по административному делу по административному исковому заявлению Шмидта Александра Александровича, Журавлева Николая Михайловича, Грачева Александра Юрьевича, Желнина Владимира Александровича, Городской Галины Григорьевны к Администрации г. Владимир, Совету народных депутатов г. Владимир о признании недействующими в части приложения N 2 к Генеральному плану муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденному решением Совета народных депутатов г. Владимира от 25 сентября 2019 г. N 123 и в части приложения N к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденному решением Совета народных депутатов г. Владимира от 7 октября 2020 г. N 11 (присвоенный судом первой инстанции номер материала N).

Заслушав доклад судьи Ульянкина Д.В, судебная коллегия по административным делам Второго кассационного суда общей юрисдикции,

УСТАНОВИЛА:

решением Совета народных депутатов города Владимира от 5 ноября 2009 года N 223 "Об утверждении Генерального плана муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" принят Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир (далее - Генеральный план).

Нормативный правовой акт официально опубликован в издании "Молва" от 7 ноября 2009 года N 131.

В последующем в Генеральный план неоднократно вносились изменения, в том числе решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N 123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области".

В соответствии с данной редакцией Генерального плана согласно Приложению N "Карта функциональных зон" земельные участки с кадастровыми номерами N вместо ранее установленной в отношении них функциональной зоны "Зона застройки индивидуальными жилыми домами" были отнесены к функциональной зоне сельскозяйственного использования - "Зона для ведения садового хозяйства".

Данное решение с приложениями опубликовано на официальном интернет-портале правовой информации http://www.pravo.gov.ru/ 27 сентября 2019 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 31 октября 2011 года N 183 "Об утверждении "Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" были приняты Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир (далее - ПЗЗ).

Данное решение опубликовано в официальном печатном издании газета "Молва" N 134 от 17 ноября 2011 года.

Решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N 11 "О внесении изменений в "Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" утверждена новая редакция Правил землепользования и застройки муниципального образования город Владимир.

В соответствии с Приложением N "Карта границ территориальных зон" к ПЗЗ земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N, ранее относившиеся к территориальной зоне "адрес", были отнесены к территориальной зоне "адрес"

Решение Совета народных депутатов от 7 октября 2020 года N 11 опубликовано в печатном издании "Владимир - Это Мы" N 16/1 (79/1) 15 октября 2020 года и на официальном сайте органов местного самоуправления города Владимира http://www.vladimir-city.ru 9 октября 2020 года.

Административные истцы обратились в суд с административным исковым заявлением, уточненным в процессе рассмотрения дела по существу, о признании недействующими со дня принятия приложения N "Карта функциональных зон" к Генеральному плану муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области, утвержденному решением Совета народных депутатов города Владимира от 25 сентября 2019 года N123 "О внесении изменений в Генеральный план муниципального образования (городской округ) город Владимир Владимирской области" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства" и приложения N "Карта границ территориальных зон" к Правилам землепользования и застройки муниципального образования город Владимир, утвержденным решением Совета народных депутатов города Владимира от 7 октября 2020 года N11 "О внесении изменений в Правила землепользования и застройки муниципального образования город Владимир" в части отнесения земельных участков с кадастровыми номерами N к территориальной зоне Сх3.1 "Зона садоводства и огородничества в границах населенных пунктов".

В обоснование заявленных требований указали, что являются собственниками земельных участков с кадастровыми номерами N, N, N N, N, N, N, N расположенных в городе Владимир по улице "адрес", с видом разрешенного использования под жилую застройку либо для ведения личного подсобного хозяйства.

Данные земельные участки были сформированы, поставлены на кадастровый учет, право собственности на них зарегистрировано до принятия упомянутых выше изменений в Генеральный план и Правила землепользования и застройки. Однако, оспариваемыми нормативными правовыми актами перечисленные земельные участки, несмотря на сложившуюся планировку территории и существующее землепользование были отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства" и к территориальной зоне "адрес"

По мнению административных истцов, в указанной части Генеральный план и Правила землепользования и застройки противоречат законодательству, имеющему большую юридическую силу, в том числе требованиям части 4 статьи 30, пункту 4 части 1 статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации, части 2 статьи 85 Земельного кодекса Российской Федерации, содержат положения, нарушающие их права и законные интересы, как собственников земельных участков, поскольку не позволяют использовать принадлежащие им земельные участки согласно их виду разрешенного использования, а именно для индивидуального жилищного строительства. Кроме того, ссылались на то, что оспариваемые нормативные правовые акты нарушают их право на развитие территории, включая доступность объектов социальной инфраструктуры (медицинских, образовательных, спортивных объектов, транспортную доступность, возможность присоединения к центральному газо-, водоснабжению, водоотведению).

Решением Владимирского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ в удовлетворении административного искового заявления отказано.

Апелляционным определением Первого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ решение Владимирского областного суда от ДД.ММ.ГГГГ отменено, требования административных истцов удовлетворены, признаны недействующими: Генеральный план в той мере, в которой картой функциональных зон указанного Генерального плана земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N, N, N, N, N, N отнесены к функциональной зоне "Зона для ведения садового хозяйства"; ПЗЗ в той мере, в которой картой границ территориальных зон земельные участки с кадастровыми номерами N, N, N N N, N, N N отнесены к территориальной зоне "адрес"

В кассационной жалобе, поступившей 30 ноября 2022 года во Второй кассационный суд общей юрисдикции представителем Администрации г. Владимира ставится вопрос об отмене состоявшихся по делу судебных актов, поскольку они вынесены с нарушением норм материального права, а выводы судов не соответствуют обстоятельствам дела. Полагает, что оспариваемые нормативные правовые акты прав и законных интересов административных истцов не нарушают.

Прокурор отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Смирнова М.В, участвовавшая в кассационном рассмотрении дела, полагала кассационную жалобу представителя Администрации г. Владимира не подлежащей удовлетворению, а обжалуемый судебный акт - оставлению без изменения.

Лица, участвующие в деле, о времени и месте рассмотрения кассационной жалобы извещены своевременно и в надлежащей форме, в связи с чем, на основании ч. 2 ст. 326 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия определиларассмотреть дело в отсутствие неявившихся участников процесса.

Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, заслушав заключение прокурора, судебная коллегия приходит к следующим выводам.

В соответствии с частью 2 статьей 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации основанием для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта.

Судебный акт подлежит безусловной отмене кассационным судом общей юрисдикции в случаях, указанных в части 1 статьи 310 данного Кодекса (часть 3 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).Оснований для отмены состоявшихся по делу судебных актов судебная коллегия не усматривает.

Законодательство о градостроительной деятельности состоит из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. По вопросам градостроительной деятельности принимаются муниципальные правовые акты, которые не должны противоречить данному кодексу (части 1 и 4 статьи 3 ГрК РФ).

Согласно части 1 статьи 7, пункту 26 части 1 статьи 16 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (далее также - Закон N 131-ФЗ), пункту 1 части 3 статьи 8, части 1 статьи 24 ГрК РФ утверждение генерального плана городского округа относится к вопросам местного значения городского округа, по которым представительным органом местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты.

Генеральные планы городских округов являются документами территориального планирования, которые разрабатываются для определения назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (часть 1 статьи 9, пункт 3 части 1 статьи 18 ГрК РФ).

Правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, в котором устанавливаются, в том числе территориальные зоны и градостроительные регламенты и который зарабатывается в целях создания условий для устойчивого развития территорий муниципальных образований, сохранения окружающей среды и объектов культурного наследия; создания условий для планировки территорий муниципальных образований; обеспечения прав и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе правообладателей земельных участков и объектов капитального строительства; создания условий для привлечения инвестиций, в том числе путем предоставления возможности выбора наиболее эффективных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункт 8 ст. 1, статья 30 ГрК РФ).

Частью 1 статьи 34 ГрК РФ установлено, что при подготовке правил землепользования и застройки границы территориальных зон устанавливаются с учетом: возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков; функциональных зон и параметров их планируемого развития, определенных генеральным планом городского округа (поселения); сложившейся планировки территории и существующего землепользования.

Из материалов дела следует, что административным истцам на праве собственности принадлежат земельные участки с видом разрешенного использования для индивидуальной жилой застройки: N (ФИО5), N (ФИО2), N (ФИО2), N (ФИО3), N (ФИО3), N (ФИО3), а также земельный участки с видом разрешенного использования для ведения индивидуального подсобного хозяйства: N (ФИО4), N (ФИО1).

Разрешая заявленные требования, суд первой инстанции пришел к выводу, что функциональное зонирование территории может не совпадать с существующим фактическим использованием земельных участков, следовательно, нарушений прав административных истцов в установлении в отношении принадлежащих им земельных участков функциональной и территориальной зон не совпадающих с видами разрешенного использования не усматривается.

Отменяя решение суда, суд апелляционной инстанции пришел к выводу о нарушении прав административных истцов оспариваемыми нормативными правовыми актами, принятыми без учета сложившейся планировки территории и существующего землепользования (земельные участки, относящиеся к жилым зонам, были отнесены зоне сельскохозяйственного использования).

Судебная коллегия не находит оснований не согласиться с доводами, приведенными судом апелляционной инстанции.

Согласно пункту 5.4 Методических рекомендаций по разработке проектов генеральных планов поселений и городских округов (утв. Приказом Минрегиона России от 26.05.2011 N 244) подготовку проекта генерального плана следует осуществлять, в том числе на основании сведений о состоянии территории, ее использовании, об ограничениях ее использования, содержащихся в государственных кадастрах, фондах, реестрах, иных государственных информационных ресурсах, государственных и муниципальных информационных системах (до 1 сентября 2011 года).

До принятия оспариваемых нормативных правовых актов земельные участки административных истцов в соответствии с Генеральным лпаном г. Владимира, утв. Решением Совета народных депутатов г. Владимира 05.11.2009 N 223, Правилами землепользования и застройки г. Владимира от 17.03.2009 N 43, от 31.10.2011 N 183, находились в территориальной зоне "адрес"

Статья 32 Правил землепользования и застройки, устанавливающая градостроительные регламенты жилых зон, предусматривает, что в жилых зонах размещаются жилые дома различных типов, отдельно стоящие, встроенные или пристроенные объекты социального и культурно-бытового обслуживания населения, объекты здравоохранения, объекты дошкольного, начального общего и среднего (полного) образования, гаражи и автостоянки для легковых автомобилей, культовые объекты, иные объекты, связанные с проживанием граждан и не оказывающие негативного влияния на окружающую среду.

В свою очередь, статья 37 Правил землепользования и застройки, определяющая градостроительные регламенты зон сельскохозяйственного использования (Сх) определяет, что в состав территориальных зон могут включаться зоны сельскохозяйственного использования (в том числе зоны сельскохозяйственных угодий), а также зоны, занятые объектами сельскохозяйственного назначения и предназначенные для ведения сельского хозяйства, садоводства, развития объектов сельскохозяйственного назначения.

Оспариваемые положения нормативных актов по причине изменения правового статуса территориальной зоны создадут для административных истцов сложности в оформлении строений на рассматриваемых земельных участках, в подведении коммуникаций, создадут препятствия в развитии социальной инфраструктуры на рассматриваемой территории г. Владимира. В подтверждение такого вывода в материалах дела содержится ответ АО "Газпром газораспределение Владимир" от 23.11.2021 об условиях газификации земельных участков административных истцов за счет правообладателей.

При таких обстоятельствах Градостроительный план и ПЗЗ в оспариваемой части, вопреки доводам кассационной жалобы, нарушают положения части 1 статьи 9 ГрК РФ, поскольку приняты без учета интересов граждан - собственников спорных земельных участков.

Позиция суда апелляционной инстанции основана на правильном применении норм материального права, соответствует материалам дела и фактическим обстоятельствам.

Руководствуясь статьями 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Первого апелляционного суда общей юрисдикции от ДД.ММ.ГГГГ оставить без изменения, кассационную жалобу представителя Администрации г. Владимира по доверенности ФИО10 - без удовлетворения.

Кассационное определение может быть обжаловано в Судебную коллегию по административным делам Верховного Суда Российской Федерации в срок, установленный ч.2 ст. 318 КАС РФ.

Мотивированное кассационное определение изготовлено 9 января 2023 года.

Председательствующий

Судьи: