Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 11 января 2023 г. по делу N 8а-23197/2022[88а-318/2023-(88а-22756/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Зеленского А.М, судей Бельмас Н.А. и Морозковой Е.Е, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело (N3а-53/2022) по кассационной жалобе Рыжова В.В. на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. и на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. (N66а-786/2022) по административному иску Рыжова В.В. о признании недействующим в части постановления правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Морозковой Е.Е, объяснения представителя Рыжова В.В.- Давыдова С.А, представителей правительства Санкт-Петербурга Попова Р.А. и Долгушевой А.А, возражение в прокурора второго отдела Управления по обеспечению участия прокуроров в гражданском и арбитражном процессе Генеральной прокуратуры Российской Федерации Малышева Я.В, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

постановлением правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее также - постановление от 21 июня 2016г. N524) утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие, в том числе, градостроительные регламенты в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт- Петербурга согласно приложению N 8, в разделе 1 которого установлены общие требования к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (пункты 1.2.1 - 1.2.11).

23 июля 2019г. постановлением правительства Санкт-Петербурга N464 "О внесении изменений в постановление правительства Санкт- Петербурга от 21.06.2016 N 524" (далее также - постановление от 23 июля 2019г. N464) в постановление от 21 июня 2016г. N524 внесены изменения.

Приложение N 8 изложено в редакции, согласно приложению к указанному постановлению.

Пунктом 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 в этой редакции установлено:

"Жилые дома размещаются на земельных участках с видами разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" (код 2.1.1), "среднеэтажная жилая застройка" (код 2.5), "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" (код 2.6) при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с кодами 3.4.1 (поликлиники) и 3.5.1 (детские сады, школы).

Гостиницы, в которых более 10% номеров/апартаментов имеют зоны, предназначенные для приготовления пищи, соответствующие СП 54.13330.2011 "Здания жилые многоквартирные", размещаются на земельных участках в границах соответствующих территориальных зон, градостроительными регламентами которых предусмотрен вид разрешенного использования "гостиничное обслуживание" (код 4.7), при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с кодами 3.4.1 (поликлиники) и 3.5.1 (детские сады, школы) в соответствии с требованиями, установленными Правилами к размещению объектов, относящихся соответственно к видам разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" (код 2.1.1), "среднеэтажная жилая застройка" (код 2.5), "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" (код 2.6), а также иными требованиями к размещению объектов жилой застройки в соответствии с действующим законодательством.

Возможность обеспечения объектами обслуживания жилой застройки, подтверждается наличием одного из следующих документов:

утвержденной документации по планировке территории, в составе которой предусмотрено размещение объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором настоящего пункта при условии, что данные объекты включены в Адресную инвестиционную программу либо создание указанных объектов подтверждается документом, из которого следуют обязательства физических или юридических лиц по созданию таких объектов;

утвержденной Адресной инвестиционной программы, предусматривающей размещение объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором настоящего пункта;

документа, подтверждающего обязательства физического или юридического лица по созданию объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором настоящего пункта".

Пунктом 1.2.10 раздела 1 Приложения N8 к постановлению от 21 июня 2016г. N524 в этой редакции предусмотрено, что выдача разрешения на строительство объектов капитального строительства в сфере жилищного строительства осуществляется при наличии решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, предоставленного в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга.

Постановлением правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021г. N85 "О внесении изменений в постановление правительства Санкт- Петербурга от 21.06.2016 N 524" (далее также - постановление от 26 февраля 2021 года N 85), опубликованным на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http;//www/gov.spb.ru 26 февраля 2021 года и вступившим в силу на следующий день после его официального опубликования, Приложение N 8 к постановлению от 21 июня 2016г. N 524 изложено в редакции, согласно приложению к этому постановлению, при этом содержание пункта 1.2.10 раздела 1 по сравнению с предыдущей редакцией по существу не изменилось, в абзаце 2 пункта 1.2.9 раздела 1 вместо СП 54.13330.2011 "Здания жилые многоквартирные" указано СП 54.13330.2016 "СНиП 31-01-2003 "Здания жилые многоквартирные".

Рыжов В.В. обратился в суд с административным иском, в котором просил признать не действующими пункт 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 к постановлению от 21 июня 2016г. N524, изложенный в редакции как постановления от 23 июля 2019г. N464, так и в редакции постановления от 26 февраля 2021г. N85, а также пункт 1.2.10 раздела 1 Приложения N 8 к постановлению от 21 июня 2016г. N524 в редакции постановления от 23 июля 2019г. N464.

В обоснование административный истец ссылался на нарушение его прав и законных интересов, как собственника земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", которому службой строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга отказано в выдаче разрешения на строительство комплекса жилых домов с надземной автостоянкой в границах этого земельного участка со ссылкой на оспариваемые положения, которые противоречат статье 5.2, части 6 статьи 30, части 4 статьи 37, частям 7 и 10 статьи 51 Градостроительного кодекса РФ.

Определением Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. производство по делу в части требований о признании недействующими абзаца 2 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 к постановлению от 21 июня 2016г. N524, в редакциях постановления от 23 июля 2019г. N464 и постановления от 26 февраля 2021г. N85, а также пункта 1.2.10 раздела 1 Приложения N8 к постановлению от 21 июня 2016г. N524, в редакции постановления от 23 июля 2019г. N464, прекращено.

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г, с учетом определения от 3 июня 2022г. об исправлении описки, в удовлетворении административного иска Рыжова В.В. отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. отменено в части отказа в удовлетворении требований административного иска Рыжова В.В. о признании недействующим абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Признан недействующим со дня вынесения апелляционного определения абзац 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

В остальной части решение оставлено без изменения.

Кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2022г. апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. в части признания недействующим со дня вынесения апелляционного определения абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" отменено, в указанной части оставлено в силе решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г.

В кассационной жалобе Рыжов В.В. просит отменить решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Санкт-Петербургского городского суда от 9 августа 2022г, ссылаясь на существенное нарушение норм материального и процессуального права.

В соответствии с ч.2 ст.329 КАС РФ при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (ч.2 ст.328 КАС РФ).

Проверив материалы дела, изучив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции приходит к следующему.

Согласно ч.2 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации Правила землепользования и застройки включают в себя: 1) порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; 2) карту градостроительного зонирования; 3) градостроительные регламенты.

В ч.3 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации определено, что порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения:

1) о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления;

2) об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами;

3) о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления;

4) о проведении общественных обсуждений или публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки;

(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 455-ФЗ)

5) о внесении изменений в правила землепользования и застройки;

6) о регулировании иных вопросов землепользования и застройки.

Согласно пункту 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации в градостроительном регламенте в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, указываются в том числе виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Под градостроительным регламентом в силу пункта 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии с частью 1 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки утверждаются представительным органом местного самоуправления, за исключением случаев, предусмотренных статьей 63 настоящего Кодекса.

Частью 2 статьи 63 названного Кодекса предусмотрено, что в случае, если законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения полномочия в области градостроительной деятельности не отнесены к перечню вопросов местного значения, определенному законами указанных субъектов Российской Федерации в соответствии со статьей 79 Федерального закона от 06 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", полномочия, установленные частью 3 статьи 8 настоящего Кодекса (в том числе утверждение правил землепользования и застройки), осуществляются органом государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения.

В силу положений части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга - утверждаются нормативным правовым актом высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга.

Правительство Санкт-Петербурга является высшим исполнительным органом государственной власти Санкт-Петербурга, осуществляет правовое регулирование по вопросам, отнесенным к его компетенции, посредством издания, в том числе, постановлений (часть 1 статьи 16, части 1 статьи 43, часть 2 статьи 46 Устава Санкт-Петербурга, пункт 1 статьи 1, подпункт 10 пункта 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 6 июля 2009г. N335-66 "О правительстве Санкт-Петербурга", пункт 3.2 Регламента правительства Санкт-Петербурга, утвержденного постановлением правительства Санкт- Петербурга от 16 декабря 2003 г. N 100).

Законом Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009г. N508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", устанавливающим разграничение полномочий органов государственной власти Санкт- Петербурга в сфере регулирования градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге, к полномочиям правительства Санкт-Петербурга в соответствии с положениями статьи 3 указанного Закона, отнесено принятие решения о подготовке проекта Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга и внесении изменений в Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга.

Процедура подготовки и принятия нормативного правового акта о внесении изменений в правила землепользования и застройки регламентирована статьями 31 и 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации, с учетом особенностей, установленных статьей 33 указанного кодекса, статьей 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009г. N508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге", разделом 6 приложения N 1 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524, и предусматривает, в том числе, проведение публичных слушаний или общественных обсуждений по проекту, порядок организации и проведения которых в Санкт-Петербурге урегулирован Законом Санкт-Петербурга от 20 июля 2006г. N400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт- Петербурге".

Постановление правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" в первоначальной редакции, постановление правительства Санкт-Петербурга от 23 июля 2019г. N464 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N524" приняты уполномоченным органом государственной власти - правительством Санкт-Петербурга в соответствии с установленной процедурой, по форме и виду соответствуют акту, который вправе принять Правительство Санкт-Петербурга, опубликованы в соответствии с установленным порядком, что установлено вступившими в законную силу решениями Санкт-Петербургского городского суда от 14 января 2019г. по административному делу N За-11/2019, от 9 июня 2020г. по административному делу NЗа-79/2020, имеющим преюдициальное значение для настоящего дела в силу части 2 статьи 64 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации.

Процедура принятия постановления правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021г. N85 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21.06.2016 N 524" проверена Санкт- Петербургским городским судом в рамках рассмотрения административного дела N 3а-144/2021.

Решение о подготовке проекта нормативного правового акта о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Санкт- Петербурга принято постановлением правительства Санкт-Петербурга от 17 февраля 2020г. N84, сообщение о чем и об установленном сроке, в течение которого исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга, органы местного самоуправления Санкт-Петербурга, заинтересованные лица могут представлять предложения по подготовке проекта, опубликованы на официальном сайте Администрации Санкт- Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru) 19 февраля 2020г. в соответствии с частью 3 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009г. N508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге".

На основании постановления Губернатора Санкт-Петербурга от 5 ноября 2020г. N 94-пг в период с 14 ноября 2020г. по 31 декабря 2020г. проведено общественное обсуждение проекта внесения изменений в Правила землепользования и застройки; оповещение о начале общественных обсуждений опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга 6 ноября 2020г.; экспозиция документации осуществлена на официальном сайте Комитета по градостроительству и архитектуре hhttp://kgainfo.spb.ru с 14 ноября 2020г. по 18 декабря 2020г, в помещении указанного Комитета, на территориях районов Санкт-Петербурга, в том числе, Пушкинского района Санкт-Петербурга, в границах которого находится рассматриваемая территория, - в Доме молодежи Царскосельский; Заключения о результатах общественных обсуждений опубликованы в установленном порядке в соответствии с пунктом 12 статьи 7-2 Закона Санкт-Петербурга от 20 июля 2006г. N400-61 "О порядке организации и проведения публичных слушаний и общественных обсуждений при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (т.2 л.д.178-188, 232- 236)

В соответствии с пунктом 5 статьи 60 Федерального закона от 25 июня 2002г. N73-ФЗ "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" проекты правил землепользования и застройки, подготовленные применительно к территориям исторических поселений федерального значения, подлежат согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия в установленном им порядке. Аналогичное требование содержит часть 8.1 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Санкт-Петербург включен в Перечень исторических поселений федерального значения, утвержденный совместным приказом Министерства культуры Российской Федерации и Министерства регионального развития Российской Федерации от 29 июля 2010г. N418/339 "Об утверждении перечня исторических поселений".

Во исполнение указанных требований Министерство культуры России письмом от 2 февраля 2021г. согласовало проект постановления о внесении изменений в Правила землепользования и застройки Санкт- Петербурга.

Оспариваемый акт принят по согласованию с членами правительства Санкт-Петербурга на совещании 25 февраля 2021г, подписан Губернатором Санкт-Петербурга 26 февраля 2021г. и опубликован на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет" (gov.spb.ru) 26 февраля 2021г, то есть в соответствии с пунктом 1 статьи 3 Закона Санкт-Петербурга от 16 июля 2010г. N445-112 "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов Санкт-Петербурга".

Как следует из материалов дела, Рыжов В.В. является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес", категория земель - земли населенных пунктов, вид разрешенного использования среднеэтажная жилая застройка.

9 ноября 2016г. административному истцу выдан градостроительный план земельного участка, в котором указана территориальная зона участка в соответствии с постановлением от 21 июня 2016 года N 524 - ТЗЖ1 (зона среднеэтажных и многоэтажных (до 9 этажей включительно) многоквартирных жилых домов, расположенных вне исторически сложившихся районов центральной части Санкт-Петербурга, с включением объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения, связанных с проживанием граждан, а также объектов инженерной инфраструктуры).

Уведомлением от 30 июня 2020г. N07-05-17010/20-0-1 служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга отказала Рыжову В.В. в выдаче разрешения на строительство объекта "Комплекс жилых домов с надземной автостоянкой" в границах вышеназванного земельного участка с указанием на то, что представленная проектная документация не соответствует требованиям градостроительного регламента территориальной зоны, в границах которой расположен земельный участок, в части общих требований к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных постановлением от 21 июня 2016г. N 524 (в редакции постановления от 23 июля 2019г. N 464), а именно в части допустимости размещения жилых домов при возможности их обеспечения объектами социальной инфраструктуры в соответствии с пунктом 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 к Постановлению (размещение указанного объекта не обеспечено объектами социальной инфраструктуры), отсутствия решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, предоставленного в соответствии с пунктом 1.2.10 раздела 1 приложения N 8 к Постановлению.

Отказывая в удовлетворении административного иска, суд первой инстанции сделал вывод о том, что федеральный законодатель не конкретизирует круг иных вопросов землепользования и застройки, регулирование которых может быть включено в соответствии с пунктом 6 части 3 статьи 30 Градостроительного кодекса в правила землепользования и застройки.

Следовательно, в состав правил землепользования и застройки могут быть включены положения о регулировании вопросов землепользования и застройки, прямо не перечисленных в статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, но необходимых в целях регулирования вопросов землепользования и застройки конкретной территории с учетом целей разработки правил землепользования и застройки и исходя из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности.

Суд первой инстанции признал, что оспариваемые нормы устанавливают правила использования земельных участков с определенными видами разрешенного использования, соблюдение которых подтверждается одним из документов, указанных в абзаце 4-6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 к Постановлению N 542, то есть регулируют общие вопросы землепользования территории; необходимость получения застройщиком каких-либо согласований и разрешений при этом не устанавливается, также как и обязанность по предоставлению указанных в оспариваемой норме документов непосредственно таким лицом при обращении за получением разрешения на строительство.

В связи с чем, суд не согласился с тем, что оспариваемые положения возлагают на лицо, обратившееся за выдачей разрешения на строительство, не предусмотренные Градостроительным кодексом Российской Федерации обязанности, и противоречат ст.5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, устанавливающей перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства, чч.7, 10 ст.51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, регулирующим вопросы предоставления документов при подаче заявления о выдаче разрешения на строительство.

Суд первой инстанции признал, что доводы административного истца о том, что перечисленные в части 2 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации составляющие правил землепользования и застройки выделены в Постановлении N524 в отдельных главах (при этом оспариваемые положения включены в Приложение N 8 "Градостроительные регламенты в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга") не опровергают вывод о предмете регулирования оспариваемой нормы, поскольку законодательством не установлена недопустимость указания отдельных положений, регулирующих вопросы землепользования и застройки, в различных частях правил землепользования и застройки, при условии, что использование такой юридической техники не влечет за собой неопределенность правового регулирования.

Утверждение административного истца, о том, что рассматриваемая норма не отвечает признаку определенности, судом первой инстанции признано ошибочным, поскольку указанная норма содержит однозначно толкуемое требование об обеспечении территории конкретными объектами социальной инфраструктуры, подтверждаемое перечисленными в пункте 1.2.9 документами. Регулирование административных процедур подготовки необходимых документов, подтверждающих соблюдение закрепленного в пункте 1.2.9 правила, находится за пределами правового регулирования, устанавливаемого правилами землепользования и застройки.

Доводы административного истца о невозможности определения достаточности имеющейся социальной инфраструктуры для размещения жилого объекта, понимания каким образом, за чей счет и в какие сроки должны быть достигнута обеспеченность планируемого к размещению жилого дома признаны судом первой инстанции необоснованными, так как в соответствии с постановлением правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2021г. N 314 "О создании Градостроительной комиссии Санкт-Петербурга" в целях реализации единой государственной политики в сфере обеспечения объектами обслуживания жилой застройки при осуществлении градостроительной деятельности на территории Санкт-Петербурга создана Градостроительная комиссия Санкт-Петербурга, к задачам которой отнесено определение условий реализации проектов жилищного строительства в части обеспеченности объектами обслуживания жилой застройки, в том числе в части соблюдения требований пунктов 1.2.9 приложений N 7 и 8 к Правилам землепользования и застройки Санкт- Петербурга от 21.06.2016 N524(пункт 2.2.3 Положения о Градостроительной комиссии Санкт-Петербурга).

Суд отметил, что согласно пояснениям представителя административного ответчика до создания Градостроительной комиссии Санкт-Петербурга обеспечение предоставления такой информации лицам, планирующим застройку, обеспечивалось администрациями районов и Комитетом по строительству Санкт-Петербурга, что административным истцом не опровергнуто.

Суд первой инстанции сделал вывод о том, оспариваемые положения не свидетельствуют об ограничении правомочий собственника земельного участка, закрепляемых статьей 40 Земельного кодекса Российской Федерации, и не вступают в противоречие с предписанием, содержащимся в части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации, поскольку не предполагают необходимости получения правообладателем земельного участка, за исключением органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, государственных и муниципальных унитарных предприятий, дополнительных разрешений и согласования при выборе основных и вспомогательных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства.

Судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции отменила решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. в части, признав недействующим со дня вынесения апелляционного определения абзац 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки", признав в остальной части решение суда правильным.

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции отменила апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. в части признания недействующим со дня вынесения апелляционного определения абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга", оставив в указанной части в силе решение Санкт-Петербургского городского суда от 1 2апреля 2022г.

Выводы суда первой инстанции и суда апелляционной инстанции об отсутствии правовых оснований для удовлетворения административного иска Рыжова В.В. основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

Как правильно установлено судами первой и апелляционных инстанций, Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденные постановлением правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524, а также постановления правительства Санкт-Петербурга от 23 июля 2019г. от 26 февраля 2021г. N85 приняты уполномоченным органом в рамках предоставленных полномочий с соблюдением установленной процедуры и порядка опубликования.

Проверив доводы административного иска о противоречии пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 постановления от 21 июня 2016 года N 524 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции сослался на положения пункта 6 части 3 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, указав, что в состав правил землепользования и застройки могут быть включены положения о регулировании иных вопросов землепользования и застройки, прямо не перечисленных в статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Не согласившись с позицией суда первой инстанции в данной части, суд апелляционной инстанции обоснованно признал ошибочной ссылку суда первой инстанции на п.6 ч.3 ст.30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, отметив, что данная норма относится к положениям, связанным с порядком применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, и направлена на регулирование иных вопросов землепользования и застройки, непосредственно не поименованных в статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в то время как оспариваемые положения содержат требования к определенным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, то есть регламентируют вопросы градостроительных регламентов.

При этом суд апелляционной инстанции не усмотрел наличие оснований для вывода о противоречии оспариваемой нормы части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, так как содержащее в пункте 1 части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации указание на необходимость отражения в градостроительном регламенте видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не исключает возможность отображения также общих требований к таким видам, с учетом их индивидуальных особенностей и целей нормативного регулирования градостроительной деятельности на соответствующей территории, в отношении которой разрабатываются правила землепользования и застройки.

Соглашаясь с выводами суда первой инстанции относительно отсутствия правовых оснований для признания недействующими положений абзацев 1, 3, 4 и 5 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения 8 постановления от 21 июня 2016г. N524(в редакции постановлений NN464, 85), судебная коллегия по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции отметила следующее.

Статья 85 Земельного кодекса Российской Федерации предусматривает, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Правовое регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Данные отношения, в конечном счете, имеют целью обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т.п.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 6 октября 2015г. N2317-0, в городах-мегаполисах, принимая во внимание значительное число жителей и наличие объективных логистических и инфраструктурных проблем, особое значение приобретают вопросы комплексного, планового и оперативного освоения земельных участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества, чтобы в процессе развития территории была сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц, а возможные неудобства, связанные с осуществлением строительства, были ограничены минимальными временными пределами.

В Определении от 15 июля 2010г. N 931-0-0 Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В настоящем случае цели обеспечения потребностей значительной части населения в объектах социальной инфраструктуры, комфортной среды обитания и устойчивого развития территории субъекта Российской Федерации достигаются посредством реализации таких общих требований к видам разрешенного использования земельных участков "малоэтажная многоквартирная жилая застройка", "среднеэтажная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)", как размещение жилых домов при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с кодами 3.4.1 (поликлиники) и 3.5.1 (детские сады, школы), которые основаны на комплексном учете потребностей населения города Санкт-Петербурга.

В абзацах 4-6 оспариваемого пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 постановления от 21 июня 2016 года N 524 определены способы подтверждения возможности размещения объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах 1 и 2 этого пункта. К таковым отнесены: утвержденная документация по планировке территории (абзац 4); утвержденная Адресная инвестиционная программа (абзац 5); документ, подтверждающий обязательства физического или юридического лица по созданию объектов обслуживания жилой застройки (абзац 6).

Из положений статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1).

Основная часть проекта планировки территории включает в себя положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, (пункт 2 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат обоснование соответствия планируемых параметров, местоположения и назначения объектов регионального значения, объектов местного значения нормативам градостроительного проектирования и требованиям градостроительных регламентов, а также применительно к территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, установленным правилами землепользования и застройки расчетным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетным показателям максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения (пункт 7 части 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под нормативами градостроительного проектирования понимается совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 26 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Такие нормативы в Санкт-Петербурге установлены постановлением правительства Санкт- Петербурга от 11 апреля 2017 года N 257 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга".

Согласно пункту 1 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии с решениями, указанными в пунктах 2 и 3 данной статьи.

Бюджетные инвестиции на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности осуществляются в соответствии с адресными инвестиционными программами, предусматривающими механизм (порядок) их реализации, отражающих адресный характер бюджетного финансирования.

Адресная инвестиционная программа на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов утверждена Законом Санкт-Петербурга от 25 ноября 2021 года N 558-119 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" (приложение 12) и предусматривает, в том числе, строительство объектов в области образования и здравоохранения.

Учитывая вышеприведенное правовое регулирование, взаимосвязанные положения абзацев 1, 3, 4 и 5 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 постановления правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N 524 не могут быть признаны не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе по признаку неопределенности, поскольку содержат конкретные требования, носящие общий характер для всех субъектов, к перечисленным видам разрешенного использования (абзац 1), с указанием определенных актов, предусмотренных федеральным законодательством, подтверждающих возможность обеспечения объектов капитального строительства (жилых домов) объектами обслуживания. Поскольку данные нормы не устанавливают обязанности по предоставлению каких-либо документов при обращении заинтересованного лица за разрешением на строительство, отсутствуют основания для признания обоснованными доводов административного истца об их противоречии статьям 5.2 и 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Таким образом, выводы суда первой и апелляционной инстанций об отсутствии правовых оснований для признания недействующими абзацев 1, 3, 4, 5 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 8 постановления правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 изложенных как в редакциях постановлений правительства Санкт-Петербурга от 23 июля 2019г. N464, от 26 февраля 2021г. 385 основаны на правильном применении норм действующего законодательства, регулирующего спорные правоотношения, и соответствуют обстоятельствам административного дела.

При рассмотрении дела суды правильно определили обстоятельства, имеющие значение для дела, оценили собранные по делу доказательства в соответствии с требованиями ст.84 КАС РФ, и применили закон, подлежащий применению к спорным правоотношениям.

Выводы судебных инстанций являются верными, в решении суда первой инстанции и апелляционном определении мотивированы, основаны на приведенном правовом регулировании, в кассационной жалобе по существу не опровергнуты.

Доводы, изложенные в кассационной жалобе, по существу являлись предметом проверки судов, названным доводам дана надлежащая оценка судами первой и апелляционной инстанций, не согласиться с которой оснований не имеется.

Несогласие с выводами судов не является правовым основанием для отмены обжалуемых актов.

Как уже отмечалось, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции не согласилась с выводами суда апелляционной инстанции о том, что положения абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 постановления правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 не отвечают требованиям определенности. Суд кассационной инстанции признал, что содержание указанной оспариваемой нормы является ясным и определенным; оспариваемая норма не вызывает неоднозначного толкования.

В связи с чем, кассационным определением судебной коллегии по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 26 октября 2022г. N88а-19603/2022 апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. в части признания недействующим со дня вынесения апелляционного определения абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" отменено, в указанной части оставлено в силу решение Санкт-Петербургского городского суда, которым в удовлетворении административного иска Рыжова В.В. в части требования о признании недействующим абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N8 к постановлению правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016г. N524 по вышеназванным основаниям отказано.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. (в неотмененной части) оставить без изменения, кассационную жалобу Рыжова В.В.-без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022г. и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 9 августа 2022г. и кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном объеме изготовлено 25 января 2023г.