Кассационное определение СК по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции от 18 января 2023 г. по делу N 8а-23819/2022[88а-708/2023-(88а-23387/2022)]

Судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции в составе

председательствующего Кулешовой Е.А, судей Корнюшенкова Г.В, Морозковой Е.Е, прокурора Поповой Е.В, рассмотрела в открытом судебном заседании административное дело по кассационному представлению прокурора Санкт-Петербурга, кассационным жалобам ООО "Монтажник наружных работ-1" и Правительства Санкт-Петербурга на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года (N 3а-49/2022) и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года (N 66а-797/2022) по административному исковому заявлению ООО "Монтажник наружных работ-1" о признании не действующим в части постановления Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

Заслушав доклад судьи Кулешовой Е.А, прокурора отдела Генеральной прокуратуры Российской Федерации Попову Е.В, поддержавшую доводы кассационного представления, представителей Правительства Санкт-Петербурга Долгушеву А.А. и Попова Р.А, поддержавших доводы кассационной жалобы Правительства Санкт-Петербурга, которые также возражали против доводов кассационной жалобы ООО "Монтажник наружных работ-1", судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

установила:

21 июня 2016 года Правительством Санкт-Петербурга принято постановление N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" (далее - Постановление, Правила землепользования и застройки), которое 29 июня 2016 года опубликовано на официальном сайте Администрации Санкт-Петербурга http://www.gov.spb.ru.

В указанный документ неоднократно вносились изменения, в том числе и постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524".

Названным Постановлением утверждены Правила землепользования и застройки Санкт-Петербурга, включающие Общую часть Правил землепользования и застройки Санкт-Петербурга; карты градостроительного зонирования Санкт-Петербурга; градостроительные регламенты; режимы использования земель и требования к градостроительным регламентам в границах объединенных зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга (пункты 1.1, 1.2, 1.3, 1.4).

В Приложении N 7 "Градостроительные регламенты, установленные для территориальных зон, за исключением градостроительных регламентов в границах объединённых зон охраны объектов культурного наследия, расположенных на территории Санкт-Петербурга" изложены в том числе общие положения, в составе которых установлены общие требования к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства (раздел 1, пункт 1.2).

В пункте 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки предусмотрено, что жилые дома размещаются на земельных участках с видами разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" (код 2.1.1), "среднеэтажная жилая застройка" (код 2.5), "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" (код 2.6) при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с кодами 3.4.1 (поликлиники) и 3.5.1 (детские сады, школы).

Гостиницы, в которых более 10% номеров/апартаментов имеют зоны, предназначенные для приготовления пищи, соответствующие СП 54.13330.2016 "СНиП 31-01-2003 "Здания жилые многоквартирные", размещаются на земельных участках в границах соответствующих территориальных зон, градостроительными регламентами которых предусмотрен вид разрешенного использования "гостиничное обслуживание" (код 4.7), при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с кодами 3.4.1 (поликлиники) и 3.5.1 (детские сады, школы) в соответствии с требованиями, установленными Правилами землепользования и застройки к размещению объектов, относящихся соответственно к видам разрешенного использования "малоэтажная многоквартирная жилая застройка" (код 2.1.1), "среднеэтажная жилая застройка" (код 2.5), "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" (код 2.6), а также иными требованиями к размещению объектов жилой застройки в соответствии с действующим законодательством.

Возможность обеспечения объектами обслуживания жилой застройки подтверждается наличием одного из следующих документов:

утвержденной документации по планировке территории, в составе которой предусмотрено размещение объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором данного пункта, при условии, что данные объекты включены в Адресную инвестиционную программу либо создание указанных объектов подтверждается документом, из которого следуют обязательства физических или юридических лиц по созданию таких объектов;

утвержденной Адресной инвестиционной программы, предусматривающей размещение объектов обслуживания, жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором данного пункта;

документа, подтверждающего обязательства физического или юридического лица по созданию объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором данного пункта.

Пунктом 1.2.10 этого же раздела установлено, что выдача разрешения на строительство объектов капитального строительства в сфере жилищного строительства осуществляется при наличии решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, предоставленного в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга.

ООО "Монтажник наружных работ-1", являясь собственником земельного участка с кадастровым номером N, относящегося к категории земель: земли населенных пунктов и имеющего вид разрешенного использования: для размещения жилого дома (жилых домов), обратился в суд с административным исковым заявлением о признании не действующими пунктов 1.2.9 и 1.2.10 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки, изложенных в редакции постановления Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524", указав в обоснование требований, что ему отказано в выдаче разрешения на строительство гостиницы со встроенными помещениями по мотиву того, что отсутствует решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта, предоставленного в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга; планируемое размещение объекта капитального строительства нормативно не обеспечено объектами социального использования.

Административный истец полагал, что оспариваемое правовое регулирование противоречит части 6 статьи 30, части 7 статьи 37, частям 1 и 2.1 статьи 38, частям 7 и 10 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации, а, кроме того, пункт 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки является юридико-лингвистически неопределенным, ограничивающим правообладателя в возможности реализации основных и вспомогательных видов разрешенного использования, в то время как в силу части 4 статьи 37 Градостроительного кодекса Российской Федерации данные виды разрешенного использования выбираются правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства самостоятельно без дополнительных разрешений и согласования; также данный пункт не предусматривает ясной административной процедуры и создает недопустимую неопределенность градостроительного регламента; правовое регулирование, осуществленное в пункте 1.2.10 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки, не могло быть введено ранее 1 сентября 2021 года, поскольку возможность осуществления такого мероприятия как согласование архитектурно-градостроительного облика была введена в действие только с 1 сентября 2021 года (части 18 и 19 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Решением Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года ООО "Монтажник наружных работ-1" в удовлетворении заявленных требований отказано.

Апелляционным определением судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года в части отказа в удовлетворении административного искового заявления ООО "Монтажник наружных работ-1" о признании недействующим абзаца шестого пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" отменено.

Признан недействующим со дня вынесения апелляционного определения абзац шестой пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

В остальной части решение суда оставлено без изменения.

В кассационной жалобе на решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года в неотмененной части и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года в части оставления этого решения без изменения, поступившей в суд первой инстанции 17 ноября 2022 года, ООО "Монтажник наружных работ-1" ставит вопрос об отмене судебных актов в части отказа в удовлетворении административного иска, настаивая на его доводах.

В кассационном представлении, поступившем в суд первой инстанции 29 ноября 2022 года, и в кассационной жалобе, поступившей в суд первой инстанции 21 ноября 2022 года, на апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года в части отмены решения суда первой инстанции прокурор Санкт-Петербурга и Правительство Санкт-Петербурга ставят вопрос об отмене судебного акта в данной части, не соглашаясь с выводами суда апелляционной инстанции о правовой неопределенности абзаца шестого пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга".

В соответствии с частью 2 статьи 329 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации при рассмотрении административного дела в кассационном порядке суд проверяет правильность применения и толкования норм материального права и норм процессуального права судами, рассматривавшими административное дело, в пределах доводов кассационных жалобы, представления.

Основаниями для отмены или изменения судебных актов в кассационном порядке кассационным судом общей юрисдикции являются несоответствие выводов, изложенных в обжалованном судебном акте, обстоятельствам административного дела, неправильное применение норм материального права, нарушение или неправильное применение норм процессуального права, если оно привело или могло привести к принятию неправильного судебного акта (часть 2 статьи 328 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации).

Суд кассационной инстанции находит кассационное представление прокурора и кассационную жалобу Правительства Санкт-Петербурга подлежащими удовлетворению, а кассационную жалобу ООО "Монтажник наружных работ-1" подлежащей отклонению по следующим основаниям.

Проанализировав положения части 4.1 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, пункта 9 статьи 12 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года N 508-100 "О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге" (в редакции, действовавшей на дату принятия оспариваемого Постановления), суды пришли к выводу о том, что Постановление принято в пределах полномочий Правительства Санкт-Петербурга, с соблюдением требований законодательства к форме нормативного правового акта, порядку его принятия и введения в действие, и по этим основаниям не оспаривалось.

Как следует из материалов дела и установлено судом первой инстанции, ООО "Монтажник наружных работ-1" является собственником земельного участка с кадастровым номером N, расположенного по адресу: "адрес" категория земель: земли населенных пунктов, вид разрешенного использования: для размещения жилого дома (жилых домов).

16 марта 2016 года на земельный участок выдан градостроительный план земельного участка, в котором указана территориальная зона участка в соответствии с Правилами землепользования и застройки - ТД1-2 (зона объектов многофункциональной общественно-деловой застройки и жилых домов, расположенных на территории исторических пригородов, периферийных и пригородных районов Санкт-Петербурга, с включением объектов инженерной инфраструктуры); назначение объекта капитального строительства - многоквартирный жилой дом.

Уведомлением от 7 июля 2021 года N 07-05-20314/21-0-1 Служба государственного строительного надзора и экспертизы Санкт-Петербурга отказала административному истцу в выдаче разрешения на строительство объекта капитального строительства "гостиница со встроенными помещениями, подземная автостоянка, встроенная пристроенная надземная автостоянка" в границах земельного участка с кадастровым номером N с указанием на то, что представленная проектная документация не соответствуют градостроительным регламентам в части общих требований к видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленных Правилами землепользования и застройки, а именно: отсутствует решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика, предоставленного в порядке, установленном законом Санкт-Петербурга (пункт 1.2.10 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки); допустимости размещения гостиницы, в которой более 10% апартаментов имеют зоны, предназначенные для приготовления пищи, при возможности их обеспечения объектами социальной инфраструктуры в соответствии с требованиями пункта 1.2.9 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки (планируемое размещение вышеуказанного объекта капитального строительства нормативно не обеспечено объектами социального назначения).

Правила землепользования и застройки являются документом градостроительного зонирования. Зонирование территорий осуществляется в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов. Под территориальными зонами понимаются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (пункты 6, 7, 8 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В соответствии со статьей 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации правила землепользования и застройки включают в себя: порядок их применения и внесения изменений в указанные правила; карту градостроительного зонирования; градостроительные регламенты (часть 2).

Порядок применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений включает в себя положения о регулировании землепользования и застройки органами местного самоуправления; об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства физическими и юридическими лицами; о подготовке документации по планировке территории органами местного самоуправления; о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки; о внесении изменений в правила землепользования и застройки; о регулировании иных вопросов землепользования и застройки (часть 3).

Под градостроительным регламентом в силу пункта 9 части 1 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации понимаются устанавливаемые в пределах границ соответствующей территориальной зоны виды разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства, ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, а также применительно к территориям, в границах которых предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности соответствующей территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения.

Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства (часть 1 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

В части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации изложены требования к содержанию градостроительных регламентов в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в пределах соответствующей территориальной зоны, которые должны содержать: виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства; предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры земельных участков и предельные параметры разрешённого строительства, реконструкции объектов капитального строительства; ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации; расчетные показатели минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетные показатели максимально допустимого уровня территориальной доступности указанных объектов для населения в случае, если в границах территориальной зоны, применительно к которой устанавливается градостроительный регламент, предусматривается осуществление деятельности по комплексному развитию территории.

Проверяя доводы административного истца о противоречии пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, суд первой инстанции сослался на положения пункта 6 части 3 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации и указал, что в состав правил землепользования и застройки могут быть включены положения о регулировании иных вопросов землепользования и застройки, прямо не перечисленных в статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации.

Данное суждение суд апелляционной инстанции нашел ошибочным, поскольку норма, на которую сослался суд, относится к положениям, связанным с порядком применения правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, и направлена на регулирование иных вопросов землепользования и застройки, непосредственно не поименованных в статье 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации, в то время как оспариваемые положения содержат требования к определенным видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, то есть регламентируют вопросы градостроительных регламентов.

Между тем, оснований для вывода о противоречии пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки части 6 статьи 30 Градостроительного кодекса Российской Федерации суд апелляционной инстанции не усмотрел, поскольку содержащееся в ее пункте 1 указание на необходимость отражения в градостроительном регламенте видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства не исключает возможность отображения также общих требований к таким видам, с учетом их индивидуальных особенностей и целей нормативного регулирования градостроительной деятельности на соответствующей территории, в отношении которой разрабатываются правила землепользования и застройки.

Статьей 85 Земельного кодекса Российской Федерации установлено, что правилами землепользования и застройки устанавливается градостроительный регламент для каждой территориальной зоны индивидуально, с учетом особенностей ее расположения и развития, а также возможности территориального сочетания различных видов использования земельных участков (жилого, общественно-делового, производственного, рекреационного и иных видов использования земельных участков). Для земельных участков, расположенных в границах одной территориальной зоны, устанавливается единый градостроительный регламент.

Правовое регулирование отношений по использованию земельных участков, расположенных в границах населенных пунктов, тесно связано с решениями, принимаемыми органами публичной власти в градостроительной сфере, в частности при осуществлении ими полномочий по комплексному социально-экономическому развитию территорий. Данные отношения в конечном счете имеют целью обеспечение прав граждан на благоприятные условия жизни, на транспортную доступность и удобство расположения образовательных, медицинских учреждений, организаций торговли, культуры, физкультурно-спортивных организаций и т.п.

Как отметил Конституционный Суд Российской Федерации в определении от 6 октября 2015 года N 2317-О, в городах-мегаполисах, принимая во внимание значительное число жителей и наличие объективных логистических и инфраструктурных проблем, особое значение приобретают вопросы комплексного, планового и оперативного освоения земельных участков, включая согласование сроков и этапов строительства вновь возводимых и реконструируемых объектов недвижимого имущества, чтобы в процессе развития территории была сохранена комфортная среда для проживания граждан и деятельности юридических лиц, а возможные неудобства, связанные с осуществлением строительства, были ограничены минимальными временными пределами.

В определении от 15 июля 2010 года N 931-О-О Конституционный Суд Российской Федерации также указал, что регламентация градостроительной деятельности направлена в первую очередь на обеспечение комфортной среды обитания, комплексного учета потребностей населения и территорий в развитии и необходима для согласования государственных, общественных и частных интересов в данной области в целях обеспечения благоприятных условий проживания.

В настоящем случае цели обеспечения потребностей значительной части населения в объектах социальной инфраструктуры, комфортной среды обитания и устойчивого развития территории субъекта Российской Федерации достигаются посредством реализации таких общих требований к видам разрешенного использования земельных участков "малоэтажная многоквартирная жилая застройка", "среднеэтажная жилая застройка", "многоэтажная жилая застройка (высотная застройка)" как размещение жилых домов, а также гостиниц, в которых более 10% номеров/апартаментов имеют зоны, предназначенные для приготовления пищи, соответствующие СП 54.13330.2016 "СНиП 31-01-2003 "Здания жилые многоквартирные", при возможности их обеспечения объектами обслуживания жилой застройки с кодами 3.4.1 (поликлиники) и 3.5.1 (детские сады, школы), которые основаны на комплексном учете потребностей населения города Санкт-Петербурга.

В абзацах четвертом - шестом пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки определены способы подтверждения возможности размещения объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором этого пункта.

К таковым отнесены: утвержденная документация по планировке территории (абзац четвертый); утвержденная Адресная инвестиционная программа (абзац пятый); документ, подтверждающий обязательства физического или юридического лица по созданию объектов обслуживания жилой застройки (абзац шестой).

Из положений статьи 41 Градостроительного кодекса Российской Федерации следует, что подготовка документации по планировке территории осуществляется в целях обеспечения устойчивого развития территорий, выделения элементов планировочной структуры (кварталов, микрорайонов, иных элементов), установления границ земельных участков, на которых расположены объекты капитального строительства, границ земельных участков, предназначенных для строительства и размещения линейных объектов (часть 1).

Основная часть проекта планировки территории включает в себя положение о характеристиках планируемого развития территории, в том числе о плотности и параметрах застройки территории (в пределах, установленных градостроительным регламентом), о характеристиках объектов капитального строительства жилого, производственного, общественно-делового и иного назначения и необходимых для функционирования таких объектов и обеспечения жизнедеятельности граждан объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур, (пункт 2 части 3 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Материалы по обоснованию проекта планировки территории содержат обоснование соответствия планируемых параметров, местоположения и назначения объектов регионального значения, объектов местного значения нормативам градостроительного проектирования и требованиям градостроительных регламентов, а также применительно к территории, в границах которой предусматривается осуществление деятельности по комплексному и устойчивому развитию территории, установленным правилами землепользования и застройки расчетным показателям минимально допустимого уровня обеспеченности территории объектами коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур и расчетным показателям максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения (пункт 7 части 4 статьи 42 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Под нормативами градостроительного проектирования понимается совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами, предусмотренными частями 1, 3 и 4 статьи 29.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и расчётных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов Российской Федерации, муниципальных образований (пункт 26 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Такие нормативы в Санкт-Петербурге установлены постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 11 апреля 2017 года N 257 "Об утверждении нормативов градостроительного проектирования Санкт-Петербурга".

Согласно пункту 1 статьи 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации в бюджетах бюджетной системы Российской Федерации, в том числе в рамках государственных (муниципальных) программ, могут предусматриваться бюджетные ассигнования на осуществление бюджетных инвестиций в форме капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности в соответствии с решениями, указанными в пунктах 2 и 3 данной статьи.

Бюджетные инвестиции на осуществление капитальных вложений в объекты государственной (муниципальной) собственности осуществляются в соответствии с адресными инвестиционными программами, предусматривающими механизм (порядок) их реализации, отражающих адресный характер бюджетного финансирования.

Адресная инвестиционная программа на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 гг. утверждена Законом Санкт-Петербурга от 25 ноября 2021 года N 558-119 "О бюджете Санкт-Петербурга на 2022 год и на плановый период 2023 и 2024 годов" (приложение 12) и предусматривает, в том числе, строительство объектов в области образования и здравоохранения.

Учитывая вышеприведенное правовое регулирование, взаимосвязанные положения абзацев первого, второго, третьего, четвертого и пятого пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки не могут быть признаны не соответствующими нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, в том числе по признаку неопределенности, поскольку содержат конкретные требования, носящие общий характер для всех субъектов, к перечисленным видам разрешенного использования и объектам капитального строительства (абзацы первый и второй), с указанием определенных актов, предусмотренных федеральным законодательством, подтверждающих возможность обеспечения объектов капитального строительства (жилых домов и гостиниц, в которых более 10% номеров/апартаментов имеют зоны, предназначенные для приготовления пищи, соответствующие СП 54.13330.2016 "СНиП 31-01-2003 "Здания жилые многоквартирные") объектами обслуживания.

Проверив довод административного истца о противоречии пункта 1.2.10 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд таких противоречий не установил.

В статье 5.2 Градостроительного кодекса Российской Федерации приведен перечень мероприятий, осуществляемых при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства.

Согласно пункту 1 части 18 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации в случае, если это предусмотрено нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в частности города федерального значения Санкт-Петербурга, при реализации проектов по строительству объекта капитального строительства наряду с мероприятиями, предусмотренными статьей названного кодекса, может осуществляться согласование архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства.

Из приведенных норм следует, что согласование архитектурно-градостроительного облика объекта капитального строительства относится к мероприятиям, осуществляемым при реализации проектов по строительству объектов капитального строительства.

При этом, как обоснованно указал суд, пункт 1.2.10 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки не определяет решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в качестве документа, прилагаемого к заявлению о выдаче разрешения на строительство.

Статья 5.2 и часть 18 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации внесены в данный кодекс Федеральным законом от 1 июля 2021 года N 275-ФЗ "О внесении изменений в Градостроительный кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации", который вступил в силу с 1 сентября 2021 года.

На дату принятия Правил землепользования и застройки, при внесении в них изменений постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 26 февраля 2021 года N 85 "О внесении изменений в постановление Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524" и до 11 июля 2022 года действовал Закон Санкт-Петербурга от 2 декабря 2015 года N 692-147 "О порядке предоставления решения о согласовании архитектурно-градостроительного облика объекта в сфере жилищного строительства и в сфере строительства объектов капитального строительства нежилого назначения", частью 6 статьи 3 которого предусматривалось, что решение о согласовании архитектурно-градостроительного облика предоставляется до выдачи разрешения на строительство.

В связи с этим, доводы о том, что осуществленное в пункте 1.2.10 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки правовое регулирование могло быть введено не ранее 1 сентября 2021 года отклонены.

Данные выводы судов являются верными, в решении суда и апелляционном определении мотивированными, в кассационной жалобе ООО "Монтажник наружных работ-1" по существу не опровергнутыми.

Проверяя доводы ООО "Монтажник наружных работ-1" о противоречии абзаца шестого пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, суд апелляционной инстанции пришел к выводу, что оспариваемые положения не отвечают требованиям правовой определенности.

Суд апелляционной инстанции при этом исходил из того, что выделяя документ, подтверждающий обязательства физического или юридического лица по созданию объектов обслуживания жилой застройки, в качестве самостоятельного способа, подтверждающего возможность обеспечения планируемых к размещению объектов жилой застройки объектами образования и здравоохранения (в отсутствие документации по планировке территории и Адресной инвестиционной программы), данная норма не раскрывает его существа, не содержит объективных критериев определения данным документом возможности обеспечения объектами обслуживания жилой застройки и допускает возможность его произвольного применения.

В связи с этим суд апелляционной инстанции сделал вывод, что оспариваемое нормативное положение в системе действующего правового регулирования не отвечает общеправовому критерию формальной определенности, так как его содержание не обеспечивает однозначное понимание и толкование, приводит к возможности его произвольного применения, в связи с чем абзац шестой пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки подлежит признанию недействующим со дня вынесения апелляционного определения, отменив решение суда об отказе в удовлетворении требований в этой части.

С такими суждениями суд кассационной инстанции не соглашается в силу следующего.

Согласно правовой позиции Пленума Верховного Суда Российской Федерации, изложенной в пункте 35 постановления от 25 декабря 2018 года N 50 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами", проверяя содержание оспариваемого акта или его части, необходимо также выяснять, является ли оно определенным. Если оспариваемый акт или его часть вызывают неоднозначное толкование, оспариваемый акт в такой редакции признается не действующим полностью или в части с указанием мотивов принятого решения.

Конституционным Судом Российской Федерации неоднократно указывалось, что правовая норма должна отвечать общеправовому критерию формальной определенности, вытекающему из принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии ясности, недвусмысленности нормы, ее единообразного понимания и применения всеми правоприменителями. Неопределенность правовой нормы ведет к ее неоднозначному пониманию и, следовательно, к возможности ее произвольного применения, а значит - нарушению принципа равенства всех перед законом и судом (постановления от 25 апреля 1995 года N 3-П, от 15 июля 1999 года N 11-П, от 11 ноября 2003 года, N 16-П, от 21 января 2010 года N 1-П).

О неопределенности правовой нормы могут свидетельствовать: отсутствие или неопределенность условий или оснований для принятия решения, выборочное изменение объема прав, то есть возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц); отсутствие или неполнота административных процедур, то есть отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка, а также юридико-лингвистическая неопределенность (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 17 июля 2009 года N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов", пункт 3 Методики проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 26 февраля 2010 года N 96).

Механизм действия нормативного правового акта должен быть понятен субъектам соответствующих правоотношений, прежде всего из содержания конкретного нормативного положения.

Согласно абзацу шестому пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 "О Правилах землепользования и застройки Санкт-Петербурга" возможность обеспечения объектами обслуживания жилой застройки подтверждается наличием "документа, подтверждающего обязательства физического или юридического лица по созданию объектов обслуживания жилой застройки, указанных в абзацах первом и втором настоящего пункта".

Содержание приведенной оспариваемой нормы является ясным и определенным; оспариваемая норма не вызывает неоднозначного толкования.

При этом, как правильно указали суд первой инстанции в решении, прокурор в кассационном представлении и Правительство Санкт-Петербурга в кассационной жалобе, регулирование административных процедур подготовки необходимых документов, перечисленных в пункте 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524, выходит за рамки регулирования, устанавливаемого правилами землепользования и застройки.

В данной части суд первой инстанции обоснованно сослался на постановление Правительства Санкт-Петербурга от 24 мая 2021 года N 314 "О создании Градостроительной комиссии Санкт-Петербурга", которым к задачам Градостроительной комиссии Санкт-Петербурга отнесено определение условий реализации проектов жилищного строительства в части обеспеченности объектами обслуживания жилой застройки, в том числе в части соблюдения требований пункта 1.2.9 Приложения N 7 к Правилам землепользования и застройки Санкт-Петербурга, утвержденных постановлением Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года.

С учетом изложенного, выводы суда апелляционной инстанции о наличии правовых оснований для признания недействующим абзаца 6 пункта 1.2.9 раздела 1 Приложения N 7 к постановлению Правительства Санкт-Петербурга от 21 июня 2016 года N 524 являются необоснованными, а апелляционное определение подлежащим отмене в соответствующей части с оставлением в силе решения суда первой инстанции.

На основании изложенного, руководствуясь статьями 328, 329, 330 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации, судебная коллегия по административным делам Третьего кассационного суда общей юрисдикции

определила:

апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года в части отмены решения Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года отменить.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года и апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года в оставшейся части оставить без изменения, кассационную жалобу ООО "Монтажник наружных работ-1" - без удовлетворения.

Решение Санкт-Петербургского городского суда от 12 апреля 2022 года, апелляционное определение судебной коллегии по административным делам Второго апелляционного суда общей юрисдикции от 14 сентября 2022 года в неотмененной части и настоящее кассационное определение могут быть обжалованы в судебную коллегию Верховного Суда Российской Федерации в шестимесячный срок, который начинает исчисляться на следующий день после принятия апелляционного определения и из которого исключаются срок составления мотивированного определения суда апелляционной инстанции, в случае когда его составление откладывалось, а также время рассмотрения кассационной жалобы.

Председательствующий

Судьи

Кассационное определение в полном

объеме изготовлено 1 февраля 2022 года.